地方政府治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題研究分析 行政管理專業(yè)

目錄8091摘要 123656前言 219677一、地方政府治理能力及其現(xiàn)代化 27707（一）治理的內(nèi)涵 215615（二）地方政府治理能力的內(nèi)涵 231020（三）地方政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵 318437（四）地方政府治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)——善治 410122二、地方政府治理能力現(xiàn)代化的困境表現(xiàn) 425145（一）地方政府治理能力現(xiàn)代化理念有待加強(qiáng) 4118101.依法治理理念需進(jìn)一步加強(qiáng) 4326332.民主治理理念有待進(jìn)一步完善 412660（二）地方政府實(shí)施現(xiàn)代化治理能力不足 566391.地方政府政策執(zhí)行能力不強(qiáng) 5214822.地方政府提供公共服務(wù)的能力不足 516292（三）信息化管理技術(shù)運(yùn)用不充分 650271.信息管理技術(shù)應(yīng)用的觀念缺失 6259962.信息管理技術(shù)平臺(tái)建設(shè)滯后 63025三、地方政府治理能力現(xiàn)代化困境成因分析 729685（一）理念之因：地方政府治理能力方式的慣性 7240331.地方政府科層組織存在慣性和惰性影響 7244562.公民參與的主體意識(shí)不強(qiáng) 726881（二）制度之因：地方政府治理能力結(jié)構(gòu)的失衡 8315491.地方政府自我管理能力與政府社會(huì)治理能力的失衡 8273332.地方政府宏觀能力與微觀能力的失衡 821225（三）實(shí)踐之因：地方政府治理能力目標(biāo)的錯(cuò)位 8148371.地方政府治理目標(biāo)的選擇性缺位 870002.地方政府治理目標(biāo)的自利性越位 95324四、地方政府治理能力現(xiàn)代化的提升路徑 927658（一）重塑地方政府與社會(huì)的關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化的理論 915841.積極培育社會(huì)組織，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與治理的主動(dòng)精神 9225432.充分發(fā)揮地方政府的能動(dòng)力，提高政治溝通能力 1016811（二）重塑中央與地方政府的關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化制度選擇 10262671.正確界定中央與地方的事權(quán)，落實(shí)地方政府治理的有效執(zhí)行能力 1051672.有序改革中央與地方的人事權(quán)，推進(jìn)地方政府治理的精英錄用能力 1012605（三）重塑地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐基礎(chǔ) 11143081.更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力的理性回歸 11237852.更好地發(fā)揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力的有效拓展 112972結(jié)論 123121參考文獻(xiàn) 13摘要地方政府治理能力現(xiàn)代化對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到了重要作用，在中國(guó)地方治理中有著不可比擬的作用。在另一方面也對(duì)所管轄區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、法治等方面起著積極作用。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為一個(gè)關(guān)乎全局的系統(tǒng)性工程，其繁雜性與長(zhǎng)期性毋庸贅述，在這一個(gè)龐大的工程里，地方政府治理能力現(xiàn)代化始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、推動(dòng)性作用，占據(jù)著十分重要的地位。因此，地方政府需要不斷增進(jìn)和改善地方治理能力，促進(jìn)地方社會(huì)和諧發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的需要，增強(qiáng)人民群眾的在治理過(guò)程中的獲得感。本文通過(guò)對(duì)于地方政府治理能力及其現(xiàn)代化的研究，探討了關(guān)于地方政府治理能力現(xiàn)代化的困境表現(xiàn)，梳理了形成治理困境的成因分析并得出了地方政府治理能力現(xiàn)代化的提升路徑。關(guān)鍵詞：地方政府；治理能力；現(xiàn)代化前言地方政府是國(guó)家體系中占據(jù)重要地位，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)的治理主體，也是國(guó)家職能在地方上的延申，在過(guò)去的改革發(fā)展中起到了重要作用。通過(guò)對(duì)地方政府治理能力現(xiàn)代化的研究能夠有力地推動(dòng)我國(guó)地方政府的改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而精準(zhǔn)定位在地方治理過(guò)程中出現(xiàn)的不足之處，進(jìn)一步厘清和明確我國(guó)地方政府治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在的差距和不足，有效做到“對(duì)癥下藥”，實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方治理的全面變革。一、地方政府治理能力及其現(xiàn)代化（一）治理的內(nèi)涵在西方，20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)失靈和政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家在揚(yáng)棄和管理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上提出了治理概念。作為治理理論創(chuàng)始人之一的詹姆斯?N?羅西瑙（J.N?Rosenau)認(rèn)為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或者在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間需要調(diào)解時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。總體來(lái)看，治理一詞由來(lái)已久，又被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵。治理包括統(tǒng)治、管理的內(nèi)容，又有統(tǒng)治、管理等詞能以形容的內(nèi)容，是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的概念，筆者認(rèn)為，治理是指政治主體運(yùn)用公共權(quán)力及其他方式達(dá)成一定政治目的的活動(dòng)。（二）地方政府治理能力的內(nèi)涵目前，學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府治理能力的概念存在不同的看法。施雪華認(rèn)為，地方政府治理能力是指政府為了維護(hù)其統(tǒng)治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目的而進(jìn)行，通過(guò)公共服務(wù)的提供來(lái)回應(yīng)社會(huì)需求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公益，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)保持穩(wěn)定發(fā)展的綜合力量。易學(xué)志從善治要素出發(fā)，概括了中國(guó)政府治理能力的基本要素框架，包括政府獲得合法性、法治、應(yīng)對(duì)、透明度、責(zé)任和高效管理的能力。綜合來(lái)看，上述地方政府治理能力的定義更傾向于從地方政府治理績(jī)效的角度出發(fā)，忽略了政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成部分和地方政府的內(nèi)部監(jiān)管特征。雖然地方政府的執(zhí)政能力與黨的執(zhí)政能力相關(guān)甚密，但它卻不能像執(zhí)政黨那樣起到領(lǐng)導(dǎo)作用。地方政府對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)具有管理權(quán)，其權(quán)力的授予方式和職能的雙重性意味著其無(wú)法像中央政府那樣代表國(guó)家主權(quán)。地方政府角色的雙重性、職權(quán)的有限性和權(quán)力的非主權(quán)性使得在地方治理過(guò)程中存在顯著差異。所以，地方政府治理能力不僅體現(xiàn)在治理的績(jī)效和質(zhì)量、制度和政策的執(zhí)行上，而且與治理的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式密切相關(guān)，即地方政府在應(yīng)對(duì)地方治理過(guò)程中所面對(duì)外部環(huán)境變化和挑戰(zhàn)的適應(yīng)程度，是地方政府通過(guò)職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)調(diào)整、流程再造等方式推進(jìn)改革，以提升政策決策水平，改善政策執(zhí)行效果，維持公共秩序，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。（三）地方政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵地方政府治理能力現(xiàn)代化是指地方政府在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域中，通過(guò)引進(jìn)現(xiàn)代化的管理理念、技術(shù)和手段，提高其治理效能和水平，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需求和挑戰(zhàn)。具體來(lái)說(shuō)，地方政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面：（1）政治現(xiàn)代化：地方政府應(yīng)當(dāng)建立健全的政治體制，加強(qiáng)政治文明建設(shè)，提高政治參與度和民主治理水平，推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化和法治化。（2）經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化：地方政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。（3）社會(huì)現(xiàn)代化：地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，提高社會(huì)保障和福利水平，推進(jìn)社會(huì)公平正義和文明素質(zhì)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。（4）文化現(xiàn)代化：地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化軟實(shí)力建設(shè)，推進(jìn)文化多樣性和文化創(chuàng)新，提高文化自信和文化影響力。（5）管理現(xiàn)代化：地方政府應(yīng)當(dāng)引進(jìn)現(xiàn)代化的管理理念、技術(shù)和手段，提高政府管理效能和服務(wù)水平，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化、智能化和信息化建設(shè)，提高政府治理能力和水平?？傊?，地方政府治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)全面、系統(tǒng)、長(zhǎng)期的過(guò)程，需要政府各部門和社會(huì)各方面的共同努力，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需求和挑戰(zhàn)，為人民群眾提供更好的公共服務(wù)和治理效能。（四）地方政府治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)——善治所謂善治，就是地方政府在治理過(guò)程中與社會(huì)大眾利益相互聯(lián)系以此達(dá)到雙贏?！吧浦巍本褪鞘拐c社會(huì)之間形成一種良性互動(dòng)關(guān)系，通過(guò)政府與社會(huì)的協(xié)同合作來(lái)進(jìn)行區(qū)域性的治理。這里的合作主要是強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)能夠作為兩個(gè)相互獨(dú)立的主體，來(lái)保障兩者地位上的自主平等，與早期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響下普通公民處于被動(dòng)的深度合作有很大的不同。善治運(yùn)行的過(guò)程就是通過(guò)提高公民對(duì)于公共事務(wù)參與意識(shí)和參與能力，豐富公民參與的途徑和形式，促使其能夠向更高水平更深層次的新階段發(fā)展。因而善治是一個(gè)將權(quán)力歸還給公民的過(guò)程，地方政府治理現(xiàn)代化就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的重要基礎(chǔ)，倘若忽視現(xiàn)代化的地方治理形態(tài)來(lái)保證社會(huì)組織和公民的參與治理，也就無(wú)法達(dá)到善治的目的。二、地方政府治理能力現(xiàn)代化的困境表現(xiàn)（一）地方政府治理能力現(xiàn)代化理念有待加強(qiáng)1.依法治理理念需進(jìn)一步加強(qiáng)由于我國(guó)傳統(tǒng)封建思想的影響，在政府運(yùn)行過(guò)程中仍然存在著傳統(tǒng)人治思想理念，對(duì)現(xiàn)代化法治理念的普及形成一定阻力，而且從社會(huì)主義改造完成到改革開(kāi)放之前，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的推行，政府擁有高度集中的行政管理權(quán)，在治理方面的決策缺乏民主性、法治性。盡管在改革開(kāi)放之后開(kāi)始重視法治理念的建設(shè)，依法行政慢慢深入人心。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，仍然會(huì)有部分公職人員罔顧法規(guī)，擁權(quán)自重，漠視法律的尊嚴(yán)，將個(gè)人的利益擺在集體利益之上。有些干部沒(méi)有做到回應(yīng)社會(huì)和民眾的需求，一味迎合上級(jí)的指令，將政府與公民的關(guān)系視為上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系，始終把政府的需求擺在民眾之上，認(rèn)為治理就是政府“拍腦子”決策，公民無(wú)條件服從。這就導(dǎo)致在地方政府的治理方法與法治要求相背離、治理效益無(wú)法達(dá)到民眾需求、治理后果與預(yù)先設(shè)想出現(xiàn)巨大偏差。2.民主治理理念有待進(jìn)一步完善在我國(guó)推動(dòng)地方政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，與之相匹配的民主治理有待進(jìn)一步完善。第一，在選拔錄用公務(wù)員的程序上缺乏民主治理理念。在公務(wù)人員的選拔任用上過(guò)分強(qiáng)調(diào)專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平的考核，對(duì)相關(guān)職業(yè)素質(zhì)、道德理念等欠缺考慮，少了民主評(píng)議這一環(huán)節(jié)，導(dǎo)致有的公務(wù)人員對(duì)于民主治理理念一無(wú)所知，無(wú)法回應(yīng)群眾的需求，沒(méi)能體現(xiàn)出公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨。第二，制定政府公共政策過(guò)程中忽視民主理念。政府在公共政策的制定過(guò)程中，難以重視與政策密切相關(guān)的民眾的意見(jiàn)，即便有民意征集行為也會(huì)在落實(shí)過(guò)程中流于形式，人民群眾的意見(jiàn)難以傳達(dá)給政策制定者，這就導(dǎo)致民眾對(duì)政策的制定起到的作用微乎其微，政策制定及其運(yùn)行的科學(xué)性、合理性、民主性也就無(wú)從談起。（二）地方政府實(shí)施現(xiàn)代化治理能力不足1.地方政府政策執(zhí)行能力不強(qiáng)首先，地方政府在決策方面仍然存在傳統(tǒng)的慣性思維。受到長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)“人治”思想和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，滋生了人治、官本位和“潛規(guī)則”等不良行為，以及權(quán)力的高度集中化、決策執(zhí)行緩慢、效率運(yùn)行低下等相關(guān)問(wèn)題。由于地方政府會(huì)受到上級(jí)政府的規(guī)制，所以在某些情況下難以對(duì)相關(guān)決策作出有效回應(yīng)。一旦上級(jí)政府無(wú)法合理制定政策，就容易導(dǎo)致最終的決策無(wú)法結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。其次是地方政府決策會(huì)與地方利益集團(tuán)之間產(chǎn)生影響。部分地方政府部門權(quán)力與市場(chǎng)主體間形成了基于利益基礎(chǔ)上的聯(lián)系紐帶，造成了官商勾結(jié)現(xiàn)象。這些現(xiàn)象存在會(huì)影響政府相關(guān)決策是執(zhí)行和落實(shí)的有效性、合法性。另一方面，地方政府部門和領(lǐng)導(dǎo)者之間有時(shí)也會(huì)存在某些利益沖突。因此，地方政府需要一套成熟的法律體系來(lái)預(yù)防和制止沖突，平衡多元主體間的利益關(guān)系。2.地方政府提供公共服務(wù)的能力不足在具體實(shí)踐中，地方政府對(duì)民眾的公共需求敏感性問(wèn)題反應(yīng)相對(duì)遲鈍，特別是在全球化治理理念沖擊下仍然保持傳統(tǒng)慣性思維，導(dǎo)致出現(xiàn)了地方政府主觀服務(wù)意識(shí)薄弱、忽視民眾的社會(huì)公共需求、服務(wù)質(zhì)量低等因素，從而會(huì)使民眾對(duì)地方政府治理產(chǎn)生不滿情緒，影響政府形象，從而導(dǎo)致地方政府陷入了不同程度的信任危機(jī)。再加之地方政府沒(méi)有重視服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變，缺乏地方政府的服務(wù)意識(shí)，公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量都有所不足，更是對(duì)政府公信力造成巨大損害。尤其是在農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)等公共資源無(wú)法得到有效保障，地方政府在公共服務(wù)提供上忽視弱勢(shì)群體的利益，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、道路交通、垃圾處理等公共服務(wù)都沒(méi)能得到很好的處理，不僅影響民眾對(duì)當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)可度，而且對(duì)社會(huì)公平公正造成不良影響，極大阻礙了地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程。（三）信息化管理技術(shù)運(yùn)用不充分1.信息管理技術(shù)應(yīng)用的觀念缺失地方政府在工作方式上墨守成規(guī)，不愿利搭上信息化管理技術(shù)的便車，沒(méi)有利用好互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集與整合?；ヂ?lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)在我國(guó)社會(huì)生活各領(lǐng)域的應(yīng)用隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷深化，雖然政府并不缺乏搜集相關(guān)數(shù)據(jù)的手段甚至仍有盈余，但是政府欠缺的是搜集、整理這些珍貴數(shù)據(jù)的意識(shí)，以及整合這些數(shù)據(jù)來(lái)適應(yīng)地方治理現(xiàn)代化的理念。正是因?yàn)檎畬?duì)相關(guān)數(shù)據(jù)欠缺考慮，所以無(wú)法發(fā)揮出大數(shù)據(jù)的價(jià)值所在，失去一個(gè)重要信息來(lái)源，阻礙了地方政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。2.信息管理技術(shù)平臺(tái)建設(shè)滯后從目前來(lái)看經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展所帶來(lái)的巨大需求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府對(duì)于信息管理平臺(tái)技術(shù)的應(yīng)用，其建設(shè)水平無(wú)法滿足政府治理能力現(xiàn)代化的要求。從地方治理過(guò)程中的實(shí)際情況情況看，非公有部門已然應(yīng)用了信息化管理的這一先進(jìn)技術(shù)，并在平臺(tái)的構(gòu)建上投入甚多，發(fā)展較好，在社會(huì)生活中充分融入信息化管理模式，而政府部門因循守舊，秉持著慣性思維及對(duì)自身利益的考量，不愿作出過(guò)多的改動(dòng)，依然保持著觀望狀態(tài)，對(duì)信息化技術(shù)管理平臺(tái)投入甚少。即使政府能夠在部分領(lǐng)域開(kāi)發(fā)使用信息化管理平臺(tái)，但是由于科層制的缺陷，各部門間難以形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交流平臺(tái)，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)在地方政府建設(shè)的各信息化管理技術(shù)平臺(tái)之間無(wú)法通用和共享，使得信息化管理技術(shù)難以實(shí)現(xiàn)真正價(jià)值所在。三、地方政府治理能力現(xiàn)代化困境成因分析（一）理念之因：地方政府治理能力方式的慣性1.地方政府科層組織存在慣性和惰性影響科層組織憑借其正式結(jié)構(gòu)的高穩(wěn)定性和高預(yù)測(cè)性，被作為回應(yīng)規(guī)模治理的制度安排和技術(shù)手段。但科層組織同樣面臨著組織管理、信息傳遞、激勵(lì)配置、利益協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題。并且，隨著組織規(guī)模的擴(kuò)張，科層組織的問(wèn)題也會(huì)更加突出。這些問(wèn)題的最直接影響就是政策執(zhí)行隨著組織層級(jí)的下移而逐層衰減，造成政府科層組織的慣性和惰性影響。由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政府科層組織慣性和惰性的影響，地方政府在治理上存在包辦一切的特點(diǎn)。政府全面參與地方治理進(jìn)程，形成地方政府主導(dǎo)的治理模式，從而讓地方政府治理能力的轉(zhuǎn)變更為倉(cāng)促且被動(dòng)，無(wú)法得到預(yù)期的效果，與社會(huì)發(fā)展需要之間存在一定的誤差。2.公民參與的主體意識(shí)不強(qiáng)國(guó)家治理的根基在基層，而基層治理的關(guān)鍵在人民。隨著基層群眾自治制度的建立和實(shí)施，公民參與獲得了重大進(jìn)展，但是由于受到傳統(tǒng)思想的影響，社會(huì)階層復(fù)雜，基層政府干預(yù)力度大等原因?qū)е鹿妳⑴c仍然存在參與意識(shí)不足、效率低、無(wú)力應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件以及制度、程序不成熟等問(wèn)題。由于中國(guó)幾千年傳統(tǒng)精英政治文化的影響，在基層治理中廣泛存在著參與冷漠的現(xiàn)象，即公民沒(méi)有參與政治過(guò)程的興趣，漠視政治實(shí)踐。參與基層治理也是需要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的，而這些資源或許還未曾被下層公眾所掌握。尤其是在農(nóng)村基層治理中，農(nóng)民往往是扮演“人微言輕”的角色，而且隨著農(nóng)村人口流失現(xiàn)象加重，“空巢老人”恐怕難當(dāng)大任。另外，公民自身的能力和素質(zhì)也會(huì)影響到基層治理的質(zhì)量和水平。公眾對(duì)于某件公共事務(wù)的分歧，很可能會(huì)升級(jí)為雙方之間的沖突，最終產(chǎn)生一些不利的結(jié)果。（二）制度之因：地方政府治理能力結(jié)構(gòu)的失衡1.地方政府自我管理能力與政府社會(huì)治理能力的失衡黨的十九大報(bào)告指出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)發(fā)為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化對(duì)地方政府社會(huì)治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，中國(guó)治理改革的重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)治理和政府治理轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域的綜合治理，新的社會(huì)事務(wù)與社會(huì)問(wèn)題大量產(chǎn)生，地方政府自我管理能力與社會(huì)治理能力面臨巨大挑戰(zhàn)，在地方政府履行職能時(shí)往往受到傳統(tǒng)理念的束縛，能以應(yīng)對(duì)新的治理難題。2.地方政府宏觀能力與微觀能力的失衡地方政府宏觀能力是指在與市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用相結(jié)合的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，通過(guò)運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)手段為主的各種有效手段，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行及其結(jié)果所進(jìn)行的引導(dǎo)、管理、調(diào)節(jié)和控制的過(guò)程。地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，要通過(guò)政府制定政策，矯正市場(chǎng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)缺陷。而政府的微觀能力是在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中所面對(duì)的極特殊情況下采取的直接行為，即通過(guò)財(cái)稅政策、貨幣政策來(lái)影響市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)平衡。但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方政府的宏觀能力與微觀能力之間難以形成有序的聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致政府失靈和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。黨中央明確指出要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主體作用，政府要構(gòu)建服務(wù)型職能，就只能作為總體的干預(yù)工具，而不是工具本身，為此就要厘清宏觀能力與微觀能力之間的相互關(guān)系。（三）實(shí)踐之因：地方政府治理能力目標(biāo)的錯(cuò)位1.地方政府治理目標(biāo)的選擇性缺位在地方治理過(guò)程中，由于缺乏法律上的分權(quán)，地方政府在分權(quán)過(guò)程中無(wú)意中截獲了許多下放給企業(yè)和社會(huì)的權(quán)力。由于地方政府自治權(quán)的畸形擴(kuò)張和自身利益的畸形，催生了各種形式的地方保護(hù)主義。此外，從地方財(cái)政支配能力與地方政府行政執(zhí)行能力的關(guān)系來(lái)看，地方政府的財(cái)政能力普遍較低，不能充分有效地支持其行動(dòng)能力，這就催化了地方政府在治理目標(biāo)過(guò)程中存在選擇性缺位。地方政府在治理過(guò)程中擁有一定的自主權(quán)，因此能夠相對(duì)自由地去對(duì)治理目標(biāo)進(jìn)行挑選，服務(wù)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞴苄再|(zhì)，對(duì)地方治理環(huán)境造成了不好影響，不利于政策的實(shí)施與落實(shí)，因而需要明確自身的職能范圍，深化政府體制改革來(lái)推動(dòng)職能的轉(zhuǎn)變。2.地方政府治理目標(biāo)的自利性越位地方政府作為政策執(zhí)行的主體，但由于地方政府自治性和自利性影響，以及屬地管轄權(quán)的受限，地方政府在治理過(guò)程中容易缺乏整體觀念。上有政策、下有對(duì)策的不良現(xiàn)象在社會(huì)治理中時(shí)有發(fā)生，這削弱了政策執(zhí)行的效果，導(dǎo)致政府治理的碎片化。這種自主性在一定程度上能夠?yàn)榈胤缴鐣?huì)的發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，但是也會(huì)創(chuàng)造一個(gè)與中央政府利益不一致的環(huán)境，顯示了“攫取型國(guó)家”的明顯特征——為了自己的利益與人民競(jìng)爭(zhēng)。這樣看來(lái)，地方政府不僅是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的重要推動(dòng)力，也是中國(guó)面臨的幾乎所有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的根源之一。地方政府的現(xiàn)狀不是地方官員的問(wèn)題，而是傳統(tǒng)政府治理模式的問(wèn)題。四、地方政府治理能力現(xiàn)代化的提升路徑（一）重塑地方政府與社會(huì)的關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化的理論1.積極培育社會(huì)組織，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與治理的主動(dòng)精神在現(xiàn)代國(guó)家治理中，提倡政府與社會(huì)的分離并不是為了弱化政府的公共管理職能，也不是為了徹底地推出社會(huì)治理，而是要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，從而達(dá)到多元主體參與地方治理和善治。因此，地方政府在治理過(guò)程中不僅需要帶動(dòng)社會(huì)的廣泛參與，還要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)和公民的積極性，擴(kuò)大參與主體，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與治理的形式，所以要加快推進(jìn)政社分離，激發(fā)社會(huì)活力。為此，需要讓更多的“組織”回歸到社會(huì)上去，培育和規(guī)范社會(huì)組織。充分激發(fā)社會(huì)組織的活力，讓社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮重要作用。例如，部分地方政府開(kāi)始社會(huì)治理的探索與創(chuàng)新，通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)來(lái)培育和發(fā)展社會(huì)組織，試圖通過(guò)社會(huì)組織這一媒介，在政府和公民之間建立溝通的橋梁，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府職能，以此來(lái)保障政府科學(xué)、依法、民主行政，增強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)水平。與此同時(shí)，要把握利益主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)合法程序規(guī)范利益主體間的利益需求，暢通政治參與渠道，建立有效的政治參與機(jī)制，引導(dǎo)多元主體參與地方治理。2.充分發(fā)揮地方政府的能動(dòng)力，提高政治溝通能力在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府是社會(huì)生活不斷發(fā)展的產(chǎn)物，其目的是為了規(guī)范社會(huì)生活，維持社會(huì)生活的穩(wěn)定發(fā)展。既然政府是來(lái)源于社會(huì)，就必須回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，因勢(shì)利導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，讓社會(huì)感受到政府的服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變。例如，政府權(quán)力在公共領(lǐng)域中脫離出來(lái)，不斷調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系明確利益相關(guān)者權(quán)責(zé)邊界，形成多元主體共同參與和互動(dòng)合作的治理機(jī)制。在現(xiàn)代的國(guó)家背景下，政府的基本職能是提供公共產(chǎn)品服務(wù)以保障社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，但是政府所提供的公共服務(wù)又無(wú)法保障其質(zhì)量，……所以要實(shí)現(xiàn)善治就必須保證公共服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題，從而提高社會(huì)成員的生活水平。為此，要將民主政治理念深入人心，把握好地方政府與基層間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地方政府公共性和服務(wù)性的積極作用。例如，一些政府通過(guò)社情民意反映制度的建立與完善，增強(qiáng)地方政府的政治溝通能力，保障社會(huì)監(jiān)督、服務(wù)功能的完善，建立起新型政治——社會(huì)關(guān)系。（二）重塑中央與地方政府的關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化制度選擇1.正確界定中央與地方的事權(quán)，落實(shí)地方政府治理的有效執(zhí)行能力從治理視角看，政府事權(quán)范圍直接影響到政府的整體運(yùn)作績(jī)效。事實(shí)上，首要任務(wù)是厘清中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，完善事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移體制。十八屆三中全會(huì)提出“中央和地方之間要根據(jù)事權(quán)的劃分來(lái)明確所要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任”，依照法律程序保證各級(jí)政府能夠依法履行職能。所有“國(guó)家和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）事務(wù)必須由中央來(lái)統(tǒng)一調(diào)配，以此確保國(guó)家法律法規(guī)、政令和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。對(duì)于本行政區(qū)域周邊的事務(wù)，則歸地方政府進(jìn)行管理，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高行政效率。應(yīng)對(duì)中央和地方交集的事務(wù)，要根據(jù)實(shí)際情況，分清主次矛盾的變化，明晰中央與地方的管理范圍”。例如，在公共服務(wù)領(lǐng)域，就必須明確中央與地方的主次責(zé)任，對(duì)地方公共服務(wù)的提供視情況變化作出相應(yīng)調(diào)整，盡可能避免出現(xiàn)中央與地方責(zé)任劃分的紊亂。總而言之，要正確劃分中央和地方政府的權(quán)力關(guān)系，就要依據(jù)科學(xué)的制度，激發(fā)地方政府治理的活力，使地方政府的治理事半功倍。2.有序改革中央與地方的人事權(quán)，推進(jìn)地方政府治理的精英錄用能力不可置否，地方官員在中國(guó)地方改革發(fā)展中起的作用是很大的，而地方官員的晉升機(jī)制在地方政府治理中占據(jù)重要地位。在我國(guó)政治體制中，中央擁有全國(guó)范圍內(nèi)的人才考核任用權(quán)力。例如，近些年來(lái)，中央政府在某種程度上為各省、直轄市確立了行政首長(zhǎng)候選人，地方人大通過(guò)選舉儀式來(lái)認(rèn)可其職位在地方上的合法性。但相應(yīng)地，地方政府在人員的選拔任用上也要擁有一定的自主權(quán)，建議地方政府治理范圍內(nèi)人員的任用上可以適度的地方化。比如，地方政府能夠因地制宜，通過(guò)對(duì)于社會(huì)環(huán)境變化來(lái)選拔任用相應(yīng)人員，使得其能夠真正做到對(duì)地方事務(wù)盡職盡責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)選拔出的地方官員進(jìn)行考核，既要重視上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核標(biāo)準(zhǔn)，也要重視下級(jí)政府及社會(huì)公共的監(jiān)督機(jī)制，保證被選拔出來(lái)的地方官員接受中央與地方的雙重分權(quán)制衡。（三）重塑地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐基礎(chǔ)1.更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力的理性回歸地方政府要積極推廣負(fù)面清單管理模式，簡(jiǎn)政放權(quán)，積極推進(jìn)行政審批制度改革。把權(quán)力下放給社會(huì)和市場(chǎng)，促進(jìn)地方政府治理能力的理性回歸，退出不該管理的領(lǐng)域。一切可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域都要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)主體要根據(jù)需要自主進(jìn)行制度創(chuàng)新。在負(fù)面清單管理模式，地方政府主要扮演著市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者角色，各類市場(chǎng)主體可以依法平等地進(jìn)入名單之外的領(lǐng)域，即法無(wú)禁止即可為。地方政府要充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，打破市場(chǎng)分割和壟斷，努力消除市場(chǎng)壁壘，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)作用，加快構(gòu)建統(tǒng)一、開(kāi)放、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，保證市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用得以發(fā)揮，優(yōu)化資源配置的效率，確保經(jīng)濟(jì)獲得新的發(fā)展動(dòng)力，營(yíng)造資源能夠高效利用的制度環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。2.更好地發(fā)揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力的有效拓展在當(dāng)前社會(huì)背景下，地方政府治理不僅能夠充分釋放市場(chǎng)管理機(jī)制、限制政府的不當(dāng)干預(yù)行為，而且能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下進(jìn)行進(jìn)一步完善，推動(dòng)政府宏觀調(diào)控能力的加強(qiáng)，使得地方政府在公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等方面的責(zé)任得