標準預(yù)算周期制度與我國預(yù)算制度DOC

標準預(yù)算周期制度與我國預(yù)算制度【摘要】預(yù)算周期不合理是我國預(yù)算制度中存在的一個很突出的問題。本文通過對比分析我國現(xiàn)行預(yù)算周期制度和標準周期預(yù)算管理體制，發(fā)現(xiàn)我國制度中存在的問題，并結(jié)合以及外國值得借鑒的辦法，提出對我國預(yù)算周期制度的改良建議?！娟P(guān)鍵詞】預(yù)算周期制度問題建議目錄引言……………1標準周期預(yù)算制度……………1中國現(xiàn)行預(yù)算制度存在的問題………………2外國預(yù)算周期制度……………5對我國改進預(yù)算周期制度的建議……………7結(jié)論……………9參考文章……………………11

引言隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展和國家經(jīng)濟體制的成熟，國家對預(yù)算日益重視，預(yù)算周期管理成為一個研究熱點。中國現(xiàn)行的該制度存在的問題日漸暴露。對比標準預(yù)算周期管理制度，中國該如何學習借鑒，如何在更高層次上繼續(xù)深化預(yù)算制度改革，建立符合我國國情的預(yù)算管理模式有著十分重要的意義。一、標準周期預(yù)算制度現(xiàn)在標準預(yù)算周期制度越來越受到各國的重視。據(jù)通說解釋，“標準預(yù)算周期制度是將\o"預(yù)算管理"預(yù)算管理中相互關(guān)聯(lián)的各環(huán)節(jié)從時間序列上劃分為三個標準階段，即“預(yù)算編制階段”、“\o"預(yù)算執(zhí)行"預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”、“決算與績效評價階段”，每一階段具有一定的時間跨度，從預(yù)算編制開始到?jīng)Q算完成形成一個標準周期，并加以\o"制度化"制度化?！鳖A(yù)算編制階段一般從每年年初開始，在對上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行\(zhòng)o"績效評價"績效評價總結(jié)的基礎(chǔ)上，測算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長速度，編制下一年度預(yù)算草案，期限約為12個月。預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段從次年年初開始，組織該預(yù)算的執(zhí)行，并分析預(yù)算執(zhí)行情況，調(diào)整預(yù)算，時間為12個月。最后決算與績效評價階段是從第三年年初開始，組織編制本級和匯總下一級決算草案，并對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行分析總結(jié)和績效評價，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)，期限約為6個月。這樣算來，標準預(yù)算周期跨度應(yīng)為30個月。每一\o"預(yù)算年度"預(yù)算年度不同預(yù)算管理周期的三個階段是同時并存的。下圖可以較清晰地說明標準預(yù)算周期管理制度。趙矜娜、王一軻：《標準周期預(yù)算管理與我國現(xiàn)行的預(yù)算管理制度》趙矜娜、王一軻：《標準周期預(yù)算管理與我國現(xiàn)行的預(yù)算管理制度》從上圖我們可以得知，在標準預(yù)算周期中，政府始終是受到預(yù)算的限制的，并不存在沒有預(yù)算的時間點。而且，“預(yù)算執(zhí)行與修正“階段是一個完整的預(yù)算年度。二、中國現(xiàn)行預(yù)算制度存在的問題“預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰夷甓燃行载斦罩в媱潯Ｋ?guī)定國家財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向?！睂τ谑枪芾韲邑斦兄种匾淖饔谩６袊念A(yù)算周期管理制度非常不合理。首先，預(yù)算編制時間短。預(yù)算編制是預(yù)算的基礎(chǔ)，如果編得不科學、不合理、不規(guī)范，預(yù)算審查監(jiān)督就會流于形式，執(zhí)行時就難以做到按預(yù)算來執(zhí)行，執(zhí)行的效果就不會很理想。在中國，預(yù)算編制從大概預(yù)算年度前年10月左右開始。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第37條，國務(wù)院財政部門應(yīng)當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會進行初步審查。而全國人大是在每年3月份召開，這樣算來，整個預(yù)算編制過程最多4、5個月?；鶎迂斦块T預(yù)算編制時間就更短了，甚至有些地區(qū)只用一個星期左右完成預(yù)算編制工作。由于時間倉促，信息資料也不完備、不準確，使我國的預(yù)算草案缺乏真實性，也不利于預(yù)算的審批和監(jiān)督。而預(yù)算制度較發(fā)達的國家一般是從年初就開始編制下一年度預(yù)算的，中國某些地方編制預(yù)算的時間也要較為合理，如北京《宣武區(qū)財政局標準預(yù)算周期管理暫行辦法（對內(nèi)）》第五條也明確規(guī)定“預(yù)算編制階段為上年3月至12月，期限10個月?！敝袊鴩翌A(yù)算編制實在太倉促，這大大降低了我國政府預(yù)算的科學性。其次，預(yù)算審批不嚴格。我國《預(yù)算法》第十三條明確規(guī)定，縣級以上各級人大批準本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告。國務(wù)院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告，由全國人民代表大會審查和批準。每年全國人大會一般是15天左右，有許多事情需要人大審查表決，用在審批預(yù)算上的時間可想而知，是少之又少的。而省人大、市人大、縣人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大分別只有7、4、3、1天，用于審議預(yù)算的時間就更少了。因此人大對預(yù)算的審查只是大體上、粗略地“走過場“，并沒有深入審批預(yù)算草案。并且，由于審議時間短，預(yù)算編制部門提交的預(yù)算草案也自然非常簡單，一些具體的項目都沒有列明?！熬皖惣壙颇慷?，我國的類級科目只有100多條，相當粗放；而西方發(fā)達國家預(yù)算的一般都非常細致，如法國預(yù)算僅類級科目就有1100多條，款級項級科目的數(shù)量更多，德國預(yù)算收入項目有1300個，支出項目有8000個，預(yù)算項目極為詳細?！卞X峻峰、李建軍錢峻峰、李建軍、潘建壯：《我國預(yù)算問題研究》，重慶工商大學學報（社會學版）2006第5期47頁第三，在預(yù)算執(zhí)行方面。這是預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)。我國《預(yù)算法》規(guī)定我國預(yù)算采用歷年制，即從預(yù)算年度的1月1日起至12月31日止。而事實上，中國每年執(zhí)行預(yù)算是從4月份到12月份，只有8個月。因為待全國人大通過國務(wù)院提交的預(yù)算草案后這一年的預(yù)算才能真正開始執(zhí)行，而此時已經(jīng)過了預(yù)算年度的四分之一，也就意味著這一年中有大約四分之一的時間是沒有預(yù)算的，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算（沒有預(yù)算授權(quán)就不能進行相應(yīng)的財政收支），這就違背了預(yù)算的法定性、嚴肅性。這是我國預(yù)算制度首先要解決的一個問題。最后，決算階段。決算是對預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。當國家預(yù)算執(zhí)行進入終結(jié)階段，要根據(jù)年度執(zhí)行的最終結(jié)果編制國家決算。我國一般每年年底到第二年年初編制這一年度的決算，為時3個月左右，到第二年人大會時交全國人民代表大會審批通過。因此，我國預(yù)算周期只有不到17個月。預(yù)算周期是由幾個環(huán)節(jié)組成的，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。實際上，我國并沒有一個完全意義的預(yù)算周期,更沒有標準周期預(yù)算的法律制度,這就對我國預(yù)算制度運行及其預(yù)算改革效果產(chǎn)生許多不利影響?！爱a(chǎn)生這些問題的根本原因是傳統(tǒng)的‘大一統(tǒng)’的預(yù)算管理模式、不重視依法理財和長期忽視預(yù)算管理效率?！比?、外國預(yù)算周期制度我們可以看一下外國的預(yù)算制度。陳艷利《我國預(yù)算編制問題及改革建議》，遼寧大學學報2001第6期95頁以美國和日本為例。美國聯(lián)邦預(yù)算管理組織機構(gòu)中，行政部門基本是負責聯(lián)邦預(yù)算的草擬和執(zhí)行，國會負責預(yù)算的審查和監(jiān)督，這就使得美國預(yù)算的制定、審查、執(zhí)行和監(jiān)督四權(quán)分離。美國預(yù)算周期歷時33個月，程序十分嚴格：預(yù)算編制共9個月，即準備預(yù)算框架3個月；各部門編制預(yù)算3個月；由美國行政管理和預(yù)算局審定部門預(yù)算，最終形成總預(yù)算需要3個月。美國聯(lián)邦政府每年向國會報送審批的年度預(yù)算及相關(guān)材料，有數(shù)千頁之多，非常細致具體。按照美國聯(lián)邦法律規(guī)定，總統(tǒng)要在二月份的第一個星期一向國會提交聯(lián)邦預(yù)算草案。國會會經(jīng)過9個月時間詳細審查提交的預(yù)案。美國實行跨年制預(yù)算，從本年10月1日至次年9月30日，預(yù)算執(zhí)行年度為12個月，決算的匯總和審計過程需要3個月時間。再說說日本。日本參與預(yù)算編制的有大約30個省廳和機構(gòu)。內(nèi)閣負責準備預(yù)算并提交國會審議，大藏省負責預(yù)算草案編制，經(jīng)濟企劃廳估測下一年經(jīng)濟發(fā)展情況，以作為這一年度預(yù)算的可靠基礎(chǔ)，其他機構(gòu)則根據(jù)各自活動情況預(yù)計，想大藏省提出預(yù)算要求。日本政府預(yù)算的細化程度也相當高，“以愛知縣為例，每年縣政府報送審批的預(yù)算有兩本，一本是概要，另一本是具體的預(yù)算，在預(yù)算及相關(guān)資料中，幾乎每個用款單位的每個用款項目都能在其中查到，每個公民都可以查閱，這就使預(yù)算執(zhí)行有嚴格的依據(jù)，并接受社會的監(jiān)督?！薄稑藴手芷陬A(yù)算制度的實施》《標準周期預(yù)算制度的實施》四、對我國改進預(yù)算周期制度的建議結(jié)合標準周期預(yù)算管理制度和國外先進國家預(yù)算制度，筆者認為，我國可以從以下幾個方面來改善預(yù)算周期制度管理。第一，提前預(yù)算編制起始時間。預(yù)算編制的主要任務(wù)是可將預(yù)算編制的起始時間提前到上年度年初，將預(yù)算編制時間由目前的4、5個月延長到1年。這樣可允許財政部有充足的時間對上年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行分析總結(jié)和績效評價，并結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況測算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長速度。也只有在時間充足的情況下，預(yù)算編制才能更細致、更全面。這樣能大大增加我國預(yù)算的準確性和科學性，提高預(yù)算質(zhì)量和預(yù)算管理水平，使預(yù)算落到實處。第二，改善預(yù)算審批時間設(shè)置。立法機構(gòu)對預(yù)算的審批時間應(yīng)提前到預(yù)算年度開始之前，這是各國政府預(yù)算制度安排的通則，因為這樣才能解決預(yù)算審批與\o"預(yù)算執(zhí)行"預(yù)算執(zhí)行之間所存在的法律空檔問題。也有人建議，可由各級人大常委會提前審批預(yù)算草案，財政部門先按經(jīng)人大常委會通過的草案即“臨時草案”執(zhí)行，待正式預(yù)算生效后再執(zhí)行正式預(yù)算。但是我們應(yīng)該看到，兩部預(yù)算有悖于預(yù)算的嚴肅性和法定性，讓民眾不知道何時該適用哪部預(yù)算，使預(yù)算的公信力減弱。這并不是解決我國預(yù)算問題的根本途徑。在筆者看來，改善我國預(yù)算審批與執(zhí)行問題的第一種辦法是繼續(xù)實行歷年制，但是將全國人民代表大會提前至每年年底，由人大代表審批下年預(yù)算；第二種辦法是將我國預(yù)算由歷年制改為跨年制，從而使預(yù)算年度與人代會審批預(yù)算草案銜接起來，這樣則人民代表大會召開時間可以不變。第三，完善預(yù)算方面的法律制度，改革《預(yù)算法》。我國預(yù)算法沒有對預(yù)算部門職能、預(yù)算編制程序、預(yù)算內(nèi)容等做出具體詳細的規(guī)定，這就導(dǎo)致各部門職能不分，比如財政部及負責預(yù)算編制，又要組織各部進行預(yù)算執(zhí)行，而且財政部內(nèi)部預(yù)算管理部門和其他業(yè)務(wù)部門職責劃分也不明晰，這就引發(fā)了很多問題的出現(xiàn)。筆者建議應(yīng)該將預(yù)算周期制度寫入法律，明確規(guī)定預(yù)算編制時間、各項目要求以及各部門職能和地位，加強預(yù)算部門責任明確，各機關(guān)分工負責，相互制衡，相互配合，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，綜合編制各項資金，將預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督以及決算真真正正地落到實處。甚至可以在人大成立專門小組專門負責預(yù)算審議，提高對預(yù)算的重視程度，加強監(jiān)督力度，提高預(yù)算效率。我們還可以學習借鑒美國，編制滾動預(yù)算。在美國，預(yù)算編制機構(gòu)除了要向國會提交本年度預(yù)算草案以外，還要附上前幾年的預(yù)算批準數(shù)和實際數(shù)以及后四個財政年度的預(yù)算估計數(shù)。這樣有利于將本年度財政預(yù)算與過去和將來作比較，使預(yù)算更加合理。五、結(jié)論我國預(yù)算制度存在著許多亟待解決的問題。首先也是最重要的是，政府應(yīng)該端正對預(yù)算的態(tài)度，把改革預(yù)算放到重要的位置。預(yù)算關(guān)系國計民生，各級財政部門和人民代表大會應(yīng)該本著認真、負責的態(tài)度，嚴格編制和審批我國預(yù)算草案，而不是敷衍了事，流于形式。其次就是制度上的問題了。建立一個完整、先進的預(yù)算制度并非易事，這不僅需要多年經(jīng)驗的積累、總結(jié)，也要積極汲取國外優(yōu)秀的制度，比如預(yù)算公開。我國可以學習美國等國家，將預(yù)算草案向社會各個團體和民眾公開，廣泛聽取社會意見，讓國民參與到預(yù)算編制過程中，實現(xiàn)預(yù)算透明化、公開化。最后是法律上，我國應(yīng)該與時俱進，不斷完善、健全法律體系。法律應(yīng)該將預(yù)算加以制度化、成文化，從預(yù)算編制到審批到執(zhí)行再到監(jiān)督各個過程都應(yīng)該有法律加以規(guī)范，讓預(yù)算制度得到法律保障。綜上所述，我國的預(yù)算周期改革,“應(yīng)當按照建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的要求,以加強預(yù)算管理,提高預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算管理效率,更好實現(xiàn)預(yù)算的功能為目標,運用標準周期預(yù)算理論,借鑒西方國家的經(jīng)驗,結(jié)合我國的具體實際建立適合我國國情的標準周期預(yù)算制度。”錢峻峰、李建軍、潘建壯：《我國預(yù)算問題研究錢峻峰、李建軍、潘建壯：《我國預(yù)算問題研究》，重慶工商大學學報