新中國城市社會管理體制的歷史沿革

新中國城市社會管理體制的歷史沿革

摘要:新中國成立后,我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下推行了以“政府—單位”制為主的社會管理體制,這種體制盡管有利于社會控制和社會動員,但窒息了社會發(fā)展的活力。在市場化改革過程中,我國逐漸形成了以“政府—社區(qū)”制為主的社會管理體制,這種體制在一定程度上克服了“政府—單位”制的弊端,但由于行政化傾向嚴(yán)重,因此難以改變公民原子化狀態(tài),實(shí)現(xiàn)有效的社會管理。黨的十六屆四中全會提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局,明確了黨委、政府、社會、公眾在社會管理中的角色。這是我國社會管理體制的新發(fā)展,必將有利于和諧社會的建設(shè)。

關(guān)鍵詞:社會管理;社會管理體制;政府—單位制;政府—社區(qū)制

黨的十六屆四中全會從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度,提出了“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理,推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十六屆六中全會和十七大重申和強(qiáng)調(diào)了要建立這一社會管理格局。這是對我國長期以來社會建設(shè)和管理實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)和完善,為推進(jìn)我國社會管理體制創(chuàng)新指明了前進(jìn)方向和奮斗目標(biāo)。本文試圖從歷史沿革的角度,梳理新中國城市社會管理體制發(fā)展演進(jìn)過程,從而深化對我黨提出的這一社會管理格局的理解。

一、“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔的社會管理體制

新中國成立后,在特定的歷史背景下,我國效法蘇聯(lián)建立起了一套高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府實(shí)行高度集權(quán)、計劃管理的方式,政府包攬一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)。企業(yè)只是作為政府的附屬物而存在。政府對企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一計劃、統(tǒng)負(fù)盈虧、統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)收統(tǒng)支,一切經(jīng)濟(jì)活動以政府的計劃為中心。社會組織則基本上沒有獲得獨(dú)立發(fā)展的空間。

對于社會主義國家的社會管理問題,馬克思主義經(jīng)典作家曾經(jīng)有一些相同的設(shè)想。列寧認(rèn)為,在社會主義國家,“全體公民都成了一個全民的、國家的‘辛迪加’的職員和工人”,“整個社會將成為一個管理處,成為一個勞動平等、報酬平等的工廠”［1］。毛澤東也提出:“我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來。我們應(yīng)當(dāng)將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里,克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)?！保?］

基于這樣的認(rèn)識以及當(dāng)時特殊的歷史背景,新中國成立后,我國逐漸建立起一套以“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔的城市社會管理體制。在這種社會管理體制下,國家通過單位這一組織形式管理職工,通過街道居委會體系管理社會閑散人員、民政救濟(jì)和社會優(yōu)撫對象等。當(dāng)然,政府通過單位實(shí)施社會管理的體制無疑處于絕對主導(dǎo)地位,因為當(dāng)時城市中的絕大多數(shù)人都隸屬于某一單位,沒有單位隸屬關(guān)系的只是少數(shù)人,街居體系只是起到拾遺補(bǔ)漏的作用。

單位是適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊組織形式,具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體的功能。各種單位盡管因?qū)I(yè)性質(zhì)不同而區(qū)分為行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位,但都必須隸屬于一定的上級部門或政府部門。企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等各類組織只不過是政府的一個個下屬“單位”。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,單位既是中國城市社會的基本單元,也是中國政府過程的“末梢”。

“從政府與單位的關(guān)系看,政府把單位看作自己的一個個‘紐結(jié)’,單位接受政府的各種保護(hù),并按照政府制定的計劃得到各種資源?！眴挝缓吐毠ぶg是一種“單位既全面控制、又全面照料其職工,職工既全面服務(wù)、又全面依賴其單位的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系”［3］?！皢挝徊粌H通過社會成員的工作使之取得一定的經(jīng)濟(jì)報酬,通過分配住房保證單位成員基本的生存空間,通過公費(fèi)醫(yī)療制度滿足人們基本健康的需要,通過興辦托兒所、幼兒園、食堂、澡堂及為職工子女就業(yè)需要的服務(wù)公司或集體企業(yè)等等,為單位成員提供各種社會保障和福利方面的服務(wù),更多地,單位還給予單位成員在單位內(nèi)或單位外行為的權(quán)利、社會身份以及社會政治地位?！保?］

政府主要通過單位實(shí)施社會管理的體制在當(dāng)時發(fā)揮了一定的積極作用,改變了舊中國一盤散沙的狀態(tài),加強(qiáng)了社會的組織性,強(qiáng)化了國家對社會的控制力和組織動員力。但另一方面,也嚴(yán)重束縛了社會自身和公民個人的發(fā)展,就像捷克著名戲劇家哈維爾所描述的:個人變成了社會這架龐大機(jī)器上的一個微不足道的齒輪和螺絲釘,他的意義僅限于他在這架機(jī)器里的作用?？傊?個人的工作、住房、活動等都被牢牢地鉗制。事事受到預(yù)先決定,受到限制和控制。每一個越出規(guī)矩的行動都被看做放縱、違章、違法之舉。從餐館廚師到歌唱家,每個人生活的各個方面都被一張官僚規(guī)定文牘的羅網(wǎng)籠罩。這張羅網(wǎng)以自己的目標(biāo)束縛一切生活的目標(biāo),而它的目標(biāo)就是它自身平穩(wěn)、自動運(yùn)轉(zhuǎn)的既得利益［5］。

這種社會管理體制一方面造成國家權(quán)力的無限擴(kuò)張,造成整個社會的國家化,使政府成為包辦一切的全能型政府,極大地增加了社會管理的成本。另一方面,也將社會成員牢固束縛在一個個相對封閉的單位中,造成了社會流動性差,社會自身缺乏自主性,各種社會組織無法得到正常發(fā)育,社會內(nèi)部難以形成一套自我管理、自我約束的內(nèi)在機(jī)制,從而造成社會的僵化,缺乏活力,社會成員思想的僵化,缺乏創(chuàng)造力。這種社會管理體制也造成了企業(yè)包袱沉重,缺乏生產(chǎn)積極性和競爭力,從而成為經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展的障礙。

二、“政府—社區(qū)”制與“政府—單位”制并存的社會管理體制

隨著我國改革開放的不斷深入,城市個體私營經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)組織不斷涌現(xiàn),農(nóng)村人口大量流入城市,與此同時,國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員增多,城市社會成員越來越多地由“單位人”變成了“社會人”。在這種情況下,以“政府—單位”制為主的社會管理體制的弊端日益暴露出來。為了解決這個問題,20世紀(jì)90年代以來,一項旨在改革城市基層管理體制的社會工程－社區(qū)建設(shè)運(yùn)動興起,社區(qū)制被建構(gòu)為一種替代單位制的城市基層社會管理體制。隨著“政企分開”、“社企分開”的推進(jìn),企業(yè)剝離出來的大部分社會服務(wù)與社會管理的職能都轉(zhuǎn)移到了街道辦事處及其所屬的社區(qū)。

經(jīng)過十幾年的社會變遷和社區(qū)建設(shè),我國城市社會管理體制已經(jīng)從“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔過渡到以“政府—社區(qū)”制為主、“政府—社區(qū)”制和“政府—單位”制并存的社會管理體制。在這種體制下,社區(qū)承擔(dān)了大量的社會管理職能,逐漸成為社會管理的重心所在。與此同時,政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等“單位”仍然承擔(dān)著許多重要的社會職能,但這些社會職能正處于不斷的剝離中。

在我國當(dāng)前這種以“政府—社區(qū)”制為主,“政府—社區(qū)”制和“政府—單位”制并存的社會管理體制中,“政府—單位”制的弊端已經(jīng)暴露得很充分,成為我國社會管理體制改革要著重解決的問題,這種模式最終要退出歷史舞臺。即便是我們當(dāng)前正在大力推行的“政府—社區(qū)”制社會管理模式,也還存在許多難以克服的問題?！罢鐓^(qū)”兩極式社會管理體制并不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與和諧社會的建設(shè)。

就像有的學(xué)者所指出的:“政府試圖借用社區(qū)這個地域概念,將其操作為一個城市基層管理單位,以解決市場經(jīng)濟(jì)興起和單位制解體后出現(xiàn)的一系列社會問題,并通過社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)?！保?］正因為如此,本應(yīng)發(fā)揮自治功能、進(jìn)行自我管理的社區(qū)表現(xiàn)出了嚴(yán)重的行政化、單位化傾向。“政府幾乎包攬了社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理的一切事務(wù),多樣化的基層社會的社區(qū)事務(wù)基本上變成了單一的政府事務(wù)。與‘政府—單位’式體制不同的只是,上級政府和企業(yè)剝離出來的社會職能不過是轉(zhuǎn)移或‘下移’給了基層政府的派出單位－街道辦事處－而已。而且,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,社區(qū)的責(zé)任和職能被不切實(shí)際地夸大,所承擔(dān)的社會事務(wù)越來越多。在這種情況下,社區(qū)的單位化傾向愈益嚴(yán)重,日益蛻變?yōu)橐粋€什么都得管的‘小而全’的、行政化色彩濃厚的‘單位化社區(qū)’?！保?］

由于社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重,承擔(dān)著大量的行政事務(wù),而社區(qū)委員會所掌握的人員、資源、資金又極其有限,因此,很難實(shí)施有效的社會管理和服務(wù)。同時,社區(qū)的行政化傾向也使居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同度和參與感難以提升,這也制約了社區(qū)的社會管理功能的發(fā)揮。

更為重要的是,當(dāng)前城市中實(shí)際存在的“市—區(qū)—街道—社區(qū)委員會”垂直管理體制,把政府的觸角一直延伸到社會的最基層,客觀上壓縮了民間社會組織生存與發(fā)展的空間,致使“單位制”解體下的“原子化”個人并未被有效地組織起來,并未成為真正意義上的“社會人”。而政府通過原子化的單個人去了解、協(xié)調(diào)和保護(hù)各個群體特別是弱勢群體的權(quán)益,實(shí)際上是非常困難的。這樣,市場經(jīng)濟(jì)張力所引發(fā)的社會分化和非穩(wěn)定性的緊張要素就難以降低［7］。

三、“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局

隨著轉(zhuǎn)型期我國社會矛盾的凸顯,構(gòu)建和諧社會的問題被提上了國家議事日程。社會管理問題也因此引起了黨和政府的高度重視。我國政府明確把“社會管理”與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)一起作為政府的基本職能之一。黨的十六屆四中全會從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度,提出了“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理,推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十六屆六中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“必須創(chuàng)新社會管理體制,整合社會管理資源,提高社會管理水平,健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局,在服務(wù)中實(shí)施管理,在管理中體現(xiàn)服務(wù)。”剛剛召開的黨的十七大重申,“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局,健全基層社會管理體制”。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”這一社會管理格局的提出,明確了黨委、政府、社會和公眾在社會管理體系中的角色,有利于避免社會管理中出現(xiàn)越位、缺位和錯位現(xiàn)象,是新一代領(lǐng)導(dǎo)集體對我國社會管理體制的創(chuàng)新。

在這一社會管理格局中,“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是根本。黨委領(lǐng)導(dǎo)主要是政治性、方向性領(lǐng)導(dǎo),主要體現(xiàn)在:黨委要充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;把握好社會建設(shè)和管理發(fā)展的大方向,確定正確的大政方針,提出具有感召性、綱領(lǐng)性的口號;把黨的意志和主張體現(xiàn)到國家的法律法規(guī)中,支持政府依法管理社會事務(wù);引導(dǎo)社會組織和公眾積極有序地參與社會建設(shè)和管理;充分發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員服務(wù)群眾、凝聚人心的作用。只有堅持黨委的領(lǐng)導(dǎo),才能確保社會建設(shè)和管理的正確方向,才能有效地整合各種社會管理資源,團(tuán)結(jié)和凝聚社會各方面的力量,形成社會管理的合力。

“政府負(fù)責(zé)”是有效進(jìn)行社會管理的前提。政府要擔(dān)負(fù)起全面組織社會管理的責(zé)任,對整個社會管理事業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃,為社會管理工作“掌舵”。政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起應(yīng)盡的社會管理責(zé)任,不能缺位,要建立健全社會建設(shè)和管理的政策法規(guī),制定基本社會服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),加大社會發(fā)展投入在政府整個預(yù)算中的比重。要依法管理和規(guī)范各類社會組織、社會事務(wù)、社會事業(yè),建立健全社會保障制度、社會治安綜合治理機(jī)制、公共突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制等。同時,政府在社會管理中也不能越位。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的,行業(yè)組織、中介組織通過自律能夠解決的事項,除法律法規(guī)另有規(guī)定外,政府不應(yīng)過多進(jìn)行行政干預(yù)。政府負(fù)責(zé)不等于政府包辦,政府可以通過合同、協(xié)議等方式委托社會組織、企業(yè)等提供社會服務(wù)。政府在社會管理中應(yīng)扮演服務(wù)的角色,既要直接服務(wù)于民眾,又要為其他社會管理主體發(fā)揮作用創(chuàng)造條件,在管理中體現(xiàn)服務(wù),在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理。

“社會協(xié)同”是要充分發(fā)揮各類社會組織的協(xié)同作用,這是社會管理的重要依托。社會組織在社會管理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢,有利于改變單位制解體后公民一盤散沙的“原子化”狀態(tài),增強(qiáng)公民的組織性,使公民產(chǎn)生歸屬感和安全感。在社會管理中,要加強(qiáng)政府與社會組織之間的分工、協(xié)作以及不同社會組織之間的相互配合,這是社會建設(shè)和管理的必要環(huán)節(jié),也是亟待加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前要以社區(qū)為依托,充分發(fā)展社區(qū)自治,培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感,發(fā)揮城市基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用。要真正貫徹“結(jié)社自由”的憲法原則,鼓勵、引導(dǎo)各種合法社會組織的健康發(fā)展,同時加強(qiáng)對其管理和監(jiān)督,充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用,形成社會管理和社會服務(wù)的合力。

“公眾參與”是有效進(jìn)行社會管理的基礎(chǔ)。社會管理與公眾切身利益密切相關(guān),人民群眾中蘊(yùn)藏著無限的智慧和力量,只有公眾充分參與到社會管理的過程中來,社會管理才能取得實(shí)效。同時,公眾參與社會管理也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的有效形式,是我們黨一切為了群眾、一切依靠群眾的群眾路線的生動體現(xiàn)。要通過大力培育公眾的參與意識,使公眾牢固樹立主人翁意識和當(dāng)家做主觀念,使廣大公眾認(rèn)識到建設(shè)和諧社會人人有責(zé),建設(shè)美好家園、創(chuàng)造幸福生活,最終要靠人民群眾自己。與此同時,要不斷拓寬公眾參與渠道,規(guī)范公眾參與行為。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”這一社會管理格局是我國社會管理體制發(fā)展的最新成果,它必將有利于我國社會管理的有效實(shí)施,有利于社會主義和諧社會的建設(shè)。

參考文獻(xiàn):

［1］列寧.國家與革命［M］∥列寧選集:第3卷.北京:人民出版社,1995:202.

［2］毛澤東.中國人民大團(tuán)結(jié)萬歲［M］∥毛澤東選集:第5卷.北京:人民出版社,