行政裁量的概念辨析

行政裁量的概念辨析

科奇甚至說(shuō)，“行政的本質(zhì)是數(shù)量削減”。1無(wú)論是德奧等歐陸國(guó)家還是英美國(guó)家都十分重視行政裁量問(wèn)題的理論研究。在我國(guó),如同其他的許多社會(huì)科學(xué)概念一樣,行政裁量是一個(gè)“舶來(lái)品”。但是由于我國(guó)學(xué)者在“拿來(lái)”這一概念時(shí)欠缺科學(xué)的梳理與鑒別,因而直接導(dǎo)致我國(guó)行政法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)這一概念的誤讀、泛化,甚至濫用。由此不僅使得我國(guó)行政裁量的理論研究一直處于“無(wú)所作為”的狀況,而且極大地制約了我國(guó)司法審查功能的發(fā)揮,無(wú)法滿足司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。有鑒于此,本文擬在辨析考證域外行政裁量概念之演變和反思我國(guó)關(guān)于行政裁量理論研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,厘清行政裁量概念的內(nèi)涵和外延及其存在狀態(tài),以求正本清源、統(tǒng)一話題,并指導(dǎo)我們的理論與實(shí)踐。一不確定法律概念的起源從世界范圍內(nèi)來(lái)看,行政裁量學(xué)說(shuō)與德奧等歐陸國(guó)家行政訴訟制度的發(fā)展息息相關(guān)。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者翁岳生教授的考證,行政裁量一詞源于德國(guó)學(xué)者梅耶(F.F.Mayer)之首創(chuàng),后經(jīng)奧國(guó)特茨納(F.Tezner)等學(xué)者的發(fā)展而將“不確定法律概念”從行政裁量中分離出來(lái);二戰(zhàn)后的德國(guó)在繼受這一學(xué)說(shuō)基礎(chǔ)上進(jìn)一步作出了更加精細(xì)化的研究。(一)梅恩的貢獻(xiàn)是對(duì)行政裁量概念的創(chuàng)造性德國(guó)學(xué)者梅耶在其1862年出版的《行政法之原則》一書(shū)中最早表述了行政裁量學(xué)說(shuō)。他在該書(shū)中,從裁量與法律的關(guān)系出發(fā),將行政裁量分為兩種,即純行政裁量與法律適用裁量,前者如行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家財(cái)產(chǎn),以及公法上形成權(quán)的行使等;后者乃是一種彈性法條的適用問(wèn)題,行政機(jī)關(guān)對(duì)具體案件有較大斟酌及較多的考慮。此種分類(lèi)是其最重要的一項(xiàng)貢獻(xiàn),成為后來(lái)“自由裁量”與“羈束裁量”概念的區(qū)分,以及“自由裁量”與“不確定法律概念”區(qū)分的濫觴。但是由于較少實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),梅耶尚未能從本質(zhì)上說(shuō)明行政裁量的必要性及分類(lèi)的科學(xué)依據(jù),由此也誤導(dǎo)了后世學(xué)者的研究,如對(duì)“自由裁量權(quán)”一詞的使用。另外,由于客觀原因,當(dāng)時(shí)并沒(méi)有建立行政訴訟制度,因此該理論完全未考慮法院對(duì)行政裁量審查的問(wèn)題,而是代之以上級(jí)行政機(jī)關(guān)的審查。不過(guò),他所列舉的具體審查標(biāo)準(zhǔn)為后世提供了研究路徑。2如果說(shuō)梅耶是行政裁量學(xué)說(shuō)的創(chuàng)造者,那么奧國(guó)學(xué)者特茨納則是有關(guān)“不確定法律概念”學(xué)說(shuō)的開(kāi)拓者,其主要貢獻(xiàn)是主張將“公益”、“合目的性”、“必要性”、“公共安寧與秩序”等不確定概念視為法律概念從行政裁量中分解出來(lái),可以由法院審查。“自由裁量”與“不確定法律概念”則不同,“自由裁量”只有在法律使行政機(jī)關(guān)對(duì)各種不同執(zhí)行的可能性有“選擇的自由”時(shí)才有意義,而行政機(jī)關(guān)由法律授權(quán)行使對(duì)各種執(zhí)行可能性選擇時(shí),法院不得加以審查。3特茨納關(guān)于“不確定法律概念”的學(xué)說(shuō)對(duì)其后德國(guó)法學(xué)界研究行政裁量與不確定法律概念產(chǎn)生了重大的影響,并為德國(guó)行政法院所接受。(二)不確定法律概念裁量是行政機(jī)關(guān)履行法律職責(zé)的有效條件,不是法律規(guī)定的法二戰(zhàn)后,基于對(duì)行政的不信任和對(duì)法治的渴望,德國(guó)法學(xué)界對(duì)行政裁量問(wèn)題進(jìn)行了激烈的探討,并比較一致地認(rèn)為,從嚴(yán)格限制行政自主性出發(fā),應(yīng)當(dāng)將行政裁量與不確定法律概念明確區(qū)分開(kāi)來(lái)。如平特納教授認(rèn)為:“裁量是在已確定事實(shí)要件的情況下,法定的確定法律效果的酌量余地;而在不確定法律概念的解釋或判斷活動(dòng)范圍內(nèi),相反僅涉及對(duì)法定事實(shí)要件或活動(dòng)方式的理解和認(rèn)定。一般在裁量中可具有多個(gè)正當(dāng)?shù)臎Q定,只有行政機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行選擇,法院不得變更;相反,對(duì)不確定法律概念的解釋,法院可進(jìn)行全面審查?！?德國(guó)另一位著名學(xué)者哈特穆特·毛雷爾教授則對(duì)行政裁量與不確定法律概念進(jìn)行了更為細(xì)致的區(qū)分。他認(rèn)為,裁量是指行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇不同的處理方式,具體表現(xiàn)為兩種情況:一是行政機(jī)關(guān)決定是否采取某個(gè)法定措施,此謂之決定裁量;二是在各種不同的法定措施中,行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況選擇哪一個(gè),此謂之選擇裁量。裁量并沒(méi)有給予行政機(jī)關(guān)自由或任意,“自由裁量”是不存在的,只有“合義務(wù)的裁量”或者“受法律約束的裁量”。裁量與不確定的法律概念具有嚴(yán)格的區(qū)別,裁量的客體是法律后果(“法律后果裁量”、“行為裁量”),而不確定的法律概念和判斷余地的客體是法定事實(shí)要件。根據(jù)巴霍夫在1955年提出的判斷余地理論,行政機(jī)關(guān)通過(guò)適用不確定的法律概念獲得了一種判斷余地,即獨(dú)立的、法院不能審查的權(quán)衡領(lǐng)域或判斷領(lǐng)域;行政法院必須接受在該領(lǐng)域內(nèi)作出的行政決定,只能審查該領(lǐng)域的界限是否得到遵守。毛雷爾卻認(rèn)為:不確定的法律概念可以并且必須受到全面的司法審查。只有在情形或者事務(wù)特殊、不可能審查或者不可能全面審查,即遇到不可逾越的事實(shí)界限及與其相應(yīng)的法律界限的情況下,例外才是合法的。司法提出的例外也只有在這種條件下才是正當(dāng)?shù)?。有關(guān)行政機(jī)關(guān)終局裁決的法律授權(quán)本身是不充分的。只有在設(shè)定特別條件的例外情況下,對(duì)行政機(jī)關(guān)的終局裁決授權(quán)才符合憲法,才可以適用。判斷余地或者——從規(guī)范授權(quán)理論中發(fā)展出來(lái)的——判斷余地授權(quán)只有在具體案件適用不確定法律概念(涵攝)時(shí)才予以考慮。對(duì)擴(kuò)大不確定法律概念抽象理解的做法應(yīng)當(dāng)予以反對(duì),因?yàn)檫@種做法可能造成法律的肢解或者不確定,而消除或者阻止這種不確定性正是法院的任務(wù)之一。5所以在德國(guó),直到毛雷爾這兒,行政裁量行為與不確定法律概念才有了更為清晰的區(qū)別,并且更多地從司法審查的角度對(duì)其進(jìn)行了探討。由此可見(jiàn),德奧等大陸法國(guó)家對(duì)行政裁量的研究,更多的是一步步在縮小自己的研究范圍,從而將不確定法律概念從裁量理論中排除,重點(diǎn)研究行政裁量與司法審查的關(guān)系。二對(duì)行政裁量濫用的責(zé)任追究的法理分析英美法國(guó)家因其不成文法的特征,學(xué)者對(duì)行政裁量與不確定法律概念等問(wèn)題,并未引起激烈的探討。這些國(guó)家對(duì)于有關(guān)行政裁量問(wèn)題,概以越權(quán)或者權(quán)力濫用的法理處理。因此,在研究視點(diǎn)上,英美學(xué)者與德國(guó)學(xué)者不同,英美學(xué)者往往從行政裁量與法治的關(guān)系著眼,以越權(quán)原則為出發(fā)點(diǎn),以是否接受司法審查為標(biāo)準(zhǔn)研究行政裁量的具體權(quán)限,而不像德國(guó)學(xué)者更多地從邏輯角度出發(fā)去探討行政裁量的范圍及其分類(lèi)。(一)全面排斥的法治觀。在英在英國(guó)傳統(tǒng)法治概念中,裁量權(quán)被認(rèn)為是專(zhuān)斷權(quán)力的集中體現(xiàn)而被完全否定。這一觀念源于戴雪對(duì)法治的經(jīng)典界定。戴雪認(rèn)為,“英國(guó)人依法,而且只依法進(jìn)行統(tǒng)治”,任何實(shí)質(zhì)性的自由裁量行為,都是與專(zhuān)制聯(lián)系在一起的,都構(gòu)成對(duì)個(gè)人自由的威脅,因而決不允許政府享有任何方面的自由裁量權(quán)。6戴雪的這種法治觀是19世紀(jì)資本主義自由放任政策的反映。到了20世紀(jì),由于資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,英國(guó)人的法治觀念開(kāi)始發(fā)生變化,戴雪這種將專(zhuān)斷與行政裁量相提并論而加以全面排斥的法治觀,受到了現(xiàn)代英國(guó)著名憲法學(xué)家詹寧斯的猛烈抨擊。詹寧斯認(rèn)為,在英國(guó),“事實(shí)上,公共機(jī)構(gòu)的確擁有廣泛的自由裁量權(quán)”,但“專(zhuān)斷”并不等于“廣泛的自由裁量權(quán)”,適應(yīng)社會(huì)需求的廣泛的自由裁量權(quán)與同樣適應(yīng)社會(huì)需求的法治并不沖突。7另一位英國(guó)著名的行政法大師威廉·韋德持同樣的觀點(diǎn)。他認(rèn)為:“過(guò)去,人民通常認(rèn)為,廣泛的自由裁量權(quán)與法不相容,這是傳統(tǒng)的憲法原則。但是這種武斷的觀點(diǎn)在今天是不能接受的,確實(shí)它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán),而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使。”8英國(guó)學(xué)者哈耶克也認(rèn)為:“任何人都不會(huì)否認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí),即政府為了有效地運(yùn)用它所擁有的手段或資源,就必須行使大量的自由裁量權(quán)。但是需要重申的是,在法治之下,私人公民及其財(cái)產(chǎn)并不是政府行政的對(duì)象,也不是政府為了實(shí)現(xiàn)其目的而應(yīng)加以運(yùn)用的手段。因此,只是在行政干涉公民私域的時(shí)候,自由裁量權(quán)的問(wèn)題才與我們的討論相關(guān)。法治原則實(shí)際上意味著,行政機(jī)關(guān)在這方面不得享有任何自由裁量權(quán)。的確,行政機(jī)構(gòu)在法治下行事,也常常不得不行使自由裁量權(quán),正如法官在解釋法律時(shí)要行使自由裁量權(quán)一般。然而,這是一種能夠且必須受到控制的自由裁量權(quán),而控制方式便是由一個(gè)獨(dú)立的法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)經(jīng)由這種自由裁量權(quán)而形成的決定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查?！?總之,戴雪法治觀歷經(jīng)詹寧斯、哈耶克、韋德等學(xué)者的批判和繼承,已在英國(guó)形成一種新的法治觀,即強(qiáng)調(diào)法治對(duì)行政裁量的控制而不是否定行政裁量,這已成為英美法的共識(shí)。(二)通過(guò)裁量權(quán)來(lái)規(guī)避行政裁量的限制在英美法國(guó)家,行政裁量已經(jīng)被普遍認(rèn)為是保證行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公共利益的一個(gè)有價(jià)值的工具。但究竟何謂行政(自由)裁量,則并沒(méi)有明確的界定,而往往只作一種比較寬泛的事實(shí)性描述。例如,伽利根把自由裁量的中心含義描述為,官員在運(yùn)用權(quán)力作出決定時(shí),對(duì)確定該權(quán)力賴以行使的理由和標(biāo)準(zhǔn)以及據(jù)此作出某些決定所擁有的自由空間。10目前在行政裁量的涵義上,英美學(xué)者比較一致的看法是戴維斯所下的定義:“一個(gè)公共官員所能享有的裁量權(quán)就是對(duì)其權(quán)力進(jìn)行有效約束后所留下的在各種可能性中作為或者不作為的自由選擇權(quán)?！彼J(rèn)為,行政裁量并不僅僅限于實(shí)體的選擇,而是擴(kuò)展到程序、方法、形式、時(shí)間、強(qiáng)調(diào)的程度以及許多其他的次要因素等方面。一個(gè)官員通常在以下三個(gè)方面決定作為或者不作為:一是尋找事實(shí);二是適用法律;三是在事實(shí)和法律都已經(jīng)知曉的情況下決定什么才是適宜的做法。在上述三個(gè)職能中第三個(gè)就是通常所說(shuō)的“行使自由裁量權(quán)”,也是戴維斯所要論述的主旨。11可見(jiàn),從概念上來(lái)說(shuō),英美法國(guó)家行政裁量所包括的范圍要比德國(guó)法寬,前述德國(guó)通說(shuō)的觀點(diǎn)是不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的適用具有裁量權(quán),而將行政裁量?jī)H限于法律效果方面的裁量,即狹義的行政裁量概念。而英美學(xué)者多數(shù)則采取廣義的行政裁量界說(shuō),認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在解釋與適用法律時(shí)也具有裁量權(quán),行政法規(guī)范中所運(yùn)用不確定法律概念意味著其授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)。但是,也有相當(dāng)多的英美學(xué)者將行政裁量限于法律效果方面的選擇權(quán),即是否采取某種行為及采取何種行為的選擇權(quán),至于法律要件方面存在的一些具有開(kāi)放結(jié)構(gòu)的不確定法律概念,例如“公共利益”,或者使用的一些主觀性的語(yǔ)言,例如“大臣認(rèn)為必要時(shí)”等,則不屬于行政裁量的范疇。12即使是上述采用廣義行政裁量界說(shuō)的戴維斯,也承認(rèn)行政機(jī)關(guān)決定采取何種行為是行政裁量最主要的部分。特別是,在涉及法院對(duì)行政裁量的司法審查范圍與強(qiáng)度時(shí),英美法國(guó)家更多的還是以狹義行政裁量為中心,或者將法律要件方面的裁量與法律后果方面的選擇權(quán)更加審慎地加以區(qū)別開(kāi)來(lái)。13三大陸地區(qū)對(duì)“自由裁量權(quán)”的研究在我國(guó),臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者一直注重對(duì)行政裁量的精細(xì)研究,但大陸地區(qū)學(xué)者長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“自由裁量權(quán)”的理解過(guò)于泛化,所以基本上處于“無(wú)所作為”的研究狀況。(一)裁量與不特定法律概念臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者研究行政裁量,深受德國(guó)學(xué)者影響,典型的特點(diǎn)就是將行政裁量與不確定法律概念進(jìn)行區(qū)分研究。翁岳生主編的《行政法》明確提到不確定法律概念與行政裁量。作者認(rèn)為:“不確定法律概念是指未明確表示而具有流動(dòng)的特征之法律概念,其包含一個(gè)確定的概念核心以及一個(gè)多多少少?gòu)V泛不清的概念外圍。此種不明確的概念,多見(jiàn)于法規(guī)之構(gòu)成要件層面,亦有見(jiàn)于法規(guī)之法律效果層面。一般將不確定法律概念分為兩種:即經(jīng)驗(yàn)(或敘述)概念以及規(guī)范(或需要填補(bǔ)償值的)概念。經(jīng)驗(yàn)概念乃涉及實(shí)際的標(biāo)的、事件,亦即涉及可感覺(jué)的或其他可體驗(yàn)的客體(例如黎明、夜間、危險(xiǎn)、干擾等)。反之,規(guī)范概念則缺乏此種實(shí)際的關(guān)系,而必須經(jīng)由評(píng)價(jià)態(tài)度始能闡明其意義,此種評(píng)價(jià)態(tài)度不可避免地內(nèi)含主觀的因素?！薄靶姓C(jī)關(guān)在法律規(guī)定的構(gòu)成要件實(shí)現(xiàn)時(shí),得選擇不同的行為方式,亦即法律規(guī)定和構(gòu)成要件相連接的,不是單純一個(gè)法律效果,其中該決定至少有兩種甚或數(shù)種可能性或者被賦予某種程度的行為自由,此即所謂行政裁量?！薄靶姓C(jī)關(guān)行使裁量權(quán),并非不受任何拘束之自由裁量,其行政裁量除應(yīng)遵守一般法律原則外,也應(yīng)符合法令授權(quán)之目的,并不得逾越法定之裁量范圍?！贝送?該書(shū)將行政裁量分為決定裁量與選擇裁量?！皼Q定裁量”是指法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)得決定是否想要做成某一個(gè)合法的處置(決定采取措施與否),例如“民法”第34條規(guī)定:“法人違反設(shè)立許可之條件者,主管機(jī)關(guān)得撤銷(xiāo)其許可”,其是否作成撤銷(xiāo)許可處分,主管機(jī)關(guān)享有決定裁量權(quán)。而“選擇裁量”是指行政機(jī)關(guān)得就數(shù)個(gè)不同的合法的處置中,選擇作成某一個(gè)處置。此外,另有行政程序的裁量或程序形成的裁量,亦即如法規(guī)無(wú)特別規(guī)定者,行政機(jī)關(guān)對(duì)行政程序的履行與形成,具有裁量權(quán)限,惟行政程序之實(shí)行,應(yīng)力求簡(jiǎn)單、迅速、經(jīng)濟(jì)、效率,并合乎目的之要求。14但是,“由于不特定法律概念必須由法律規(guī)范適用者確定其意義,因此,不特定法律概念事實(shí)上是給與法律規(guī)范適用者一個(gè)判斷的活動(dòng)范圍”,也就是說(shuō),“裁量與不特定法律概念,都是在于給行政機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)膹椥?使其能針對(duì)具體情況而為適當(dāng)?shù)男袨椤薄?5一方面,臺(tái)灣“行政法院于使用不確定之法律要件,原則上認(rèn)為系法規(guī)裁量之問(wèn)題,法院得審查其違法性”,但是另一方面,“行政法院之判例,實(shí)際上已采納不確定法律概念之理論,實(shí)務(wù)上之判例與疑義,亦唯有以不確定法律概念與新近之裁量學(xué)說(shuō),始能加以合理之解決”。16從這里我們可以看出,我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者更多的是直接繼承了德國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)。(二)自由裁量權(quán):行政裁量的法定依據(jù)在我國(guó)大陸地區(qū),1983年出版的統(tǒng)編教材《行政法概要》即已提出了有關(guān)行政裁量的定義,該書(shū)在對(duì)行政措施進(jìn)行分類(lèi)時(shí)指出:“凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí),可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ?是自由裁量的行政措施?！?7這實(shí)際上是我國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)概念的最早表述。由于該書(shū)是我國(guó)改革開(kāi)放后第一本行政法學(xué)專(zhuān)門(mén)教材,以后出版的各種教材中的行政自由裁量權(quán)概念受其影響頗深。例如,1996年北京大學(xué)出版社出版的《行政法學(xué)》在行政行為的分類(lèi)中,直接以行政行為受法律規(guī)范拘束的程度為標(biāo)準(zhǔn),分為羈束行政行為和自由裁量行政行為,“羈束行政行為,是指法律規(guī)范對(duì)其范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等作了較詳細(xì)、具體、明確規(guī)定的行政行為”,“自由裁量行政行為,是指法律規(guī)范僅對(duì)行為目的、行為范圍等作一原則性規(guī)定,而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定的行政行為?！?81999年北京大學(xué)出版社與高等教育出版社聯(lián)合出版的《行政法與行政訴訟法》“以法律是否對(duì)之嚴(yán)格拘束,是否給行政主體留有選擇、裁量余地為標(biāo)準(zhǔn)”,將行政行為劃分為羈束行政行為與自由裁量行政行為。其中,“羈束行政行為是指行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用沒(méi)有或較少有選擇、裁量余地的行政行為;自由裁量行政行為則是指行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量余地的行政行為?！?92004年中國(guó)方正出版社出版的《行政法學(xué)新論》“按行政執(zhí)法受法律拘束的程度”將行政執(zhí)法行為分為羈束裁量與自由裁量,其中,“羈束的行政執(zhí)法行為是指行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按法律法規(guī)明確、具體的規(guī)定執(zhí)行”。這種法律法規(guī)往往有十分明確的規(guī)定,自由裁量的余地極小。自由裁量的行政執(zhí)法行為是指法律法規(guī)雖有規(guī)定,但規(guī)定的范圍、種類(lèi)、數(shù)額等有一定選擇余地或一定幅度,行政主體在執(zhí)行時(shí)可以根據(jù)具體情況,作出適當(dāng)決定。20上述全國(guó)通用教材除了對(duì)行政裁量進(jìn)行簡(jiǎn)單定義與分類(lèi)外,都沒(méi)有進(jìn)行深入的分析?？傮w而言,我國(guó)大陸地區(qū)學(xué)者對(duì)行政裁量問(wèn)題的界定“大同小異”?！按笸北憩F(xiàn)在:(1)1行政自由裁量權(quán)是行政主體便宜行事的權(quán)力;(2)2行使這種權(quán)力的前提是缺乏羈束性規(guī)范;(3)3這種權(quán)力在行政主體的權(quán)限范圍之內(nèi)。21“小異”則表現(xiàn)在:(1)1對(duì)這種權(quán)力的行使前提表述略有不同。有人明確指出,只有在法律、法規(guī)明確規(guī)定的前提下,行政主體才能行使這種權(quán)力;有人認(rèn)為,這種權(quán)力除法律明確授權(quán)外,法律“消極默許”的情況下也可行使;也有人指出這種權(quán)力還可以根據(jù)“法律的目的”而行使;還有人從否定方面表述,認(rèn)為自由裁量權(quán)在“法律無(wú)詳細(xì)規(guī)定”的前提下行使。22(2)2對(duì)自由裁量權(quán)的范圍表述有異。有人明確指出,他們所研究的自由裁量權(quán)限于執(zhí)法領(lǐng)域,或限于行政管理中的行政決定行為,或限于具體行政行為;有的則沒(méi)有這樣明確的限定。23但無(wú)論如何“不同”,在多數(shù)學(xué)者的理論中,法律后果裁量和事實(shí)要件裁量是混同在一起研究的,統(tǒng)稱(chēng)為“自由裁量”。當(dāng)然,晚近也有學(xué)者對(duì)我國(guó)行政裁量的概念予以反省,認(rèn)為行政裁量的核心是選擇行為方式(包括作為、不作為以及怎樣作為)的自由,雖然在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上有某種選擇的余地,但非通常所說(shuō)的行政裁量。24另外,這些研究中還有一個(gè)明顯的特征就是:一方面,學(xué)者們通常將行政裁量稱(chēng)為“行政自由裁量”,并進(jìn)而對(duì)其持批判的態(tài)度,似乎行政權(quán)的濫用,都是“行政自由裁量權(quán)”惹的禍;另一方面,有關(guān)文章幾乎千篇一律的模式是:必要性——濫用——控制。這種僵化的研究模式,只能使研究裹足不前,很難有突破性的進(jìn)展。四科學(xué)行政裁量權(quán)的概念對(duì)行政裁量的科學(xué)界定,必須厘清行政裁量的外延、內(nèi)涵及其存在形態(tài)。(一)不確定法律概念的解釋要確定行政裁量的概念,首先就必須廓清行政裁量的范圍。行政裁量的研究史表明,正確把握行政裁量范圍的關(guān)鍵是如何看待與不確定法律概念的關(guān)系問(wèn)題。前已述及,不確定法律概念的產(chǎn)生要晚于裁量概念,是從裁量概念中分離出來(lái)的,但是這并不意味著不確定法律概念就是我們?cè)谘芯啃姓昧窟^(guò)程中創(chuàng)造出來(lái)的。正如戰(zhàn)后德國(guó)行政法學(xué)者瑞斯(HermannReuss)所說(shuō)的,不確定法律概念與裁量之間,有固定不變之差異,不確定法律概念的理論史,并不是概念構(gòu)造上的變化史,而是進(jìn)步的法律認(rèn)識(shí)的歷史。25也就是說(shuō),不確定法律概念是在研究行政裁量的過(guò)程中被發(fā)現(xiàn)的,是一個(gè)客觀存在的法律現(xiàn)象。裁量和不確定的法律概念雖然都賦予行政機(jī)關(guān)以判斷選擇的余地,但是它們之間存在較大的差別。具體表現(xiàn)在:(1)1對(duì)象不同。裁量針對(duì)的是法律效果,即由同一種事實(shí)所產(chǎn)生的不同的法律后果;而不確定的法律概念針對(duì)的是法律要件,即法律規(guī)定的、產(chǎn)生法律后果的事實(shí)構(gòu)成要件。(2)2性質(zhì)不同。由于不確定的法律概念存在于法律要件之中,對(duì)于不確定法律概念的解釋即闡明其意義,如同其他的法律解釋一樣,歸屬于法律問(wèn)題,其目的是探求客觀存在的法律規(guī)定,本質(zhì)上屬于一種主觀的認(rèn)知問(wèn)題,即探求立法原意的認(rèn)識(shí)過(guò)程,而非主觀的意志問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)在解釋不確定的法律概念時(shí)不能摻雜本身的主觀意志,因此對(duì)不確定的法律概念雖有多種解釋或者判斷的可能,但原則上只有一種是正確的,不允許不同的解釋者存在不同的認(rèn)識(shí)結(jié)果出現(xiàn)。而行政裁量則是法律賦予行政機(jī)關(guān)通過(guò)主觀意志而獲得一定自行活動(dòng)的空間,允許存在符合立法授權(quán)目的的多種選擇結(jié)果。(3)3司法審查的密度不同。既然對(duì)不確定法律概念的解釋屬于法律問(wèn)題,而解釋法律和適用法律是法院的職權(quán)和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域,因此作為法律專(zhuān)家的法院應(yīng)具有完全審查決定行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋正確與否的最終權(quán)力,即適用全面審查的標(biāo)準(zhǔn);而對(duì)于裁量行為,法院一般只審查其合法性,即適用有限審查的標(biāo)準(zhǔn)。26由此,前述德國(guó)學(xué)者和法院將不確定法律概念與行政裁量明確區(qū)分開(kāi)來(lái),僅僅將行政裁量限定在法律后果上,不允許行政機(jī)關(guān)在法律要件方面享有裁量權(quán)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也是類(lèi)似做法。在日本,“效果裁量論”亦有壓倒“要件裁量論”的趨勢(shì)。27另外,即使采取廣義行政裁量界說(shuō)的英美國(guó)家在涉及司法審查的范圍及其界限時(shí),也需要將法律要件方面的裁量與法律后果方面的選擇權(quán)進(jìn)行區(qū)別,前者應(yīng)為判斷余地,理應(yīng)遵從判斷規(guī)則的約束,盡管對(duì)此不同的決定者可能得出不同的結(jié)論,但就其唯一目的是得出真正反映現(xiàn)實(shí)的事實(shí)或法律論斷而言,其是唯一的、客觀的;而后者才是所謂的真正裁量。28臺(tái)灣學(xué)者翁岳生指出:如承認(rèn)法規(guī)適用之非裁量性,將裁量概念限于法律效果中行為之選擇,不確定法律概念之理論,始能取代法規(guī)裁量之學(xué)說(shuō);亦始能使概念澄清,使法學(xué)理論符合心理學(xué)與倫理學(xué)之法則。且實(shí)務(wù)上,因法規(guī)裁量與自由裁量之區(qū)分,缺乏理論根據(jù)與明確界限而引起之困惑,亦始能逐漸得到解決。29而我國(guó)大陸地區(qū),關(guān)于不確定法律概念的研究甚少,通說(shuō)的觀點(diǎn)將法律后果裁量和事實(shí)要件裁量混同在一起,從而造成了“自由裁量”概念的泛化和司法審查范圍及其界限的模糊化。當(dāng)前盡管仍然有學(xué)者贊同要件裁量的提法,認(rèn)為“無(wú)論從要件的認(rèn)定上探討是否存在裁量的余地,還是在其要件得以滿足的情況下探討是否存在不作出處理決定(或者作出拒絕處理決定)的裁量余地等問(wèn)題,都具有重要的實(shí)踐價(jià)值和理論意義”。30但是,我們卻贊同把行政裁量與不確定法律概念區(qū)分開(kāi)來(lái)的做法,理由有三:第一,符合西方國(guó)家研究的主流趨勢(shì)。行政裁量是一個(gè)舶來(lái)品,很顯然西方國(guó)家在這方面的研究要成熟得多,我們完全可以采取“拿來(lái)主義”。第二,有利于我國(guó)學(xué)者進(jìn)行深入的研究。將行政裁量與不確定法律概念分開(kāi)來(lái)研究,易于深化,避免混淆與糾纏不清。第三,有利于司法審查的迅速介入,加速法治進(jìn)程。將不確定法律概念納入司法審查的范圍,繼續(xù)研究行政裁量與司法審查的關(guān)系,兩步分開(kāi)走,才能走得快。因此我們認(rèn)為,所謂行政裁量是指在法律授權(quán)的情況下,行政機(jī)關(guān)對(duì)同一事實(shí)要件的處理方式根據(jù)具體情況進(jìn)行選擇的權(quán)力,并不包括對(duì)該事實(shí)要件的評(píng)價(jià)判斷。后者由不確定法律概念的理論解決,分別適用不同的司法審查規(guī)則。(二)被裁量caft的自由裁量—內(nèi)涵:行政裁量是否存在“自由”的問(wèn)題廓清了行政裁量的外延,接下來(lái)就有必要厘清行政裁量的內(nèi)涵,即行政機(jī)關(guān)對(duì)同一事實(shí)要件的處理方式根據(jù)具體情況進(jìn)行選擇的權(quán)力的性質(zhì)問(wèn)題。很多學(xué)者直接將行政裁量稱(chēng)為行政自由裁量,或者將行政裁量劃分為羈束裁量(或法規(guī)裁量)、自由裁量(或便宜裁量),并且認(rèn)為既然是自由的,就當(dāng)然應(yīng)該排除在司法審查之外,即“自由裁量行為不能成為行政審判的對(duì)象”31。但是,行政裁量真的是自由而不受司法審查嗎?首先,從自由的本身含義而言,它不應(yīng)該作為行政裁量的修飾語(yǔ)。自由一詞,盡管如法學(xué)中的其他許多概念(如公平、正義等)一樣具有不確定性和爭(zhēng)議性,但通常的觀念,自由都是指作為公民或者個(gè)人的自由。例如,孟德斯鳩認(rèn)為:“自由的主要意義就是,一個(gè)人不被強(qiáng)迫做法律所沒(méi)有規(guī)定要做的事情;一個(gè)人只有受民法的支配才有自由。因此,我們自由,是因?yàn)槲覀兩钤诿穹ㄖ??！?2密爾在其《論自由》中指出:“唯一實(shí)稱(chēng)其名的自由,乃是按照我們自己的道路去追求我們自己好處的自由,只要我們不試圖剝奪他人的這種自由,不試圖阻礙他們?nèi)〉眠@種自由的努力?！?3哈耶克則在其《自由秩序原理》中這樣描述“自由”:“自由意味著,也只能意味著,我們的所作所為并不依賴于任何人或任何權(quán)威機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn),只能為同樣平等適用于人人的抽象規(guī)則所限制?！?4所以,自由的主體只能是公民,而不能是國(guó)家機(jī)關(guān),相反,對(duì)自由的侵犯則往往來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān)任意或武斷的干涉。因此作為行政權(quán)力行使方式的裁量,并非行政的自由或任意,沒(méi)有所謂“自由裁量”,只有“合義務(wù)裁量”或者“受法約制之裁量”。35“不受約束”的自由裁量權(quán)本身就是矛盾的概念。36其次,即使存在國(guó)家機(jī)關(guān)的自由,這種自由亦如哈耶克“法治下的自由”,其自由裁量本身必定是合法的。但事實(shí)是,并非所有的行政裁量行為都合法,也并非所有的行政裁量行為都不接受司法審查,至少濫用行政裁量權(quán)就屬于典型的違法形態(tài),應(yīng)接受司法審查。正如毛雷爾所言,裁量并沒(méi)有給予行政機(jī)關(guān)自由或任意,“自由裁量”(盡管這種誤導(dǎo)性的措辭至今仍然不時(shí)出現(xiàn))是不存在的,只有“合義務(wù)的裁量”或者更好一些的“受法律約束的裁量”。關(guān)于這一點(diǎn),《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第40條及其相應(yīng)的規(guī)范明確地規(guī)定:行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)(有義務(wù))“根據(jù)授權(quán)目的行使裁量權(quán),遵守法律規(guī)定的裁量界限”。行政機(jī)關(guān)不遵守這些約束,其活動(dòng)就是“有裁量瑕疵的”,因而構(gòu)成違法。行政法院有權(quán)監(jiān)督裁量(法律)約束的遵守。37所以從這個(gè)角度講,即使存在不受司法審查的自由裁量權(quán),這種裁量也不應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)一級(jí)概念,涵蓋所有的裁量形態(tài),而只能作為二級(jí)概念,與接受司法審查的行政裁量并存于行政裁量這個(gè)一級(jí)概念之下。所以如果我們只在對(duì)行政裁量分類(lèi)的基礎(chǔ)上使用自由裁量(便宜裁量),倒是可以接受的。行政裁量既然不存在“自由裁量”的問(wèn)題,為什么我們的許多教材都采用了“行政自由裁量(權(quán))”這一術(shù)語(yǔ)呢?究其原因,我們認(rèn)為至少有三個(gè)方面:第一是受王岷燦主編的《行政法概要》的影響;第二是作為行政裁量發(fā)源地的德國(guó)至今也仍然存在概念使用上的混亂,我們?cè)谝M(jìn)的時(shí)候未能很好地鑒別;第三是對(duì)外國(guó)學(xué)者著作翻譯不當(dāng)?shù)挠绊?。鄧正?lái)翻譯的哈耶克的《法律、立法與自由》一書(shū)中也多次出現(xiàn)“自由裁量權(quán)”一詞,如書(shū)中提到:“這些組織規(guī)則還必須建構(gòu)一個(gè)有關(guān)命令的等級(jí)體系,并根據(jù)這個(gè)等級(jí)體系來(lái)確定不同的辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及它們各自享有的自由裁量權(quán)(discretion)的范圍。”38也就是說(shuō),譯者直接將“discretion”一詞翻譯成了“自由裁量權(quán)”。但是,《朗文英漢雙解詞典》中對(duì)“discretion”的解釋只是“謹(jǐn)慎、審慎”或“判斷(力)、辨別(力)”39,并沒(méi)有包含自由的意思。其他一些詞典的解釋亦同。40而在德語(yǔ)中,與自由裁量權(quán)對(duì)應(yīng)的是一個(gè)詞組:“d.freieErmessen”41。也就是說(shuō),“Ermessen”(裁量權(quán))必須有“freie”(自由)的修飾才能完整構(gòu)成“自由裁量”的意思,而這種搭配起來(lái)形成自由裁量的提法也已經(jīng)受到哈特穆特·毛雷爾教授等的批判。所以,從詞源學(xué)的角度講,我們也不宜使用“自由裁量”這個(gè)術(shù)語(yǔ),而應(yīng)該直接稱(chēng)之為行政裁量。行政裁量并不是“自由”的裁量,而是法律授權(quán)范圍內(nèi)的行為,它的存在是社會(huì)分權(quán)(或分工)的產(chǎn)物。按照三權(quán)分立的理論,權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán),行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán),審判機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。正如孟德斯鳩所言:“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手,自由便不復(fù)存在了?！?2因此制定法律的權(quán)力和執(zhí)行法律的權(quán)力,必須分別由權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)行使。但是權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律具備概括性、抽象性的特點(diǎn),也就意味著權(quán)力機(jī)關(guān)不可能針對(duì)每一種現(xiàn)實(shí)事件都指出具體而唯一的處理結(jié)果,甚至對(duì)具體現(xiàn)實(shí)事件的認(rèn)定,權(quán)力機(jī)關(guān)也往往無(wú)法作出明確而清晰的規(guī)定,只能夠留待行政機(jī)關(guān)去權(quán)衡、抉擇,作出最終決定。因此只要有分權(quán)(或分工),行政裁量的存在就是必然的,不管我們喜不喜歡它。從這個(gè)角度而言,行政裁量是指法律賦予行政機(jī)關(guān)可以選擇判斷的權(quán)力,行政機(jī)關(guān)通過(guò)裁量獲得一定自行活動(dòng)的空間,但嚴(yán)格限制在法律授權(quán)的范圍之內(nèi)。(三)司法審查適用的分類(lèi)對(duì)行政裁量的界定還必須進(jìn)一步準(zhǔn)確把握行政裁量的存在形態(tài),即對(duì)行政裁量進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)。目前較