《城市管理學(xué)：公共視角》 課件 第4、5章 城市公共管理中的城市財(cái)政、城市規(guī)模管理工具與對(duì)策

城市管理學(xué)：公共視角1第4章城市公共管理中的城市財(cái)政重點(diǎn)問(wèn)題32現(xiàn)代城市財(cái)政的定義、性質(zhì)、職能及其在多級(jí)財(cái)政體系中的定位14城市財(cái)政的支出責(zé)任和支出形式現(xiàn)代城市財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)當(dāng)前城市財(cái)政活動(dòng)的前沿發(fā)展特點(diǎn)4.1多級(jí)財(cái)政中的城市財(cái)政4.1.1城市財(cái)政的定義城市財(cái)政是城市政府在履行管理事權(quán)過(guò)程中涉及的財(cái)政收入和財(cái)政支出活動(dòng)的總稱。城市財(cái)政是維持城市生活秩序、公共安全和公共部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)，興建道路、橋梁、水電、通信等市政基礎(chǔ)設(shè)施，提供醫(yī)療、教育、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、應(yīng)急保障等公共服務(wù)的重要保障。城市財(cái)政的收入主要分為本級(jí)政府的自有收入和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)部分。城市財(cái)政支出主要為城市政府履行職能服務(wù)，最基本的支出是維持政府和城市公共部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。城市財(cái)政的收入和支出間需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)。4.1多級(jí)財(cái)政中的城市財(cái)政4.1.2城市財(cái)政的性質(zhì)代表政府各項(xiàng)職能的“事權(quán)”將在不同層級(jí)的政府間進(jìn)行分工，與之對(duì)應(yīng)的是，履行事權(quán)所必需的“財(cái)權(quán)”和經(jīng)濟(jì)資源也將被分別劃歸于各項(xiàng)事權(quán)的責(zé)任主體，在全國(guó)形成“一級(jí)政府”與“一級(jí)財(cái)政”相對(duì)應(yīng)的多級(jí)財(cái)政體制。財(cái)政分權(quán)理論為多級(jí)財(cái)政體制和地方財(cái)政職能的界定提供了理論依據(jù)。表4-1：財(cái)政分權(quán)理論觀點(diǎn)梳理4.1多級(jí)財(cái)政中的城市財(cái)政4.1.2城市財(cái)政的性質(zhì)圖4-1美、德、日、法、中五國(guó)政府的財(cái)政層級(jí)4.1多級(jí)財(cái)政中的城市財(cái)政4.1.3城市財(cái)政的職能配置城市公共產(chǎn)品相較于國(guó)防、外交等全國(guó)性公共產(chǎn)品而言，其受益范圍普遍較小。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，城市政府相較于上級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)主體的需求和偏好了解得更加全面，更能代表居民、企業(yè)的切身利益，因此城市管理等城市公共產(chǎn)品供給的事權(quán)理應(yīng)由城市政府履行，城市財(cái)政也必然作為其財(cái)力保障。城市政府的事權(quán)及城市財(cái)政的支出職能主要作用于城市公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)、城市公共秩序維護(hù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公共服務(wù)供給等項(xiàng)目。城市財(cái)政的收入來(lái)源主要面向轄區(qū)內(nèi)的各類社會(huì)主體，因此在收入的最主要部分稅收的來(lái)源選擇上主要考慮具有不易流動(dòng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定特點(diǎn)的稅種，最典型的是財(cái)產(chǎn)稅。4.2城市財(cái)政的支出4.2.1城市財(cái)政的支出責(zé)任以美國(guó)加利福尼亞州洛杉磯縣洛杉磯市為例根據(jù)洛杉磯市2021年度財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目，將城市財(cái)政支出項(xiàng)目劃分為六大類別：（1）公共安全支出（2）公共服務(wù)支出（3）基礎(chǔ)設(shè)施支出（4）公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)（5）社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)（6）財(cái)政金融支出4.2城市財(cái)政的支出4.2.1城市財(cái)政的支出責(zé)任支出種類具體內(nèi)容及支出狀況公共安全支出維護(hù)城市公共安全和正常的生產(chǎn)生活秩序是城市管理的首要責(zé)任，因此公共安全是城市財(cái)政的最大支出項(xiàng)目。洛杉磯市的公共安全事務(wù)支出在總支出中的比重超過(guò)六分之一。公共服務(wù)支出城市公共服務(wù)支出總額規(guī)模巨大，超過(guò)洛杉磯市總支出的25%，是排在第二位的支出項(xiàng)目，并且屬于每年必然發(fā)生的經(jīng)常性支出項(xiàng)目?；A(chǔ)設(shè)施支出基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)建設(shè)支出包括污水處理維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、道路交通經(jīng)費(fèi)等，基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)建設(shè)支出與公共服務(wù)支出共同履行政府供給城市公共產(chǎn)品的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任。公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)公共部門的運(yùn)轉(zhuǎn)支出主要包括政府公職人員的工資和辦公開(kāi)支。作為基礎(chǔ)性的支出項(xiàng)目，在2021年度洛杉磯財(cái)政預(yù)算支出中排名第四。社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)社會(huì)保障并非城市政府的典型事權(quán)，但城市政府會(huì)對(duì)城市范圍內(nèi)的特定群體提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。財(cái)政金融支出以資金管理、債務(wù)本息償還為主的金融支出屬于城市經(jīng)濟(jì)資源運(yùn)作的范疇。4.2城市財(cái)政的支出4.2.2城市財(cái)政的支出形式政府直接投資20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)外研究普遍認(rèn)為，基于兩方面的原因政府直接投資應(yīng)主動(dòng)退出純公共產(chǎn)品以外的城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域。一是政府直接投資缺乏效率，公共部門處于壟斷地位，沒(méi)有降低公共產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)成本的內(nèi)在動(dòng)力，與私營(yíng)部門相比缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，不利于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的成本節(jié)約和提質(zhì)增效；二是政府直接投資風(fēng)險(xiǎn)集中，公共部門的供給情況高度依賴政府財(cái)政狀況，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)形成財(cái)政緊張則難以為繼，暴露出其融資渠道單一導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)集中。4.2城市財(cái)政的支出4.2.2城市財(cái)政的支出形式政府直接投資事實(shí)證明，政府直接投資下的公共產(chǎn)品供給低效且無(wú)法滿足日益擴(kuò)大的社會(huì)服務(wù)需求，還使得城市財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。在20世紀(jì)70年代末西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)起福利國(guó)家的“民營(yíng)化”改革實(shí)踐，激勵(lì)市場(chǎng)部門參與城市公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，增加服務(wù)供給，降低財(cái)政支出成本。4.2城市財(cái)政的支出4.2.2城市財(cái)政的支出形式政府購(gòu)買服務(wù)相較于政府直接投資，政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)了公共項(xiàng)目出資者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的分離。目前，城市政府向市場(chǎng)部門購(gòu)買的服務(wù)主要集中于社會(huì)保障和福利領(lǐng)域。廣義的政府購(gòu)買服務(wù)包括更多元的公共項(xiàng)目外包，政府只為結(jié)果買單。政府購(gòu)買服務(wù)具有如下優(yōu)勢(shì)：一是有利于擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給規(guī)模，促進(jìn)私營(yíng)部門在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提高生產(chǎn)效率和降低成本，使財(cái)政資金效益最大化；二是發(fā)揮私營(yíng)部門在生產(chǎn)、管理和人才培養(yǎng)方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量。4.2城市財(cái)政的支出4.2.2城市財(cái)政的支出形式政府購(gòu)買服務(wù)近年來(lái)，社會(huì)影響力債券（SIB）作為支付形式的創(chuàng)新在政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域日益興起。社會(huì)影響力債券是指政府購(gòu)買服務(wù)中“為結(jié)果付費(fèi)”的付款方法，僅當(dāng)完成購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目并得到評(píng)估認(rèn)可的情況下，政府才會(huì)支付購(gòu)買費(fèi)用。先期的支出成本以發(fā)行社會(huì)影響力債券來(lái)籌措。社會(huì)影響力債券既有利于緩解政府財(cái)政壓力，還強(qiáng)化了對(duì)私營(yíng)部門公共產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的績(jī)效監(jiān)督，雙管齊下提高政府財(cái)政支出效率。4.2城市財(cái)政的支出4.2.2城市財(cái)政的支出形式公私合作伙伴關(guān)系公私合作伙伴關(guān)系（publicprivatepartnership，PPP）強(qiáng)調(diào)公共部門和私營(yíng)部門在準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給過(guò)程中進(jìn)行深度合作與互利互惠。PPP與政府直接投資和政府購(gòu)買服務(wù)的最顯著區(qū)別在于政府不再承擔(dān)公共項(xiàng)目的全部支出，轉(zhuǎn)而在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域更廣泛地吸引社會(huì)資本、社會(huì)資源參與供給。政府通常以授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)等方式讓出資方從項(xiàng)目中收回投資成本并適度獲利，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏。4.2城市財(cái)政的支出4.2.2城市財(cái)政的支出形式公私合作伙伴關(guān)系在公私深度合作的背景下，PPP模式主要表現(xiàn)出三個(gè)特征：一是伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)各參與方之間平等合作；二是利益共享，政府和社會(huì)資本共享項(xiàng)目利潤(rùn)，充分平衡社會(huì)資本投資回報(bào)與政府公共產(chǎn)品供給的社會(huì)效益之間的關(guān)系；三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，商業(yè)和法律的風(fēng)險(xiǎn)由市場(chǎng)和公共部門共擔(dān)，實(shí)行更有效的風(fēng)險(xiǎn)管控。PPP模式有利于在不增加城市財(cái)政支付壓力的前提下提升公共產(chǎn)品供給的財(cái)力保障，尤其適用于軌道交通、公路、發(fā)電廠、污水處理廠等大型城市基礎(chǔ)設(shè)施支出項(xiàng)目。4.3城市財(cái)政的收入4.3.1城市財(cái)政的收入構(gòu)成地方財(cái)政系統(tǒng)的收入大都由自有收入資金和上級(jí)政府撥款兩部分組成，城市財(cái)政亦不例外。根據(jù)性質(zhì)特點(diǎn)，本級(jí)自有收入分為稅收、行政收費(fèi)、資產(chǎn)收益和債務(wù)融資等，其中稅收以外的部分一般被統(tǒng)稱為非稅收入上級(jí)政府撥款即轉(zhuǎn)移支付收入現(xiàn)代城市財(cái)政的收入來(lái)源大體可歸為五個(gè)方面，具體構(gòu)成隨不同國(guó)家的財(cái)政制度的差別而各異。圖4-2：城市財(cái)政收入基本分類4.3城市財(cái)政的收入4.3.1城市財(cái)政的收入構(gòu)成稅收稅收是財(cái)政收入的核心基礎(chǔ)。政府憑借公權(quán)力向轄區(qū)內(nèi)的居民、企業(yè)等社會(huì)主體汲取稅收資源。城市稅收包括兩部分：城市本級(jí)地方稅和共享稅中的城市本級(jí)分成。多級(jí)財(cái)政體制一般將稅源附著于居住地，流動(dòng)性弱、不能轉(zhuǎn)嫁、稅務(wù)管理與執(zhí)法的規(guī)模經(jīng)濟(jì)不充分。凡與地方公共服務(wù)受益程度緊密相關(guān)的稅種均可劃歸為地方稅。共享稅中的城市本級(jí)分成既包括與中央財(cái)政之間的共享稅分成，也包括與?。ㄖ?、大區(qū)）其他層級(jí)地方財(cái)政之間的地方稅分成。4.3城市財(cái)政的收入4.3.1城市財(cái)政的收入構(gòu)成行政收費(fèi)行政收費(fèi)是指在一定范圍內(nèi)各級(jí)政府為提供某些特定的公共服務(wù)或規(guī)制某些經(jīng)濟(jì)行為向相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體收取的費(fèi)用。盡管也是憑借公權(quán)力汲取稅收經(jīng)濟(jì)資源，但與稅收相比，行政收費(fèi)的收支范圍較小，更適合于對(duì)服務(wù)范圍和服務(wù)對(duì)象進(jìn)行一定程度分割的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，城市政府的行政收費(fèi)也大多與特定的城市公共服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)。合理的行政收費(fèi)有利于提高公共資源配置效率，緩解公共服務(wù)使用的擁擠程度，并在一定程度上充實(shí)財(cái)政收入。行政收費(fèi)在西方國(guó)家的城市財(cái)政中僅作為對(duì)稅收的補(bǔ)充，在財(cái)政收入中占比較小。由于中國(guó)城市中大量的公共服務(wù)由政府部門或者與政府密切相關(guān)的公共部門提供，因此城市財(cái)政收入中的行政收費(fèi)的口徑相對(duì)較寬，列入預(yù)算的行政收費(fèi)事項(xiàng)相對(duì)較多。4.3城市財(cái)政的收入4.3.1城市財(cái)政的收入構(gòu)成資產(chǎn)收益資產(chǎn)收益是指城市政府將擁有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)等各類資產(chǎn)，通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、營(yíng)利、分紅等多種形式獲得的產(chǎn)權(quán)收入。根據(jù)收益的具體途徑，資產(chǎn)收益分為產(chǎn)權(quán)租售、企業(yè)經(jīng)營(yíng)和資本投資三種類型。產(chǎn)權(quán)租售是城市政府通過(guò)租售其資產(chǎn)獲得產(chǎn)權(quán)收入，例如土地、房屋、自然資源等實(shí)體資產(chǎn)的租售收入，它是推動(dòng)土地公有制和城市化進(jìn)程的重要財(cái)源。企業(yè)經(jīng)營(yíng)指城市政府通過(guò)國(guó)有、公營(yíng)企業(yè)上繳經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)獲得收入，不同國(guó)家政府參與公營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)分配的形式大相徑庭。資本投資指城市政府參與資本市場(chǎng)投資獲得的收益，既包括政府資本參與金融市場(chǎng)的股票、債券、保險(xiǎn)等投資活動(dòng)，也包括政府資金直接參與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資。4.3城市財(cái)政的收入4.3.1城市財(cái)政的收入構(gòu)成債務(wù)融資債務(wù)融資是指憑借政府信用向社會(huì)募集的資金收入，城市政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給的支出責(zé)任需要巨額資金支持，其中相當(dāng)多的投資事項(xiàng)屬于“為未來(lái)付費(fèi)”的資本性財(cái)政支出，適合使用債務(wù)融資工具，募集社會(huì)儲(chǔ)蓄資金開(kāi)展投資，緩解財(cái)政支出壓力并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中早已廣泛開(kāi)展債務(wù)融資，例如美國(guó)和日本。中國(guó)城市政府囿于法律規(guī)定不可直接向銀行借款，除少數(shù)試點(diǎn)省份和城市外也不可直接發(fā)行政府債券，因此中國(guó)城市政府通常用財(cái)政性資金注入、國(guó)有資產(chǎn)注資、土地劃撥、賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式成立符合條件的地方融資平臺(tái)開(kāi)展債務(wù)融資用于城市建設(shè)，具體融資方式包括銀行貸款、發(fā)行債券、信托計(jì)劃、資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)投資基金（私募股權(quán)基金）和融資租賃等，由該類平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)類債券一般稱為“城投債”。4.3城市財(cái)政的收入4.3.1城市財(cái)政的收入構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移支付制度是政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容和紐帶，目的是實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任、財(cái)權(quán)和財(cái)力的適應(yīng)、匹配與對(duì)稱，最終促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展及公共服務(wù)均等化。無(wú)論單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，轉(zhuǎn)移支付收入都是地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，尤其對(duì)直接承擔(dān)大量公共服務(wù)支出責(zé)任的城市政府來(lái)說(shuō)更是如此。城市政府的轉(zhuǎn)移支付收入來(lái)源一般由城市本級(jí)財(cái)政在全國(guó)多級(jí)財(cái)政體系中所處的層級(jí)決定，多數(shù)城市政府接受中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政兩方面的轉(zhuǎn)移支付，中央直轄城市僅接受中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，層級(jí)較低的城市則接受超過(guò)兩個(gè)層級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付資金可以分為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者用于彌補(bǔ)城市財(cái)政的經(jīng)常性支出缺口，不限制用途，后者則必須明確用于上級(jí)政府的指定用途。4.3城市財(cái)政的收入4.3.2世界主要國(guó)家城市財(cái)政收入結(jié)構(gòu)城市政府在美國(guó)多級(jí)財(cái)政體制中一般處于聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政之后的第三層級(jí)，在財(cái)政體制上大多與縣平級(jí)。以加利福尼亞州的洛杉磯市為例……美國(guó)案例專欄英國(guó)城市政府在行政及財(cái)政體系中的地位關(guān)系較為復(fù)雜。以倫敦市為例……英國(guó)中國(guó)地級(jí)市財(cái)政在全國(guó)財(cái)政體制中位于中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政之后的第三層級(jí)，也是第二層級(jí)的地方財(cái)政。以浙江省嘉興市為例……中國(guó)4.4城市財(cái)政發(fā)展的趨勢(shì)特點(diǎn)20世紀(jì)基本確立了以財(cái)產(chǎn)類稅種為首的城市財(cái)政稅收體系，具有低流通性和長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)產(chǎn)稅特征，便于政府與事權(quán)掛鉤，也能體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的動(dòng)態(tài)變化，符合城市財(cái)政收支特點(diǎn)。市場(chǎng)機(jī)制在城市管理項(xiàng)目中的作用愈發(fā)重要。由于20世紀(jì)70年代石油危機(jī)造成的財(cái)政收入下滑和福利職能增加的雙重困境及引發(fā)“雙重失靈”的可能性，政府興起新公共管理運(yùn)動(dòng)，將市場(chǎng)化的資金資源與效率優(yōu)勢(shì)積極引入城市公共管理中，政府呈現(xiàn)新特征。美國(guó)市政債券的發(fā)展歷程表明，債務(wù)融資是城市發(fā)展的可行之策與必經(jīng)之路。城市采用適度債務(wù)融資方式投資未來(lái)，有利于平衡日常性支出和“透支性”支出間的關(guān)系。關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)城市財(cái)政財(cái)政分權(quán)財(cái)產(chǎn)稅公共產(chǎn)品供給公私合作伙伴關(guān)系……

復(fù)習(xí)思考題1.一般國(guó)家的財(cái)政分權(quán)體系是什么？2.城市財(cái)政收入的主要來(lái)源有哪些？3.債務(wù)融資對(duì)城市財(cái)政收入有哪些作用？4.政府直接投資與政府購(gòu)買服務(wù)的主要區(qū)別是什么？5.主流的公私合作伙伴關(guān)系支出模式有哪些？思考城市管理學(xué)：公共視角26第5章城市規(guī)模管理工具與對(duì)策28城市規(guī)模是城市地域空間內(nèi)聚集的物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)要素在數(shù)量上的差異及層次性，主要包括人口規(guī)模、用地規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模等。制定適宜的管理方法，首先需要了解影響城市規(guī)模變動(dòng)的因素，把握管理的切入點(diǎn)；其次有針對(duì)性地對(duì)城市規(guī)模進(jìn)行系統(tǒng)有效的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)與控制。城市規(guī)模城市規(guī)模管理城市規(guī)模管理機(jī)制包括收益與外部成本機(jī)制、社會(huì)成本控制機(jī)制、城市生產(chǎn)率控制機(jī)制、人口規(guī)?？刂茩C(jī)制、地租與公共產(chǎn)品控制機(jī)制。

城市規(guī)模管理工具與對(duì)策當(dāng)我們不斷驚駭于人口、資源向城市過(guò)度集中造成巨大的污染和擁堵治理成本時(shí)，城市規(guī)模以多大為宜成為一個(gè)最理性的城市經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題。

柏拉圖在《法律篇》中將最優(yōu)的城市規(guī)模設(shè)定為容納5040個(gè)男性公民。亞里士多德在《政治學(xué)》中提出最優(yōu)城市規(guī)模應(yīng)設(shè)定在能夠自給自足和運(yùn)行有效率的選擇區(qū)間之內(nèi)，以保證可以駕馭。上述智者的觀點(diǎn)和對(duì)策是否可行？城市最優(yōu)規(guī)模是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)還是依靠嚴(yán)格管制來(lái)實(shí)現(xiàn)？城市規(guī)模的內(nèi)涵及劃分標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義與分布統(tǒng)計(jì)城市規(guī)模管理機(jī)制分類與特征城市規(guī)模管理的對(duì)策與建議城市規(guī)模管理的影響因素重點(diǎn)問(wèn)題城市規(guī)模管理概述城市規(guī)模管理的影響因素城市規(guī)模管理機(jī)制城市規(guī)模管理對(duì)策與建議章節(jié)目錄5.1城市規(guī)模管理概述城市規(guī)模的內(nèi)涵城市規(guī)模的界定與最優(yōu)城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義0103城市規(guī)模的分布統(tǒng)計(jì)050204城市規(guī)模的內(nèi)涵01

城市規(guī)模是指在城市地域空間內(nèi)聚集的物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)要素在數(shù)量上的差異及層次性，主要包括人口規(guī)模、用地規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模等。其中，人口規(guī)模是指城市中人口的數(shù)量，用地規(guī)模指城市建成區(qū)的土地面積，經(jīng)濟(jì)規(guī)模指聚集的物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)要素的數(shù)量。人口規(guī)模A用地規(guī)模B經(jīng)濟(jì)規(guī)模C城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)02國(guó)際的劃分標(biāo)準(zhǔn)

全球化及世界城市研究網(wǎng)絡(luò)（GaWC）以國(guó)際公司“高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)”的供應(yīng)水平（會(huì)計(jì)、廣告、金融和法律等）為主要依據(jù)，將世界城市劃分為一線城市、二線城市、三線城市、高度自足城市和自足城市五個(gè)級(jí)別。

在聯(lián)合國(guó)出版的《世界城市化展望（2014版）》中，以人口數(shù)量將城市劃分為六個(gè)等級(jí)：小于30萬(wàn)人、30萬(wàn)~50萬(wàn)人、50萬(wàn)~100萬(wàn)人、100萬(wàn)~500萬(wàn)人、500萬(wàn)~1000萬(wàn)人和1000萬(wàn)人以上。表5-1世界各國(guó)城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)02中國(guó)的劃分標(biāo)準(zhǔn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了三次變動(dòng)。《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》以市區(qū)和郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為標(biāo)準(zhǔn)劃定城市規(guī)模大城市：大于50萬(wàn)人；中等城市：20~50萬(wàn)人；小城市：少于20萬(wàn)人。1989《中小城市綠皮書(shū)》中提出中國(guó)城市新劃分標(biāo)準(zhǔn)巨大型城市：大于1000萬(wàn)人；特大城市：300萬(wàn)~1000萬(wàn)人；大城市：100萬(wàn)~300萬(wàn)人；中等城市：50萬(wàn)~100萬(wàn)人；小城市：少于50萬(wàn)人2010國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，明確以常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑。2014城市規(guī)模的界定與最優(yōu)03

為了準(zhǔn)確界定城市規(guī)模實(shí)現(xiàn)城市功能最大化，學(xué)術(shù)界在城市規(guī)模研究中引入“最優(yōu)化”的概念，這是將城市規(guī)模報(bào)酬遞增引起的集聚經(jīng)濟(jì)與擁擠成本引起的集聚不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果，由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間集中的集聚效益與所耗費(fèi)的成本共同決定。田園城市線性城市

20世紀(jì)初，現(xiàn)代城市理論的奠基人霍華德針對(duì)城市無(wú)計(jì)劃發(fā)展帶來(lái)的擁擠、低效和高費(fèi)用等弊端，提出重塑一種具有空間層級(jí)的新興城市——“田園城市”的設(shè)想。他認(rèn)為32萬(wàn)人口規(guī)模為最優(yōu)，可以兼顧城市活動(dòng)、就業(yè)機(jī)會(huì)、休閑空間以及資源的合理布局。近年來(lái)，一些國(guó)家出臺(tái)的城市規(guī)劃管理方案和城市規(guī)劃法規(guī)，如有機(jī)疏散論、衛(wèi)星城市理論和逆城市化理論均是由該理論發(fā)展而來(lái)的。田園城市

索里亞·瑪塔在城市規(guī)模的界定上提出了截然相反的構(gòu)想。他提出都市發(fā)展的一種連續(xù)模式——“瑪塔線性城市”，主張以交通主干道為核心，在其兩側(cè)配置城市建筑并沿道路線性地向外圍延展，通過(guò)在城市中開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和高層住宅等設(shè)計(jì)，吸收人口涌入發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。該理論提出300萬(wàn)人口規(guī)模的“現(xiàn)代都市”規(guī)劃，倡導(dǎo)城市人口和建筑的高密度集中，認(rèn)為城市應(yīng)沿交通要道呈直線型發(fā)展，并首次將交通列為城市規(guī)劃不可分割的部分線性城市

最優(yōu)城市規(guī)模是一個(gè)動(dòng)態(tài)均衡概念，可以從經(jīng)濟(jì)效率、規(guī)模分布和可持續(xù)發(fā)展等方面加以判斷。

20世紀(jì)以來(lái)，測(cè)定最優(yōu)規(guī)模成為城市規(guī)模管理研究的前提，國(guó)內(nèi)外權(quán)威機(jī)構(gòu)和學(xué)者運(yùn)用不同經(jīng)濟(jì)學(xué)模型從資源均衡、人口承載力和城市綜合效益等多個(gè)角度加以論證。城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義04

集聚效應(yīng)

城市規(guī)模是集聚效應(yīng)循環(huán)累積作用下的結(jié)果。

廠商消費(fèi)者

產(chǎn)業(yè)集聚過(guò)程產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，廠商在城市中通過(guò)獲得資本、要素資源、勞動(dòng)力等充足的生產(chǎn)要素供給，逐漸發(fā)展實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而得以降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。消費(fèi)者能從集聚效應(yīng)中獲得多樣的商品和服務(wù)，通過(guò)自主選擇實(shí)現(xiàn)效用的最大化；城市的便利條件和商業(yè)機(jī)會(huì)也會(huì)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，加快人力資本積累速度和知識(shí)傳遞效率。城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義04

擁擠效應(yīng)

當(dāng)城市集聚規(guī)模超過(guò)其內(nèi)部成本收益的均衡水平時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)的擁擠效應(yīng)。

擁擠效應(yīng)可以歸結(jié)為土地短缺、交通擁堵和環(huán)境污染三類情況。

城市規(guī)模由集聚效應(yīng)和擁擠效應(yīng)共同決定，在這兩種效應(yīng)的交互作用下，存在一種促進(jìn)城市持續(xù)增長(zhǎng)的最優(yōu)城市規(guī)模，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)，實(shí)現(xiàn)邊際成本等于邊際收益。城市規(guī)模的分布統(tǒng)計(jì)05

最初是用來(lái)描述人類社會(huì)中財(cái)富的分布規(guī)律，后被廣泛應(yīng)用于對(duì)城市規(guī)模等級(jí)分布的研究中。01帕累托分布

將城市規(guī)模分布用冪律分布來(lái)近似表示。若某一特定區(qū)域內(nèi)的所有城市以人口規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)排序，則城市的規(guī)模與其位序成反比。02齊普夫定律

又稱“動(dòng)態(tài)模型均衡效果法則”。指在某一特定時(shí)期，所有城市預(yù)期增長(zhǎng)幅度的概率相同。03吉布拉定律

通過(guò)數(shù)值偏差反映城市分布的離散程度，著重測(cè)定區(qū)域城市規(guī)模之間的差距。04基尼系數(shù)5.2城市規(guī)模管理的影響因素

人力資源

指人口密度和人口質(zhì)量，與城市規(guī)模間相互作用?？臻g與區(qū)域

城市規(guī)模管理必須考慮所在區(qū)域的分布特征和異質(zhì)性。居民收入水平

收入與投入要素的規(guī)模和質(zhì)量有關(guān)。資源與環(huán)境

直接影響人口流動(dòng)意愿和城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性。政策與制度

既是市場(chǎng)失靈的矯正工具，更是城市規(guī)模的管理手段。公共設(shè)施與社會(huì)福利

可作為衡量居民幸福感的指標(biāo)，也是引才關(guān)鍵因素。距離與交通

可以促進(jìn)不同資源優(yōu)勢(shì)區(qū)域的貿(mào)易交換。資

本

資本深化可以推動(dòng)人均產(chǎn)出增長(zhǎng)，擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模。5.3城市規(guī)模管理機(jī)制收益與外部成本機(jī)制城市生產(chǎn)率控制機(jī)制社會(huì)成本控制機(jī)制人口規(guī)?？刂茩C(jī)制0103地租與公共產(chǎn)品控制機(jī)制050204收益與外部成本機(jī)制01

最優(yōu)城市規(guī)模的形成取決于成本與收益的平衡，通過(guò)調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素、協(xié)調(diào)供給與需求之間的關(guān)系以對(duì)城市規(guī)模進(jìn)行有效控制，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。哈維于1981年提出收益成本模型，指出城市人均平均成本曲線由私人成本（土地和勞動(dòng)力）、公共成本（地方政府支出）和社會(huì)成本（交通擁擠、環(huán)境污染）組成，該曲線隨城市人口規(guī)模的擴(kuò)大呈現(xiàn)先下降，后隨著城市聚集不經(jīng)濟(jì)而上升的變化趨勢(shì)；最優(yōu)城市規(guī)模即為邊際成本和邊際收益曲線相交時(shí)所對(duì)應(yīng)的城市人口數(shù)量。社會(huì)成本控制機(jī)制02

社會(huì)成本是城市運(yùn)行過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)總損耗，包括生活成本、生產(chǎn)成本以及外部成本等。最小成本理論認(rèn)為最佳城市規(guī)模是人均社會(huì)成本的函數(shù)，社會(huì)成本是城市服務(wù)設(shè)施投資成本與城市運(yùn)行成本之和。假設(shè)產(chǎn)出量不變，從成本因素角度考慮，實(shí)現(xiàn)城市最優(yōu)規(guī)模的前提是社會(huì)成本最小化。該機(jī)制認(rèn)為，在控制產(chǎn)量不變的前提下，城市規(guī)模與社會(huì)成本存在非線性關(guān)系。通過(guò)測(cè)算城市社會(huì)成本最小化時(shí)的城市規(guī)模，即得出最優(yōu)解，這一模型思路被運(yùn)用到最優(yōu)城市規(guī)模的測(cè)算中。城市生產(chǎn)率控制機(jī)制03

生產(chǎn)率是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，而城市的集聚效應(yīng)又為提高生產(chǎn)率提供了充足的生產(chǎn)要素供給?；诔鞘幸?guī)模與生產(chǎn)率間的相互作用，城市經(jīng)濟(jì)學(xué)者通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)學(xué)模型來(lái)表示兩者之間的數(shù)量關(guān)系。當(dāng)人口在某一城市聚集和增加時(shí)，通過(guò)知識(shí)和公共服務(wù)的共享可以降低生活成本，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)匹配的概率和質(zhì)量。人口規(guī)?？刂茩C(jī)制04

將人口規(guī)模的控制路徑分為環(huán)境承載力約束下的人口數(shù)量管控和知識(shí)型社會(huì)人才引進(jìn)的影響路徑兩方面，可由此歸納出工業(yè)化導(dǎo)向和知識(shí)技術(shù)導(dǎo)向兩類城市的最優(yōu)規(guī)模測(cè)算方法。工業(yè)導(dǎo)向知識(shí)技術(shù)導(dǎo)向工業(yè)化導(dǎo)向：

在工業(yè)化城市，影響人口規(guī)模的因素主要是經(jīng)濟(jì)水平和環(huán)境承載力。根據(jù)康芒納的污染分解方程：

可反推出：

其中，I(t)為第t年實(shí)際排放到環(huán)境中的污染物數(shù)量；P(t)為當(dāng)年人口數(shù)量；GDP(t)為當(dāng)年某區(qū)域的生產(chǎn)總值，GDPP(t)為人均GDP；IGDP(t)為單位GDP排放的污染物；Wa為環(huán)境自凈能力。通過(guò)Commoner方程反推出的P值，即是在某時(shí)段人均GDP和污染水平下所能容納的城市人口規(guī)模；最優(yōu)人口規(guī)?？赏ㄟ^(guò)IGDP對(duì)P求偏導(dǎo)數(shù)得出，是在最大環(huán)境承載力水平下的城市人口規(guī)模。知識(shí)技術(shù)導(dǎo)向：

在這類城市中，人們對(duì)于居住城市的需求不局限于物質(zhì)，還兼具精神和福利?；诼?lián)合國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)（HDI），在加入教育指數(shù)（EI）、收入指數(shù)（II）、壽命指數(shù)（LI）等后，可以反推出適宜目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文發(fā)展水平的人口數(shù)量。

地租與公共產(chǎn)品控制機(jī)制05地租與公共產(chǎn)品地租是土地使用者對(duì)土地所有者的定期支付，是土地生產(chǎn)要素的使用成本，其價(jià)格由距市中心遠(yuǎn)近和市場(chǎng)價(jià)值決定。公共產(chǎn)品（或服務(wù)）將以更低的成本在特定時(shí)間或地點(diǎn)被提供，它們的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)城市經(jīng)濟(jì)具有積極影響，且其中影響最為顯著的是教育和基礎(chǔ)設(shè)施的供給。地租與公共產(chǎn)品的影響機(jī)制亨利·喬治在假設(shè)土地市場(chǎng)與消費(fèi)品市場(chǎng)處于完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，且城市居民效用水平由居住土地與其他消費(fèi)品的消費(fèi)量共同決定的前提下，得到實(shí)現(xiàn)城市最優(yōu)規(guī)模的公共產(chǎn)品與地租的數(shù)量關(guān)系：（P為公共產(chǎn)品供給成本，ATC為總運(yùn)輸成本，DLR為級(jí)差地租）。若使一個(gè)城市達(dá)到最優(yōu)規(guī)模，其純公共產(chǎn)品的支出需等于總運(yùn)輸成本的一半，也需等于城市的總地租。基于亨利·喬治定理，探究城市規(guī)模管控的途徑：城市總地租：總運(yùn)輸成本：人口分布：人均私人物品消費(fèi)：由此可以得到人口與運(yùn)輸成本的關(guān)系：該定理將最優(yōu)城市規(guī)模界定為使居民效用最大化時(shí)的人口規(guī)模，當(dāng)居民效用最大化時(shí)(Cmax)，得到（e為每單位距離的運(yùn)輸成本,N*為最優(yōu)人口數(shù)量）。該模型可用于測(cè)算某特定城市規(guī)模是否達(dá)到管控路徑約束下最優(yōu)水平，也可反推出城市現(xiàn)有的地租和公共產(chǎn)品供給水平是否合理，從而為政府進(jìn)行城市規(guī)模管理提供政策方向地租與公共產(chǎn)品管控路徑

基于地租、公共產(chǎn)品與城市規(guī)模的關(guān)系，可通過(guò)調(diào)節(jié)地租和公共產(chǎn)品供給來(lái)管控城市規(guī)模。

對(duì)土地公有制的國(guó)家，政府對(duì)地租和公共產(chǎn)品的調(diào)節(jié)均通過(guò)政策管控實(shí)現(xiàn)。當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)存在正外部效益時(shí)，城市總地租等于城市公共產(chǎn)品支出加上生產(chǎn)正外部性的補(bǔ)貼。政府可以通過(guò)征收房產(chǎn)稅或提供住房補(bǔ)貼等方式調(diào)節(jié)住房供需，進(jìn)而控制土地需求，并將獲得的資金通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移支付等方式投入到公共產(chǎn)品中，實(shí)現(xiàn)二者關(guān)系的調(diào)節(jié)。通過(guò)對(duì)土地價(jià)值征收經(jīng)濟(jì)租金，然后用作公共產(chǎn)品投入，使土地收益由社會(huì)共享而非私人占有，在消除生產(chǎn)活動(dòng)中的稅收時(shí)，有助于實(shí)現(xiàn)最優(yōu)城市規(guī)模。5.4城市規(guī)模管理對(duì)策與建議加強(qiáng)流動(dòng)人口管控重視公共服務(wù)管理健全社