西方行政服務(wù)理論評述

西方行政服務(wù)理論評述本文作者：李玉耘工作單位：中國社會科學院

二十世紀60年代以后公共行政理論叢林的形成既是公共行政學學科自身發(fā)展的必然結(jié)果，更是公共行政學對現(xiàn)實社會急劇變化所作出的理論回應(yīng)，有著深刻和復雜的經(jīng)濟、政治、社會和文化背景。二戰(zhàn)結(jié)束后，西方資本主義國家進入一個“黃金時代”，呈現(xiàn)出一派繁榮的景象，然而到了上世紀60年代，整個西方世界的經(jīng)濟、政治、社會、文化開始暴露出一系列問題和矛盾。在經(jīng)濟方面，西方國家的繁榮景象慢慢消退，開始滯脹，政府財政收入大幅減少，而后出現(xiàn)的石油危機更是雪上加霜，引發(fā)經(jīng)濟危機，導致各國經(jīng)濟不斷衰退，財政狀況急劇惡化，再也無法支撐福利國家政策。在政治方面，西方資本主義國家的政府機構(gòu)不斷膨脹，辦事人員數(shù)量猛增，官僚體制走向僵化，公共服務(wù)效率和質(zhì)量低下，引發(fā)了民眾對政府的不滿。在社會方面，西方國家受暴力、吸毒、失業(yè)、種族沖突、環(huán)境污染、生態(tài)失衡等社會問題的困擾，并不斷受到民權(quán)運動、新左派運動的沖擊。在文化方面，微電子技術(shù)、計算機技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展對人們的生產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生了巨大影響，人們的思維方式日益理性化，從而使得社會文化的整體氛圍籠罩著濃厚的理性化色彩，一定程度上沖淡了對倫理道德價值的訴求，相反，以個人主義為價值訴求的嬉皮士文化成風。個人主義的過度發(fā)展，一方面造成物欲橫流，道德價值普遍貶值，另一方面，導致價值相對主義日益流行，是非善惡的標準越來越模糊，致使一些人在滿足基本物質(zhì)需要后，喪失了生活的意義和目標，感到空虛無聊或苦悶彷徨[1]?？傮w看來，二十世紀六十年代，西方國家面臨著經(jīng)濟衰退、官僚機構(gòu)僵化、社會動蕩、傳統(tǒng)價值缺失等問題，而當時的傳統(tǒng)公共行政理論不能為政府提供有效的理論指導。于是，各國學者為消除政府面臨的危機，尋求良好的治理之道，展開廣泛而激烈的討論，隨之，新的公共行政學理論紛至沓來，出現(xiàn)百家爭鳴、百花齊放的繁榮局面，使得行政學理論一時顯得比較龐雜。但是，細加分析，這些公共行政學理論可以按照目標取向分為兩大類：一是工具理性取向的行政理論，即把公共行政看作一門管理技術(shù)，堅持效率至上；二是價值理性取向的行政理論，即認為公共行政是民主治理的重要組成部分，強調(diào)公共行政的公共價值。前者主要包括新公共管理理論、整體性治理理論，后者主要有新公共行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價值管理理論。

正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一門以效率為導向的管理技術(shù)和科學，本文稱之為“行政科學”。工具理性取向的公共行政具有以下特征：堅持效率標準。一般而言，行政效率指“國家行政機關(guān)及其行政人員從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比例關(guān)系”。[2]320因此，為了追求效率，主要從投入和產(chǎn)出兩個方面入手，具體表現(xiàn)在通過嚴密的程序和規(guī)則嚴格控制投入或者利用精確的結(jié)果評估促進產(chǎn)出的最大化。理性—自利人的假設(shè)。在工具理性的視角下，無論公務(wù)人員，還是普通民眾，都是自利的，具有機會主義、欺詐、自我服務(wù)、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公務(wù)人員需要受到嚴密的程序的約束，或者受績效評估的監(jiān)督。換句話說，公務(wù)員一直處于被控制的狀態(tài)。同樣，普通公眾不被提倡參與公共事務(wù)，更多的是被動接受公務(wù)人員提供的各種服務(wù)。實證的研究方法。工具理性取向的行政學主張把自然科學研究方法運用于行政學研究中，通過訪談、觀察等隨機抽樣的調(diào)查方法來收集資料，利用數(shù)理統(tǒng)計知識和計算機軟件來分析和處理數(shù)據(jù)，使用大量的模型和公式來表示推導過程、因果關(guān)系和結(jié)論。這種方法的特征在于：主張價值中立，應(yīng)然和實然分離；主張預(yù)測控制，認為科學研究的目的是為了獲取知識，以便預(yù)測和控制社會與自然；主張經(jīng)驗科學，用自然科學的方法論研究社會現(xiàn)象；主張尋求通則，發(fā)展超越時空的規(guī)律性知識體系；主張化約主義，認為復雜的現(xiàn)象可以簡化為其各組成部分加以理解；機器隱喻，視整體為一架機器，可以拆分進行研究。[3]管理者的角色定位。新公共管理理論反對價值中立的做法，認為政府應(yīng)像企業(yè)一樣運作，積極追求效益的最大化，整體性治理理論糾正了新公共管理理論的過激做法，但仍是新公共管理的邏輯?？傊?，它把政府看作卓有成效的管理者。下文將詳細介紹主要代表理論，即新公共管理理論和整體性治理理論。1.新公共管理理論二十世紀70年代末80年代初，西方各國為解決政府所面臨的財政、信任和政治三大危機，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，掀起了一場以市場為導向的行政改革，上世紀90年代的政府再造運動更是將其推向高潮，學術(shù)界稱之為新公共管理運動。盡管不同的國家行政改革的方式、范圍、側(cè)重點、程度有所不同，但是改革的理論基礎(chǔ)和路徑表現(xiàn)出相當?shù)墓餐?、一致性和相似性，即在新制度?jīng)濟學、公共選擇理論和工商管理理論的指引下，政府部門大力進行民營化改革，推進公共服務(wù)的市場化，同時積極借鑒私營部門的先進的管理技術(shù)、方法和理念。不同的學者對新公共管理的內(nèi)容有著不同的看法，比如胡德的“新公共管理七條”[4]、奧斯本、蓋布勒的“企業(yè)家政府十原則”[5]、簡?萊恩的“契約主義”[6]4、陳振明教授的“新公共管理八方面”[7]等等。根據(jù)上述中西方學者關(guān)于新公共管理的論述，本人將新公共管理的內(nèi)容歸為：決策和執(zhí)行的二分；績效導向；顧客本位；引入競爭機制；工商管理取向；強調(diào)行政的政治色彩。從內(nèi)容可以看出，新公共管理不同于傳統(tǒng)的官僚制理論，更多利用市場機制，而大幅縮減政府的規(guī)模，更加注重管理的績效和行動的結(jié)果，而不再拘泥于繁瑣的程序，但是它保留并強化了傳統(tǒng)官僚制關(guān)于行政的判斷維度———效率，因而，它并沒有跳出傳統(tǒng)官僚制的工具理性的窠臼。所以盡管新公共管理運動提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，仍然招致許多學者的批評和質(zhì)疑，英國學者簡?萊恩將其歸結(jié)為五種：新公共管理僅僅是一種右翼的意識形態(tài)；新公共管理沒有新內(nèi)容，僅僅是以往的簽約外包制；新公共管理只是一種特殊的說辭；新公共管理是一些互不關(guān)聯(lián)的理念的混合物；新公共管理只不過是將微觀經(jīng)濟理論從私人部門管理擴展到公共管理中來[6]7。在我看來，新公共管理是管理主義的一種變體，忽視了公共部門與私人部門的差異性；過度迷信市場機制，忽視了社會公平，有悖于公共行政的精神；權(quán)力的分散化和多元化，導致溝通不暢、協(xié)調(diào)不力、公共服務(wù)的碎片化。2.整體性治理理論到上世紀末，新公共管理運動的弊端越發(fā)明顯，主要表現(xiàn)在公共服務(wù)的碎片化和公共價值的缺失。屆時，行政學界開始對新公共管理進行系統(tǒng)的反思，并積極尋求和建構(gòu)新的行政理論。在美國，著名行政學家登哈特夫婦針對“企業(yè)家政府理論”提出新公共服務(wù)理論，而在英國，學者希克斯在長期觀察本國行政改革的基礎(chǔ)上提出整體性治理理論，它不僅成為以布萊爾為首的英國工黨推進改革的重要理論依據(jù)，而且在學界引起很大的反響和熱烈的討論，更有學者甚至將其視為“行政學的第三波典范”[8]。1997年，?？怂乖凇墩w性政府》一書中首次提出“整體性政府”的概念，同時指出未來的政府應(yīng)是整體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府和結(jié)果取向的政府。此后，?？怂沟摹秷A桌中的治理：整體性政府的策略》和《邁向整體性治理：新的改革議程》進一步完善和深化了理論體系，尤其是他在《邁向整體性治理：新的改革議程》中，將“整體性政府”改為“整體性治理”，并詳細介紹了整體性治理的概念框架、可能面臨的挑戰(zhàn)以及解決問題的策略和整體性治理的制度化，最后展望了整體性治理的發(fā)展前景，有力地回擊了宿命論者的悲觀論調(diào)。?？怂拐J為，公共服務(wù)和治理的碎片化的根源在于按功能取向設(shè)計和運作的政府組織之間缺少協(xié)調(diào)和溝通。他將這些因素分為兩類：一類是組織運作過程無意產(chǎn)生的因素，稱之為良性因素，另一類是行為者自利所造成的因素，稱之為惡性因素。前者主要包括管理和支出控制集中在投入上，廉潔責任的要求，顧客導向的政府，功能取向的組織的戰(zhàn)略決策，對公共服務(wù)要求的民眾壓力；后者主要包括政治家試圖加大對執(zhí)行或行政的控制，專家的獨占問題，管理幅度的最大化[9]39-43。而且，他認為組織按功能來設(shè)立是難以避免的，但公共服務(wù)或治理并不一定非得按功能取向進行，而隨著信息技術(shù)的進步，完全可以根據(jù)公眾的需要由多個組織跨部門聯(lián)合完成。為此，希克斯提出四大治理活動與三大治理層面的整合。四大治理活動包括政策、管制、服務(wù)與監(jiān)督：政策指政策制定、政策形成和政策實施的監(jiān)督等整個政策過程；管制指對個人、私人組織和政府部門管制的機構(gòu)、內(nèi)容和影響；服務(wù)指公共服務(wù)的機構(gòu)、內(nèi)容和影響；監(jiān)督指對政策、管制和服務(wù)績效的評估與解釋。三大治理層面包括治理層級、治理功能和公私部門：治理層級的整合是指地方政府、區(qū)域政府、中央政府乃至全球性的國際組織之間的整合；治理功能的整合是指政府部門的功能性整合；公私部門的整合是指在政府部門、私人部門和志愿組織之間建立伙伴關(guān)系[9]28-30。從?？怂沟脑捳Z中，可以看出，整體性治理特別著力于政府組織體系整體運作的整合性與協(xié)調(diào)性[10]。換句話說，整體性治理的核心問題就是整合與協(xié)調(diào)，根本目的是使政府更有效地向公眾提供公共服務(wù)。相反，它卻很少提及新公共管理引發(fā)的有關(guān)公平的價值危機。由此得知，整體性治理并不是對新公共管理運動的超越，而只是對公共服務(wù)碎片化的一種修正與調(diào)整，仍然沿著更好更快地提供公共服務(wù)的邏輯，但不可否認，整體性治理已不是純粹的工具理性，一定程度上涉及了公眾需求等價值層面的事務(wù)。

如表1所示，價值理性取向的公共行政，認為公共行政是民主治理的重要組成部分，行政學研究是“對人類行政活動過程本質(zhì)與規(guī)律的認識的反思活動”，具有“高度的解釋性、反思與批判性、指導性的功能與思辨性、自覺性、創(chuàng)造性的特征”，[11]其作用不在于提供具體的政策、建議等操作層面的小技術(shù)，而是一定的行政理念、行政理論和行政認識等價值層面的大智慧，本文稱之為“行政哲學”。價值理性取向的行政理論具有以下特征：第一，倡導公共精神。價值理性取向的公共行政認為公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石,強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值，[12]突出公共行政的公共部分。對于公共行政的公共部分，弗雷德里克森作過詳細的論述，認為公共部分必須具備四個要件：建立在憲法之上；建立在得到強化了的公民精神的理念的基礎(chǔ)上；能夠聽到集體的和非集體的公共的利益要求，并能夠?qū)ζ渥鞒龌貞?yīng)；建立在樂善好施與愛心的基礎(chǔ)上。[13]而這些都是公共行政精神的應(yīng)有之義。第二，反思—利他人的假設(shè)。在價值理性視角下，人們具有高尚的品格和利他的精神，容易產(chǎn)生互動，在互動過程中，比較容易改變自己的觀點、立場以達成共識，所以公務(wù)人員具有奉獻精神，在行政倫理的推動下，積極為公眾服務(wù)，而公眾具有極強的行政參與意識，被納入公共管理的主體之中。第三，規(guī)范的研究方法。規(guī)范研究是一種以價值問題為核心關(guān)注點、以解讀和闡釋文本為主要表現(xiàn)形式，通過嚴謹?shù)倪壿嫎?gòu)造來回答某個學科乃至人生與世界的“大問題”的研究方法，[14]主要包括詮釋研究和批判研究。詮釋性研究是以現(xiàn)象學、詮釋學和語言分析學的哲學傳統(tǒng)為根基，試圖理解行為者賦予其社會情境的意義、賦予自身行為的意義以及賦予他人行為的意義，而批判性研究是現(xiàn)象學傳統(tǒng)及批判性社會理論的一部分，試圖改變?nèi)藗兊男叛龊托袨?，希望通過使人們認識到信仰和行為的無意識決定因素來滿足人們的需求。[15]第四，政治家的角色定位。與管理者不同，政治家要注重公眾的態(tài)度，爭取選民的選票，提高支持率，所以，政治家要對公眾的需求做出及時而有效的回應(yīng)，并以維護公平正義為己任，這正是價值理性取向下的政府職能的要求。下文將詳細介紹主要代表思想，即新公共行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價值管理理論。1.新公共行政理論自行政學誕生以來，學者們就習慣于采用實證主義的方法，積極探求公共行政的科學化和技術(shù)化，從傳統(tǒng)的公共行政到方興未艾的新公共管理，再到剛剛興起的整體性治理，工具理性取向的公共行政一直占據(jù)著主導地位。由于工具理性取向的公共行政過度注重公共行政的工具性，推崇效率，將公共行政的公共性徹底拋棄，從而引發(fā)了行政學的合法性危機。正是在這種情況下，以達爾、沃爾多為代表的西方行政學家開始對行政學進行反思與批判，并倡導關(guān)注公共行政的公共性，標志著價值理性取向的公共行政的覺醒。正是基于對現(xiàn)實生活的觀察和對原有公共行政模式的反思，1968年在美國行政學家沃爾多的發(fā)起和贊助下，33位年輕的行政學學者匯聚美國紐約州錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心，通過回顧公共行政學的發(fā)展歷程和討論公共行政學面臨的問題，以尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會議的研究成果由弗蘭克?馬里尼編輯成書即《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》。由于此次會議提出的觀點不同于傳統(tǒng)的公共行政學或主流公共行政學，因此，人們稱之為“新公共行政學”。從上世紀70年代到80年代，政治和社會環(huán)境發(fā)生重大變化，但是公共行政并沒有朝著新公共學者所預(yù)想的方向發(fā)展。于是，1988年新公共行政學者再次來到明諾布魯克會議中心，試圖總結(jié)第一次會議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題以及尋找解決問題的新途徑，探討了公共行政的發(fā)展趨勢。與第一次明諾布魯克會議相比，這次會議被形容為強調(diào)修正、理論精進、問題解決取向。[16]但第二次明諾布魯克會議忽略了兩點：即將彰顯的重塑政府運動的重要性和所謂的新公共管理的出現(xiàn)。[17]第三次明諾布魯克會議于2008年9月3日至7日召開，距第一次明諾布魯克會議已有40年之久，會議的背景卻與第一次明諾布魯克會議有著相似之處，即政治和經(jīng)濟局勢動蕩不安，但是這次會議的反應(yīng)卻非常審慎和節(jié)制。這次會議的主題是“公共行政的未來、公共管理和全球公共服務(wù)”，與會者在會上達成了三個共識：第一，新公共管理與新公共行政兩個學派相結(jié)合的問題；第二，在全球化時代，應(yīng)該關(guān)注全球化的重大議題；第三，學界應(yīng)該多做一些各國比較行政的議題。[16]這三次會議的內(nèi)容以及新公共行政學者持續(xù)不斷的著述構(gòu)成和完善了新公共行政的理論體系，概括地說，新公共行政學的觀點主要有：主張社會正義和社會公平；主張改革的、入世的、與實際過程有關(guān)的公共行政學；主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)；主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)；主張“民主行政”。[2]614-615新公共行政理論的重大突破在于其在原則上徹底打破了政治—行政二分這一理論構(gòu)架，否定了傳統(tǒng)公共行政的價值中立，并在此基礎(chǔ)上把社會公平作為公共行政的價值訴求。在社會公平的認識上，新公共行政學派堅持羅爾斯的“作為正義的公平”理念，即最廣泛的平等和符合最少受惠者最大利益的原則。他們認為社會公平的內(nèi)容除了維護機會的公平和平等外，還包括旨在增強在社會上處于不利地位的“少數(shù)人的政治權(quán)力并改進他們經(jīng)濟福祉的一系列活動”[18]。而這種對社會公平的價值訴求必須要通過民主參與的途徑來實現(xiàn)，即擴大公共行政的民主參與渠道。因而，與傳統(tǒng)行政學的假設(shè)相比，新公共行政理論的內(nèi)容概括起來就是公平、平等、民主、分權(quán)、參與等關(guān)鍵詞。其主要內(nèi)容可以大致概括為兩個方面：一是在價值目標上堅持公共行政維護社會公平的行為訴求，二是在行政過程中主張擴大民主參與。前者是價值目標，后者是其實現(xiàn)途徑。具體說來，新公共行政學派在組織理論和研究方法上都有所創(chuàng)新。他們要求變革傳統(tǒng)的官僚組織機構(gòu)，對組織理論進行了創(chuàng)新。主要觀點有：公共行政的組織形式應(yīng)當有“更多的價值規(guī)范，更少的價值中立”[19]210；組織應(yīng)當尋求行政的公共性，堅持以維護社會公平為價值導向；行政組織應(yīng)當以“顧客”為中心，而非僵硬的制度設(shè)計；重視組織溝通和民主參與，主張發(fā)展新型的組織形態(tài)，提出了行政分權(quán)模型、居民控制模型、基體模型、聯(lián)盟模型以及討價還價模型[20]；組織應(yīng)具有適應(yīng)不斷變化的環(huán)境的能力。因此，新公共行政學者反對僅重視經(jīng)驗和技術(shù)、主張價值中立的傳統(tǒng)實證主義研究，提出所謂后實證主義的研究方法，即重視民主參與、以社會公平而非效率為核心價值的規(guī)范性的研究體系。當然在強調(diào)價值規(guī)范性研究的同時，新公共行政學派也不排斥采用新的科學技術(shù)進行定量研究的方法。“一些行政管理研究項目可能會更加哲學味和規(guī)范性，而另一些則轉(zhuǎn)向定量管理技術(shù)。這兩種研究傾向都是可取的，都會有助于問題的研究和解決”[21]。新公共行政學由青年學者們對社會不公平現(xiàn)象和行政弊端的反思而蓬勃興起，為解決公共行政的現(xiàn)實困境噴薄而出。它對政治—行政二分法的否定是理論和思想上的重大突破；新的組織理論和后實證主義研究方法的提出，大大擴展了公共行政的研究視野；新公共行政以社會公平為價值取向，提倡民主和參與，其所提出的行政分權(quán)模型、居民控制模型、基體模型等旨在擴大行政過程中民主參與的組織形態(tài)設(shè)計有著積極的現(xiàn)實意義，對公共行政學影響深遠。但是新公共行政帶有一種浪漫主義色彩，過多地強調(diào)人性善“，強調(diào)情感高于理性，感覺高于理智、本能、創(chuàng)造性以及自我實現(xiàn)高于慣例和規(guī)制的作用”[22],這就造成了它在具體制度和運行機制方面的不足，尤其是對如何加強組織溝通和民眾參與，沒有提出具體的方法和途徑。2.新公共服務(wù)理論“新公共服務(wù)”的概念最早由美國著名行政學者帕特里夏?英格拉姆和戴維?羅森布魯姆于1989年提出。1999年美國公共服務(wù)研究的權(quán)威人物保羅?賴特在《新公共服務(wù)》中以更實證的方式對新公共服務(wù)的概念加以描述，但這一概念真正引起學界關(guān)注則是在2000年登哈特夫婦在《公共行政評論》上發(fā)表《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一文之后。此文對新公共管理理論進行了批判，并陳述了新公共服務(wù)的核心思想，使人們看到新公共服務(wù)概念與傳統(tǒng)公共行政，尤其是與新公共管理理論所形成的鮮明對比，對其有了耳目一新的感覺。因此，可以說新公共服務(wù)理論是以對新公共管理理論的批判為開端的。隨著公共行政價值中立以及官僚層級制模式受到越來越多的批評，新公共管理理論提出將企業(yè)家經(jīng)營私人部門的管理技術(shù)引入公共行政中，將政府打造成為以顧客為導向的“掌舵人”。但這種理念始終是以政府公權(quán)力為核心和主導地位的公共行政理念。為此新公共服務(wù)理論對其進行了批判，認為這不符合民主思想和公共利益，因為“一味地放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失”[19]272。登哈特夫婦以民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人文主義和新公共行政以及后現(xiàn)代公共行政為思想基礎(chǔ)，對新公共管理理論發(fā)起了進攻。這些理論基礎(chǔ)概括起來就是追求公共利益、主張以社區(qū)為單位的公民參與、反對將組織成員非人格化或機械化、打破公共行政的價值中立、合眾人之力公開交流等觀點的集合。新公共服務(wù)的基本原則有七項：服務(wù)，而非掌舵。公務(wù)人員日益重要的角色是幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖掌控或引導社會發(fā)展的新方向。公共利益是目標，而非副產(chǎn)品。公共管理者必須致力于構(gòu)建集體的、共同的公共利益觀念。目的不在于通過每個人的選擇找到快速解決問題的途徑，而是創(chuàng)造公共利益和公共責任。戰(zhàn)略思考和民主行動。滿足公共需求的政策和行動應(yīng)該通過集體努力和共同合作來有效地負責任地完成。服務(wù)于公民，而非顧客。公共利益來自于對話和共同價值，而不是個人利益的組合。因此，公務(wù)人員不僅回應(yīng)顧客的需求，而且要集中構(gòu)建他們與公民以及公民之間的信任和合作關(guān)系。責任并不簡單。公務(wù)員應(yīng)該不僅僅關(guān)注市場，更要關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值、政治規(guī)范、職業(yè)標準以及公民利益。重視人，而不只是生產(chǎn)力。從長遠看，如果公共組織和網(wǎng)絡(luò)的運作是基于尊重所有人的合作和共同領(lǐng)導，更可能取得成功。重視公民權(quán)和公共服務(wù)高于企業(yè)家精神。與視公共財產(chǎn)為己出的企業(yè)家相比，致力于為社會做出重大貢獻的公務(wù)員和公民更能夠提升公共利益[23]。簡言之，新公共服務(wù)的主張，就是建立行之有效的公民利益表達機制，使社區(qū)、公民和政府溝通與合作、群策群力，協(xié)同政府更好地提供公共服務(wù)，這無疑是對新公共管理理論的一次超越。但它本身也有一定的局限性：由于強調(diào)公民參與和公共利益，可見其在道德倫理上追求社會“共同的善”[24]，而非“個人獨享”的善；與此同時，這一理論又否定政治—行政二分，認為公共行政當注重滿足公共利益的價值追求，重視組織理論中人文主義的因素，那么公共行政就面臨較高的倫理要求。然而其倡導較高的倫理要求，卻未提出有效的實現(xiàn)途徑，僅提出依靠社區(qū)為公民與政府溝通、參與公共行政的依托。問題是，社區(qū)的善就是共同的善了嗎？這是新公共服務(wù)理論本身沒有解決的倫理問題。最后需要指出的是，新公共服務(wù)理論指出了公共行政的發(fā)展方向，即“盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價值觀不應(yīng)該被丟棄，但是它們卻應(yīng)該被置于由民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大的環(huán)境中”[25]?？上У氖?，登哈特的新公共服務(wù)理念缺乏一個可以操作的組織結(jié)構(gòu)和運行方式[26]。3.公共價值管理理論上世紀90年代中后期，英美學者深刻反思了當時的公共行政理論與實踐中存在的諸多問題，提出“公共價值”的概念，認為公共部門的使命是創(chuàng)造公共價值。2006年，斯托克教授在《公共價值管理：網(wǎng)絡(luò)化治理的新敘事》一文中，認為公共價值管理是一種與網(wǎng)絡(luò)化治理相適應(yīng)的新的管理范式，并做了詳細的論述。近年來，公共價值管理理論更是風靡整個學術(shù)界，有取代新公共管理成為主導的行政理論之勢。公共價值管理理論的核心是公共價值的創(chuàng)造。本人認為主要包括三個方面：第一，公共價值的定義和發(fā)現(xiàn)，這是公共價值創(chuàng)造的前提。所謂的公共價值，不同的學者，具有不同的觀點。莫爾認為，價值來源于人的期望和感知，所以公共管理者應(yīng)最關(guān)注公民通過代議制政府所表達的期望[27]。斯托克認為公共價值并不是一個公共服務(wù)的生產(chǎn)者或使用者的個體偏好的簡單疊加，它是一個包括政府官員和利益相關(guān)者的商議的結(jié)果[28]。凱雷等人認為，“公共價值是政府通過服務(wù)，法律法規(guī)和其他行動所創(chuàng)造的價值”，“價值由公民們的偏好決定的，通過多種手段表達，并由選舉產(chǎn)生的官員的決定表現(xiàn)出來”[29]。根據(jù)上述學者對公共價值的理解，他們一致認同公共價值是公眾對政府期望的集合，是一種公眾效用。換言之，公共價值是公眾的愿望、偏好和需求的反映，存在于公眾之中，而不是由政府自我決定的。因此，在定義和發(fā)現(xiàn)公共價值的過程中，政府堅持以民為本的原則，除建立和完善信息溝通和反饋機制外，努力拓寬公眾參與途徑，讓公眾積極參與公共生活，反映利益訴求，以便更準確、全面地定位公共價值，同時，培育作為公民不可缺少的公共精神。第二，公共價值的供給，這是公共價值創(chuàng)造的關(guān)鍵。待公共價值明晰后，公共價值管理理論要求政府通過“網(wǎng)絡(luò)化治理”來提供公共價值。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，技術(shù)和關(guān)系是兩個關(guān)鍵詞。先進的信息技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)化治理提供了硬件上的可能，比如信息公開機制、電子政務(wù)、數(shù)字化治理手段和數(shù)字民主等。而“成功的關(guān)系”則是創(chuàng)造公共價值的重要前提，也是公共價值管理的核心目標[30]。也就是說，在網(wǎng)絡(luò)治理模式下，政府作為公共價值的直接生產(chǎn)者的作用越來越不重要，而主要任務(wù)是“依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來從事并完成公共事業(yè)”[31]，更高效地供給公共價值。第三，公共價值的實現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)治理不是萬能的，存在不少缺陷，如目標分歧、溝通不暢、協(xié)調(diào)失效、責任模糊等，所有這些都會導致網(wǎng)絡(luò)治理失靈，如果不采取及時的補救辦法，就會出現(xiàn)公共價值的失靈。所以，作為公共價值創(chuàng)造者，政府要積極評估網(wǎng)絡(luò)，及早發(fā)現(xiàn)問題，采取彌補措施，甚至在特殊情況下，可以直接參與公共價值的生產(chǎn)，以保證公共價值的實現(xiàn)。從公共價值的定義和發(fā)現(xiàn)中的公眾參與和意愿表達，到公共價值的供給中的網(wǎng)絡(luò)化治理，再到公共價值實現(xiàn)中的政府補救，整個公共價值管理過程無不體現(xiàn)行政管理的公共精神，這是公共行政的本質(zhì)要求。公共價值管理所討論的公共精神沒有停留在說教和論述的靜態(tài)層面上，而是一種實在的、動態(tài)的、可行的公共性即建立在網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)上的公共性，因此，網(wǎng)絡(luò)治理的建構(gòu)與管理直接關(guān)系到公共價值管理的成敗。所以，公共價值管理理論暫時解決了工具理性和價值理性的難以調(diào)和的矛盾，較好地回答了現(xiàn)存行政理論難以解答的問題，把行政學發(fā)展推向一個新的高度。不可否認，公共價值管理理論還比較稚嫩、不夠完善，有待于進一步研究和發(fā)展，這也是時代給我們行政學人提出的一個任務(wù)和挑戰(zhàn)。

管理學和政治學是公共行政學的兩大理論來源。行政學是從政治學中分離出來的，與政治學有天然的聯(lián)系；而行政學又是在管理學理論的催生下發(fā)展起來的，所以又與管理學有著千絲萬縷的聯(lián)系。[32]公共行政的工具理性與價值理性正是體現(xiàn)了這兩大學科對行政學的影響。從前文所介紹和分析的行政理論以及傳統(tǒng)公共行政，可以看到西方行政學發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾點規(guī)律：1.波浪式前進、螺旋式上升從被奉為圣典的傳統(tǒng)公共行政，到煊赫一時的新公共管理，再到方興未艾的整體性治理，無不顯示出工具理性取向的行政學理論在行政學中的地位，它們把效率作為衡量公共行政的核心標準，但是每當這些理論將行政學的效率標準推崇到近乎極端的時候，價值理性取向的行政學理論就會高舉公共精神的大旗，呼吁公共行政必須以追求民主、公平、責任等公共精神為己任，把行政學拉回正常的發(fā)展軌道。在兩大取向的理論交鋒下，行政學呈現(xiàn)出波浪式前進的軌跡。需要指出的是，無論是從兩大流派各自取向的角度著眼，還是從整個行政學說的發(fā)展觀察，這種波浪式前進不是反反復復、沒有變化的，而是在批判和繼承前者的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展的。就工具理性取向的行政理論而言，從講究絕對非人格化的傳統(tǒng)行政學發(fā)展到包含價值因素的整體性治理理論；從價值理性取向的行政理論來看，新公共行政理論倡導社會公平，卻沒有提出可行的措施，而公共價值管理理論提出了在網(wǎng)絡(luò)化治理基礎(chǔ)上的公共價值；就整個行政學的發(fā)展來說，從堅持絕對工具理性的傳統(tǒng)公共行政理論上升到有效整合工具理性和價值理性的公共價值管理理論。所以，無論從哪個角度說，行政學的前進線路雖然呈現(xiàn)鐘擺狀、螺旋式，但是總體趨勢是上升的。2.相互交融兩大取向的行政理論相互交融的特點體現(xiàn)了行政理論的復雜性和界線的模糊性。其實，沒有一種行政理論或行政學思想屬于純粹的工具理性或價值理性。值得提及的是，行政科學的倡導者西蒙在晚年的時候，發(fā)表了題為《為什么是公共行政》的著名演講，嚴詞批評了當時行政學界過度迷信管理主義和經(jīng)濟主義的現(xiàn)狀，并重申了公共行政理論