對長沙創(chuàng)建公交都市的探討

PAGE5對長沙創(chuàng)建公交都市的探討長沙市交協(xié)公共客運(yùn)分會（二0一二年十二月）公交都市是指以“公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展”為戰(zhàn)略導(dǎo)向，在城市、特別是大都市發(fā)展到高級階段，在交通資源和環(huán)境資源約束的背景下，為應(yīng)對小汽車高速增長和交通擁堵所采取的一項(xiàng)城市戰(zhàn)略。它的內(nèi)涵是以城市公共交通為主體，多種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，交通與城市發(fā)展相適應(yīng)，支持和引導(dǎo)城市建設(shè)，提升市民的出行品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市公共交通與城市、經(jīng)濟(jì)的共同協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展?！肮欢际小迸c“公交優(yōu)先”既有聯(lián)系，又有區(qū)別。其共同之處在于強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，確立公共交通在城市可持續(xù)發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位和主導(dǎo)地位；不同之處在于“公交優(yōu)先”只是單一強(qiáng)調(diào)公共交通的優(yōu)先發(fā)展，沒有把公交發(fā)展與城市發(fā)展相統(tǒng)一而共同協(xié)調(diào)發(fā)展?！肮欢际小弊鳛橐环N創(chuàng)新型的城市形態(tài)發(fā)展模式，更加注重交通發(fā)展與城市發(fā)展的統(tǒng)籌關(guān)系，更加注重公共交通與其它交通方式之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。長沙創(chuàng)建公交都市具有十分重要的意義。經(jīng)過10年的文明城市創(chuàng)建和今后10年的公交都市建設(shè)，長沙今后將形成以軌道（地鐵、輕軌、城際鐵路）交通為骨架，常規(guī)公交為網(wǎng)絡(luò)，出租車運(yùn)輸為補(bǔ)充，慢行交通健全的一體化城市公共交通新體系，將實(shí)現(xiàn)以高速、快速道路引導(dǎo)我市產(chǎn)業(yè)布局，以快速公交走廊引導(dǎo)人居集聚，以公交車站打造城市開發(fā)中心，踐行交通引領(lǐng)城市發(fā)展戰(zhàn)略，達(dá)到提高城市土地利用率，降低城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，使基礎(chǔ)設(shè)施利用率更高，服務(wù)人口更多，交通出行結(jié)構(gòu)更加合理，能源利用率提高，環(huán)境負(fù)荷減小、市民出行更便捷，城市交通更順暢的目的。一．長沙建設(shè)公交都市的條件與可能：1.2012年10月10日溫家寶總理主持召開了第219次國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過了《關(guān)于實(shí)施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見》，確定了優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，使我市城市公交發(fā)展站在了新的起點(diǎn)上。2.長沙市委、市人民政府非常重視城市公共交通的發(fā)展。省委常委、長沙市委書記陳潤兒和長沙市委副書記、市長張劍飛曾多次提出公共交通要體現(xiàn)公共交通的公益屬性，媒體也做過相關(guān)報道。2010年5月30日長沙市第十一屆135次市委常委會議就國有資本的功能作了明確定位。提出國有資本要充分發(fā)揮在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的影響力、控制力和帶動力。國有資本要在四大領(lǐng)域中充分發(fā)揮戰(zhàn)略作用，其中第一條就是要在保障公共服務(wù)中發(fā)揮調(diào)控作用，特別是在與人民群眾利益息息相關(guān)的城建改造、水務(wù)、燃?xì)?、電力、糧食、公共交通、路橋建設(shè)等民生領(lǐng)域發(fā)揮戰(zhàn)略作用，維持供需平衡，保障社會穩(wěn)定。長沙作為正在建設(shè)中的國家樞紐城市和未來國際大都市，“十二五”期間長沙地區(qū)國民生產(chǎn)總值將跨越10000億元，交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模將達(dá)到670億元，到“十二五”末，包括長沙地鐵、城際鐵路、過江隧道、交通樞紐、公交站場等一大批公共交通基礎(chǔ)設(shè)施將先后建成并投入使用，為長沙創(chuàng)建國家“公交都市”創(chuàng)造了條件。3.今年10月30日交通運(yùn)輸部在深圳召開了全國城市公共交通工作會議。馮正霖副部長在會上作了“全面實(shí)施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，努力建設(shè)人民滿意的城市公共交通系統(tǒng)”的講話。長沙同重慶、南京、濟(jì)南、武漢、昆明、石家莊、大連、哈爾濱等14個城市一起，獲評成為國家第二批“公交都市”建設(shè)試點(diǎn)城市。意味著長沙市公共交通事業(yè)將進(jìn)入快速發(fā)展的軌道。4.長沙對建設(shè)公交都市排出了時間表：自2009年交通運(yùn)輸部提出公交都市的建設(shè)，到確定第一批試點(diǎn)城市后，長沙市委、市人民政府各級領(lǐng)導(dǎo)都非常重視公交都市的建設(shè)，在2010年5月30日長沙市第十一屆135次常委會議上就對公交都市的建設(shè)作了明確定位。交通運(yùn)輸主管部門提出了我市公交都市建設(shè)的總周期從2011年至2020年，用10年時間，按照建設(shè)公交都市的整體要求，重點(diǎn)從樞紐站場規(guī)劃布局建設(shè)、新能源汽車的推廣、節(jié)能減排、智能信息化建設(shè)工程等八個方面來“量身”打造，建設(shè)一流的長沙公交都市，。5.目前長沙公共交通的基本情況：長沙目前擁有8家公交公司，除國有資本為主的市公交投資管理有限公司已收購湖南巴士80%股份和另一家龍驤巴士擁有11%國有股份外，其余巴士股份公司全都是民營性質(zhì)。全國省會城市中僅剩長沙還保持這種經(jīng)營模式，改革迫在眉睫。長沙現(xiàn)有公交車4658臺，公交線路135條，年客運(yùn)量75432.6萬人次，公交線網(wǎng)覆蓋區(qū)域城市建成區(qū)50%以上范圍，步行500米設(shè)有公交站區(qū)域二環(huán)線內(nèi)有80%。大客車專用道在18條道路上設(shè)置了139.6公里。長沙現(xiàn)有城市出租車6280輛。但相比長沙城市建設(shè)的快速擴(kuò)展，顯得不相適應(yīng)。2003年以來長沙城區(qū)擴(kuò)容105平方公里，常住人口增加了79萬人，但出租車數(shù)量一直沒有增加，地鐵、軌道交通、城際鐵路，正在規(guī)劃建設(shè)中。長沙目前正處于城市轉(zhuǎn)型的新階段，除少數(shù)新拓展區(qū)外，全市路網(wǎng)格局，路網(wǎng)規(guī)模隨著城市更新和土地開發(fā)強(qiáng)度的提高，以及私家車的不斷增長（目前長沙注冊機(jī)動車保有量已達(dá)到133.67萬輛）。如仍沿用傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸方式和管理模式，城市擁堵將日趨嚴(yán)重。面對日益嚴(yán)峻的城市交通形勢，長沙如何按照建設(shè)現(xiàn)代化國際化先進(jìn)城市的目標(biāo)要求，加快轉(zhuǎn)變交通運(yùn)輸發(fā)展模式，努力構(gòu)建國際水準(zhǔn)的“公交都市”，支撐長沙市的城市定位和可持續(xù)發(fā)展，是一個值得探討的課題。長沙建設(shè)公交都市面臨的問題1.城市公共交通的分擔(dān)率不高目前長沙市的公共交通還是以公共汽車為主。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計我市的公交出行分擔(dān)率不足30%，與國內(nèi)同類城市相比差距較大，公共交通的優(yōu)勢沒能得到充分發(fā)揮，在緩解城市擁堵，降低能源消耗和空氣污染等方面的重要作用未能充分體現(xiàn)。2.公共交通吸引力不強(qiáng)公共汽車覆蓋率低，換乘不方便、信息化、智能化水平不高，路權(quán)優(yōu)先、信號優(yōu)先等保障措施不到位，等車時間長，行車速度慢、乘車環(huán)境差等問題突出。3.長沙公交基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)滯后，公交站點(diǎn)、場站、樞紐站等設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展建設(shè)不配套，歷史欠賬較多，站點(diǎn)覆蓋率不高，公交車輛進(jìn)場率低，大部分車輛露宿街頭。4.行業(yè)發(fā)展政策不完善，公交發(fā)展缺乏穩(wěn)定的資金來源，補(bǔ)貼補(bǔ)償一事一議，企業(yè)經(jīng)營困難，職工待遇偏低，隊伍不穩(wěn)定，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力弱。據(jù)交協(xié)公共客運(yùn)分會在公交企業(yè)調(diào)研，目前維持公交企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要靠國家的油料補(bǔ)貼，按照以往前年的油料補(bǔ)貼在次年6月以前到位，但2011年的油料補(bǔ)貼到今年11月份以后才陸續(xù)到位。很多公交企業(yè)靠借貸款才能維持正常運(yùn)營和工作。政府的財政補(bǔ)助范圍也不很明確，如老百姓的乘車票價的補(bǔ)助都未明示。5.沒有突出城市公交的公益屬性。城市公共汽車作為城市的公共服務(wù)產(chǎn)品，如何面向全體市民，滿足人民群眾的出行要求，擔(dān)當(dāng)起城市公共交通的基礎(chǔ)支撐和兜底作用，體現(xiàn)城市公交的公益屬性，在目前長沙8家公交企業(yè)有6家屬民營性質(zhì)的現(xiàn)行體制情況下，存在較大問題，民營資本的逐利性和不良競爭弊端，很難充分體現(xiàn)城市公交的公益屬性。城市公交公益屬性定位，是確立公共交通在城市交通的核心，而樹立城市公交優(yōu)先發(fā)展理念是建設(shè)公交都市的前提。只有突出城市公交的公企業(yè)都想跑熱線，冷線的服務(wù)跟不上。企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益，使公交公益性得不到很好體現(xiàn)，難以滿足市民對公交服務(wù)質(zhì)量日益增長的要求。另外政府投入不足，場站建設(shè)滯后，線網(wǎng)布設(shè)不盡合理。在這種情況下，長沙創(chuàng)建公交都市，首先要對現(xiàn)有的公共汽車營運(yùn)體系進(jìn)行整合。長沙公交整合采取什么樣的模式？深圳市的成本規(guī)制，濟(jì)南的星級服務(wù)管理，成都的網(wǎng)運(yùn)分離，佛山的公交聯(lián)合體經(jīng)營模式等，都為規(guī)范公共交通市場經(jīng)營和服務(wù)質(zhì)量管理積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也都為長沙公交整合提供了模式。我會認(rèn)為，根據(jù)國家政策長沙的公交整合擬以國資為主，其他經(jīng)濟(jì)成分共同參與的多元投資模式為宜。黨的十八大報告中指出，要全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。深化改革是加快提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。要毫不動搖鞏固發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，推動公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。城市的公共交通是重要的社會公益事業(yè)和重大的民生工程，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)。過去長沙的公交企業(yè)不是以公有制為主體，本土的龍驤巴士公司國有資本只占11%，湖南巴士是上海的外來企業(yè)，其余全部都是民營企業(yè)。民營資本進(jìn)入城市公交領(lǐng)域曾積極推動了城市公交事業(yè)的發(fā)展，但民營資本的逐利性很大程度決定了長沙公共交通的公益性缺失，長沙公交的整合要回到以公有制為主體，其他經(jīng)濟(jì)成分共同參與的多元投資模式上來。我市的公共交通投資管理有限公司近期成功回收湖南巴士80%的股權(quán)，已為我市公交整合邁出了重要一步，他們由長沙國資委、長沙公交投資、上海浦東巴士、上海巴士集團(tuán)，以及個人股權(quán)實(shí)行多元投資模式。對于國有資本收購湖南巴士股權(quán)的舉措，我們采訪了市公交投資公司的許琦董事長，他認(rèn)為，回收湖南巴士股份絕不是簡單的回收，與以往的國企經(jīng)營性質(zhì)有幾個大的不同：一是推行現(xiàn)代企業(yè)管理制度，二是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，三是實(shí)行全員聘用制，同過去國企的那種大鍋飯性質(zhì)的體制發(fā)生了質(zhì)的變化。我們認(rèn)為長沙公交投資管理公司這種新的體制和管理模式為公交回歸公益性打下了基礎(chǔ)，為公交下一步整合創(chuàng)造了條件。我們認(rèn)為以公有制為主體的經(jīng)營模式在公益性上體現(xiàn)在如下幾個方面：一是確定5%—6%的低利潤率，再加上政府的油補(bǔ)及公益事業(yè)的其他補(bǔ)助，可真正實(shí)現(xiàn)群眾可接受，企業(yè)可發(fā)展，財政可負(fù)擔(dān)的公共交通價格；二是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)由這些全新體制的公交企業(yè)具體來完成，可把城市公共交通服務(wù)作為公共產(chǎn)品向全民均等提供，不斷提升人民群眾的生活品質(zhì)；三是可解決多家經(jīng)營帶來的散、亂、差和社會資源嚴(yán)重浪費(fèi)的問題。長沙整合公交企業(yè)以1-2家為宜，以五一路為界成立南部公司和北部公司。長沙是一個發(fā)展中的中等城市，將現(xiàn)有的公交企業(yè)整合成1-2家后，可解決城市公交行業(yè)規(guī)模小、分布散、管理協(xié)調(diào)難、服務(wù)水平差的不少問題。公交企業(yè)少，很多提交社會和管理部門的矛盾變成了企業(yè)內(nèi)部的管理協(xié)調(diào)問題，企業(yè)成本大大的降低。公益性定位下的區(qū)域?qū)I模式。深圳市已開創(chuàng)了我國公交改革的先河。此前深圳公交企業(yè)有38家，公交車輛9700多輛，公交線路415條，線路總長10348公里，年客運(yùn)量15.6億人次。其中國有全資5家，國有控股10家及其他23家，現(xiàn)整合為3家，實(shí)現(xiàn)了以軌道交通為骨干，常規(guī)公交為主體、多種交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展的、具有國際水平、一體化的公共交通體系的目的。深圳的有限市場競爭的做法被專家們看好。公交整合是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，必須穩(wěn)妥進(jìn)行，所以應(yīng)制定《長沙市公交行業(yè)特許經(jīng)營改革的工作方案》，成立“長沙公交行業(yè)特許經(jīng)營改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，市政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥，其他相關(guān)部門一把手為成員組成協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，以新公司為平臺整合其余公交企業(yè)。具體可采用三種整合方式：一是新成立的公司整合兼并其余公交企業(yè)，后者成為新公司的股東；二是置換經(jīng)營權(quán)，將增加的“的士”指標(biāo)，對符合條件的企業(yè)，采用招投標(biāo)的方式授予經(jīng)營權(quán)。三是貨幣補(bǔ)償。改革按照“組建企業(yè)—特許授權(quán)—資源整合—置換經(jīng)營權(quán)—貨幣補(bǔ)償—非特許經(jīng)營企業(yè)退出市場”的步驟進(jìn)行整合。城市公共交通的