21世紀(jì)的饑荒與對策

-.z.21世紀(jì)的饑荒與對策一、前景堪憂自馬爾薩斯提出人口增長將超過糧食產(chǎn)糧增長這一著名悲觀論斷以來，人類就一直被饑餓和戰(zhàn)爭的陰影所籠罩，所幸的是，迄今為止這一預(yù)言并沒有得到經(jīng)歷事實(shí)的驗(yàn)證。在過去兩百年的時間里，世界人口總數(shù)增加了6倍，而得益于技術(shù)尤其是機(jī)械化技術(shù)和生物技術(shù)，世界糧食產(chǎn)糧卻增加得更快，從而根本上否認(rèn)了這位著名英國牧師的預(yù)測。不過，即使在物質(zhì)文明極度興旺的今天，盡管人類從總體上已經(jīng)擺脫了馬爾薩斯陷阱，但饑餓――甚至是大圍的饑荒――卻并非一個遠(yuǎn)離塵世的現(xiàn)象。11月11日，埃塞額比亞總理宣布該國正面臨自1984年以來最大的饑荒，近1500萬埃塞額比亞人需要在明年早些時候得到食品救濟(jì)。埃塞額比亞的情況只不過是當(dāng)前世界性饑荒現(xiàn)象的一個典型代表。11月中旬，總部設(shè)在羅馬的聯(lián)合國糧農(nóng)組織〔FAO〕發(fā)布警報(bào)，宣布目前有32個國家近6700萬人口正處于嚴(yán)重饑荒的威脅中，其中17個國家急需國際社會提供緊急援助以度難關(guān)。其局部受災(zāi)國家和人口都集中在非洲地區(qū)，僅南部非洲就達(dá)近2000萬之多。表1列出了局部國家的有關(guān)情況。表1國家受災(zāi)人數(shù)(百萬)主要受災(zāi)原因待援金額(百萬美元)丹3.0干旱19.00安哥拉4.3戰(zhàn)破壞的后遺癥12.7剛果國――戰(zhàn)12.4烏干達(dá)0.5干旱、戰(zhàn)3.8塞拉里昂――戰(zhàn)破壞的后遺癥,疾病3.1索馬里――干旱、戰(zhàn)2.3厄立特里亞1.0干旱1.9塔吉克斯坦――戰(zhàn)和干旱的后遺癥2印度尼西亞3.0貧困1.3朝鮮――干旱4.0布隆迪――戰(zhàn)7.9西岸和加沙地帶――――――西非――武裝沖突3幾亞――部落沖突3北高加索――戰(zhàn)爭后遺癥1.1利比里亞――自然災(zāi)害0.95大湖地區(qū)――自然災(zāi)害、武裝沖突0.9〔資料來源:FAO〕應(yīng)該指出的是，糧農(nóng)組織是按照食物的擁有量〔產(chǎn)量以及進(jìn)口量〕以及需要量之間的缺口來進(jìn)展粗略的估算，實(shí)際上，這只是一個保守的估計(jì)。如果把糧食分配體系、運(yùn)輸條件以及交換條件等因素予以綜合考慮，從而考察人們實(shí)際所能得到的糧食與需要量之間的缺口，情況有可能更嚴(yán)重。另外，如果按照更嚴(yán)格的定義，把長期處于營養(yǎng)不良〔例如每日攝入維生素偏低、體重偏低的兒童，等等〕的人也算入其中的話，則遭受饑荒襲擊的人將大大增加。糧農(nóng)組織最近發(fā)布的數(shù)據(jù)說明，1998～2000年全球估計(jì)有7.8~8.4億人處于營養(yǎng)不良的狀態(tài)下，其中1100萬分布在興旺國家，3000萬在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家，剩下的約8億則生活在開展中國家。從絕對數(shù)來看，南亞地區(qū)人數(shù)最多；但從所占總?cè)丝诒壤齺砜矗侵蕖瞾喨龉貐^(qū)〕則不幸占據(jù)首位。目前的情況對國際社會在削減貧困，消滅饑餓方面所進(jìn)展的努力是一個沉重的打擊。糧農(nóng)組織在1995年世界糧食峰會上所定下的目標(biāo)是到2021年將世界饑餓人數(shù)減少一半，但目前的饑餓人數(shù)僅比10年前減少了約2000萬，這意味著饑餓人數(shù)年均減少250萬人左右，按照這樣的速度，2021年的目標(biāo)只有等到2030年才能實(shí)現(xiàn)。反過來看，要在2021年到達(dá)預(yù)定目標(biāo)，必須將目前減少饑餓人數(shù)的速度提高10倍。這顯然是一個難度極大的工作。二、問題何在要判斷目前世界性饑荒的開展趨勢和國際社會在未來10年里打擊饑餓所可能取得的成效，有必要首先檢查一下各國發(fā)生饑荒的原因，以及迄今為止國際社會所采取的行動措施。對引發(fā)饑荒的成因，歷來存在食物供給量沖擊〔FAD〕以及食物獲取權(quán)理論〔Sen〕兩種不同的觀點(diǎn)，這兩種觀點(diǎn)雖然并不完全對立，但確實(shí)考察問題的著眼點(diǎn)不一樣。從表1所列引發(fā)饑荒的因素來看，除武裝沖突〔及其后遺癥〕外，壞天氣〔長期干旱或洪澇〕似乎是最重要的直接原因。壞天氣導(dǎo)致農(nóng)作物歉收，從而引發(fā)饑荒，這是很符合邏輯的解釋，但這只不過是外表現(xiàn)象。在很多情況下，即使糧食總產(chǎn)量并沒有下降〔例如1974年的孟加拉〕甚至有所增長〔例如丹〕，也可能出現(xiàn)饑荒并導(dǎo)致大量人死亡；而同時，有些國家或地區(qū)即使遭遇惡劣的氣候變化和自然條件，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降，卻并沒有發(fā)生饑荒〔例如1973年印度瑪哈拉什特拉邦的旱災(zāi)〕。非洲的情況很能說明問題。同處南部非洲，氣候條件差異不大，但各個國家境遇卻截然不同。安哥拉、津巴布韋、贊比亞、斯威士蘭、馬拉維和莫桑比克赤地千里、哀鴻遍野，但博茨瓦納和南非卻根本上安然無恙。亞洲也有類似的例子，干旱不僅襲擊北，南以及中國北部都受到旱情影響，但卻唯獨(dú)北發(fā)生嚴(yán)重饑荒。所有這些現(xiàn)象，都促使我們?nèi)ニ伎茧[藏在氣候條件變化背后對饑荒發(fā)生作用的因素。實(shí)際上，有關(guān)食物獲取權(quán)理論的研究早已指出，那種把注意力集中于糧食總供給波動的觀點(diǎn)對于理解饑荒其實(shí)具有誤導(dǎo)性，饑餓或者饑荒，不僅與糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)開展直接相關(guān)，也與整個社會和經(jīng)濟(jì)的制度安排和運(yùn)作效率相關(guān)，后者不僅決定了糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期績效〔從而決定總產(chǎn)量〕，也決定了個人和家庭在獲取食物和維持營養(yǎng)狀況所享有的權(quán)利以及“實(shí)質(zhì)性自由〞〔Sen〕。而隱藏在壞天氣背后的那些引發(fā)饑荒的因素，無不以損害這些權(quán)利和“實(shí)質(zhì)性自由〞為標(biāo)志。首先，是根底設(shè)施條件，包括運(yùn)輸和交通系統(tǒng)的落后與不完善。例如在埃塞額比亞缺乏完善的道路系統(tǒng)，結(jié)果提高了將種子、化肥和農(nóng)具等生產(chǎn)資料輸入農(nóng)村的價(jià)格，提高了農(nóng)戶支付的本錢，從而損害了他們的交易條件。在非洲，這樣的情形隨處可見。其次，也是最主要的，是腐敗的政府和糟糕的政策。僅僅壞天氣和根底設(shè)施落后還缺乏以造成長時間的大面積饑荒，必須加上“壞〞政府的配合，才更具有災(zāi)難性。一個簡單的觀察就可以發(fā)現(xiàn)，不幸被列于表1的那些國家，要么擁有一個腐敗的政府，要么擁有一套糟糕而嚴(yán)密的經(jīng)濟(jì)政策。無論那種情況，都是政府治理失敗的結(jié)果。在斯威士蘭，其君主不顧人民已經(jīng)陷入水深熾熱之中，堅(jiān)持將國際社會緊急援助的款項(xiàng)用來購置一架私人豪華噴氣式飛機(jī)；馬拉維政府將儲存的糧食賣掉，但賣糧所得款項(xiàng)卻不知所終；贊比亞拒絕美國向該國提供援助，理由是這樣做只對美國利益有好處，卻對拯救災(zāi)民無益，結(jié)果是在那些受災(zāi)最重的地區(qū)，儲藏有大量美國玉米的倉庫卻被緊鎖，坐視災(zāi)情進(jìn)一步開展。津巴布韋的情況更為荒唐，該國對生產(chǎn)率最高的農(nóng)民――白人農(nóng)場主實(shí)行壓榨性的經(jīng)濟(jì)政策，其原因只不過是他們在選舉中向反對派提供了資金支持，這些政策導(dǎo)致該國在過去兩年中的谷物產(chǎn)糧驟然下跌了三分之二。即使在分配救濟(jì)物資時，當(dāng)局也要保證是自己的支持者而不是反對派可以獲得物資。類似的情況在丹、索馬里、埃塞額比亞和安哥拉也可以見到。除去政府腐敗外，掠奪性的經(jīng)濟(jì)政策也不容無視。在幾乎所有的受災(zāi)國，政府政策的重點(diǎn)都不在于維護(hù)市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，例如完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場、支持農(nóng)戶通過金融機(jī)構(gòu)進(jìn)展信貸，等等。大多數(shù)受災(zāi)國的農(nóng)民不能擁有自己的土地，也不存在一個有效的土地交易市場，更無法將自己的土地用作抵押品向金融機(jī)構(gòu)貸款用以進(jìn)展投資，等等。相反，政府政策的目的，似乎更多地在于掠奪。例如埃塞額比亞的農(nóng)民除了為自己租種國家的土地而上繳稅賦以外，還必須為一些本來由政府提供的公共物品，例如診所、道路和學(xué)校繳納費(fèi)用。其結(jié)果是農(nóng)民連維持簡單再生產(chǎn)都極為困難，更別提什么擴(kuò)大投資、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率了，而后者才是使國家擺脫饑荒的根本保證。在津巴布韋，政府長期執(zhí)行人為的低糧價(jià)政策，遭受打擊最嚴(yán)重的正是那些生產(chǎn)糧食作物的農(nóng)民，在這種政策框架下侈談增加糧食生產(chǎn)，無異于癡人說夢。除此之外，許多國家的政府還規(guī)定必須種植糧食作物。這種政策乍看之下有助于保證糧食的供給，其實(shí)不然。在單一種植政策的管制之下，微觀單位的資源配置鼓勵被扭曲，從而帶來資源配置效率的損失和較高的時機(jī)本錢。而在氣候變化的條件下〔例如撒哈拉沙漠以南地區(qū)〕，一局部農(nóng)民本來可以依靠種植其它農(nóng)作物而獲得更多的收入，從而提高他們獲取食物的能力；其次，正如許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家所指出的，經(jīng)常提倡唯一注重開展農(nóng)業(yè)──最終其實(shí)落實(shí)為唯一開展糧食作物──的政策，就像把所有的雞蛋放在同一個籃子里一樣，存在極大的風(fēng)險(xiǎn)；最后，要落實(shí)糧食生產(chǎn)的管制政策，往往需要相應(yīng)的人手和經(jīng)費(fèi)予以支持，這一方面形成了一個龐大的管制階層，另一方面，考慮到這些國家經(jīng)濟(jì)開展水平很低，實(shí)際上執(zhí)行政策的經(jīng)費(fèi)必須從受管制的人群，即農(nóng)民那里汲取，因此必然會加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，最終打擊農(nóng)業(yè)開展和糧食生產(chǎn)。批評對受災(zāi)國的政府和政策失誤，并不是說國際社會尤其是興旺國家不需承當(dāng)責(zé)任。實(shí)際上，由于受災(zāi)國的產(chǎn)業(yè)構(gòu)造主要偏向農(nóng)業(yè)，其農(nóng)產(chǎn)品出口也主要銷往興旺國家，例如非洲國家60％的農(nóng)產(chǎn)品出口市場是歐盟國家。但興旺國家的市場保護(hù)尤其是對農(nóng)產(chǎn)品的國市場保護(hù)，例如進(jìn)口配額、對國農(nóng)場主的補(bǔ)貼、以及形形色色的環(huán)保和勞工標(biāo)準(zhǔn)等非關(guān)稅壁壘等等，在很大程度上阻礙了非洲國家出口初級產(chǎn)品換取外匯，從而銷弱了他們在饑荒發(fā)生時購置更多食品和救援物資的能力。按照世界銀行的估計(jì)，如果興旺國家撤銷其在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中所設(shè)置的貿(mào)易壁壘，在2005年之前開展中國家可以每年至少可獲得300億美元的福利改良。然而迄今為止，在歷次貿(mào)易談判中，興旺國家在要求開展中國家開放市場的同時，對開放本國農(nóng)產(chǎn)品市場卻著力甚少，這種厚己薄彼的做法無疑也應(yīng)該受到國際社會的譴責(zé)。三、出路何在在物質(zhì)和科技極其興旺的現(xiàn)代世界，竟仍然存在大量饑餓以及營養(yǎng)不良的人群，并有相當(dāng)數(shù)量的人面臨著被餓死的威脅，這實(shí)在是對文明社會的一大挖苦，也是對人類所應(yīng)享有的根本權(quán)利的挑戰(zhàn)。不僅如此，饑餓和營養(yǎng)不良與不開展和貧困之間也存在著惡性循環(huán)的關(guān)系。因?yàn)椴婚_展和貧困，人們必須忍受饑餓和營養(yǎng)不良；而因?yàn)轲囸I和營養(yǎng)不良，人們無法獲得正常的勞動與工作能力，從而獲取正常經(jīng)濟(jì)收入的能力受到損害，并陷入進(jìn)一步的不開展和貧困。在這樣一個惡性循環(huán)中，并不是所有人都平等地承當(dāng)不幸，相反，和特定的政治以及社會制度安排相結(jié)合，惡果往往由處于社會最底層和最無權(quán)無勢者承當(dāng)，饑荒不僅從來沒有餓死過統(tǒng)治者〔Sen〕,而且“魔鬼總是擊打落在最后面的人〞。打破這樣一個惡性循環(huán)需要多方面的支持和努力，一方面，國際社會的救援對于緩解饑荒的緊迫性必不可少，但是，這種僅僅著眼于食物總供給量的方法至多只在短期有效，本錢巨大且作用有限，它受制于被援助國國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會安排，并不能保證所有人都能夠平等地獲得救援物資。即使除去政治和經(jīng)濟(jì)因素，社會習(xí)俗和文化傳統(tǒng)也可能會影響到救援效果。例如在印度、巴基斯坦等南亞國家以及一局部非洲國家，女性尤其是年幼女性處于社會底層，即使救援物資能夠即使進(jìn)入村莊甚至家庭，她們也總是被排在最后面。國際援助的另一個遭人詬病的地方在于它有可能產(chǎn)生依賴性，如果預(yù)料到可以得到國際援助，受災(zāi)國的政府很可能并不會從根本上進(jìn)展改革，以防止下一次饑荒的發(fā)生。相較而言，促使興旺國家開放國農(nóng)產(chǎn)品市場，以更徹底地實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化，則是一個更好的方法。目前興旺國家開放國農(nóng)產(chǎn)品市場的困難主要來自于政治上的反對，但從經(jīng)濟(jì)上來說，放棄國沒有效率的產(chǎn)業(yè)將更有利于興旺國家經(jīng)濟(jì)福利的提高。同時，削減龐大的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼開支將大大減輕興旺國家財(cái)政開支的壓力。最后，大局部這方面的補(bǔ)貼都流入了最富有農(nóng)民的腰包，而他們之中不少人卻是百萬富翁，因此即使是從道德的角度來看，興旺國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也應(yīng)該取消。另一方面，對那些掙扎在饑餓和饑荒邊緣的開展中國家而言，一個有效的政府才是擺脫困境的前提條件，這包括兩個主要容：一是政府本身必須是負(fù)責(zé)任的、清廉的政府，為此它必須承受來自各方面的監(jiān)視，并為自己的政策失誤負(fù)責(zé)，從而具有政治上的鼓勵以保證即使是普通的民眾也能享受各項(xiàng)屬于自己的根本權(quán)利，包括平等地獲取食物和營養(yǎng)的權(quán)利；二是政府的職能必須從對經(jīng)濟(jì)生活的管制轉(zhuǎn)向提供公共物品和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，以保證民眾能夠充分運(yùn)用各項(xiàng)權(quán)利，通過市場進(jìn)展交易，以到達(dá)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率