府在項(xiàng)目融資中的作用最終版

政府在項(xiàng)目融資中的作用

——各種角色的發(fā)揮

madeby金中杰唐會芳黃亞魁李麗玉1政府作為項(xiàng)目的最初發(fā)起人——國家體育場案例

—唐會芳2PPP定義及本質(zhì)“鳥巢”融資方案政府在融資方案中的作用3//1PPP定義●聯(lián)合國培訓(xùn)研究院的定義：PPP涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。PPP包含兩層含義，其一是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系，其二是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施?！衩绹鳳PP國家委員會的定義：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值。

PPP有廣義和狹義之分。4//2PPP模式的本質(zhì)PPP融資方式的操作流程政府或項(xiàng)目發(fā)起人中標(biāo)單位通過國際招標(biāo)授予特許權(quán)一定比例的資金一定比例的資金項(xiàng)目公司融資、建設(shè)、設(shè)備采購、運(yùn)營項(xiàng)目收回投資并取得一定回報(bào)之后5//1項(xiàng)目概況項(xiàng)目名稱：國家體育場項(xiàng)目位置：北京奧林匹克公園中心區(qū)南部建設(shè)用地：工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米座位數(shù)量：場內(nèi)觀眾坐席約為91000個，其中臨時(shí)坐席約11000個開工時(shí)間：2003.12.24竣工時(shí)間：2008.6.28項(xiàng)目法人單位介紹：國家體育場有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國家體育場的投融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運(yùn)營有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運(yùn)營維護(hù)工作。6//2項(xiàng)目法人合作方招標(biāo)的中標(biāo)人中標(biāo)人名稱：中國中信集團(tuán)聯(lián)合體聯(lián)合體成員項(xiàng)目管理顧問項(xiàng)目運(yùn)營戰(zhàn)略合作伙伴項(xiàng)目設(shè)計(jì)顧問中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國金州控股集團(tuán)法國萬喜大型建筑工程公司、法國布依格建筑公司法蘭西體育場公司澳大利亞H.O.KSports+Venue+Event公司聯(lián)合體中，中信的出資比例是65%（牽頭方），城建占30%，美國金州占5%7//3項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu)8//4項(xiàng)目融資計(jì)劃和融資結(jié)構(gòu)

國家體育場項(xiàng)目按招標(biāo)文件之設(shè)計(jì)投資總額為32.5億元，按優(yōu)化建筑設(shè)計(jì)方案增加了國家體育場的面積8.4萬平方米，相應(yīng)增加投資2.5億元，項(xiàng)目總投資35億元。北京市政府?dāng)M采用PPP的融資模式解決資金的籌措問題。項(xiàng)目資金來源包括資本金、信托貸款、銀行貸款、預(yù)收項(xiàng)目運(yùn)營收入投入和北京市政府提供的次級債務(wù)。

項(xiàng)目公司前期運(yùn)營收入4.9億元，可用于項(xiàng)目建設(shè)資金?？鄢A(yù)收運(yùn)營收入后，項(xiàng)目實(shí)際投資30.1億元，北京市政府和聯(lián)合體公司按51%:49%的比例提供資金支持。北京市政府提供的資金支持為15.35億元，其中，資本金5.95億元，占項(xiàng)目公司注冊資本的51%;提供的債務(wù)資金支持為9.4億元，由北京市政府提供全額貼息貸款。聯(lián)合體公司提供的資金支持為14.75億元，其中資本金5.72億元，占項(xiàng)目公司注冊資本的49%;協(xié)助解決項(xiàng)目公司信托貸款3億元，銀行貸款6.03億元?？紤]項(xiàng)目預(yù)期運(yùn)營收入4.9億元投入的不確定性，當(dāng)其影響所需的建設(shè)資金時(shí)，在優(yōu)化建筑設(shè)計(jì)方案增加投資2.5億元以內(nèi)，由投標(biāo)人解決;超出2.5億元的部分，由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和投標(biāo)人按51%和49%的比例解決。9

融資方式包括股權(quán)融資與債務(wù)融資兩種。股權(quán)融資占項(xiàng)目總投資的1/3，北京市政府和投標(biāo)聯(lián)合體之出資人按51%:49%的比例出資。債務(wù)融資占項(xiàng)目總投資的2/3，其中，外部融資由北京市政府和投標(biāo)聯(lián)合體以出資人按51%:49%的比例協(xié)助解決或者提供資金支持，剩余部分由流動負(fù)債解決。北京國資公司5.95億元股本11.67億元外資25%聯(lián)合體公司24%國家體育場項(xiàng)目公司債務(wù)融資18.4億元預(yù)收現(xiàn)金4.95億元信托收益憑證3億元銀行貸款6.03億元49%政府次級債務(wù)9.4億元51%10//5

融資結(jié)構(gòu)中政府的特許權(quán)協(xié)議根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)文件要求，北京市政府作為國家體育場項(xiàng)目的真正發(fā)起者和特許權(quán)合約結(jié)束后的項(xiàng)目擁有者，為了以PPP方式實(shí)施國家體育場項(xiàng)目的建設(shè)，提供了許多鼓勵和激勵措施：1）北京市政府為項(xiàng)目公司提供低價(jià)項(xiàng)目土地（土地一級開發(fā)費(fèi)為每平方米1040元）。這與相鄰地段高達(dá)每平方米10000元的土地相比確實(shí)非常便宜；2）北京市政府提供18.154億元的補(bǔ)貼（不要求回報(bào)）,占總投資（31.3億元）的58%;3）北京市政府提供與施工場地相連的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路等），以及其他可以為方便體育場建設(shè)和運(yùn)營的幫助，如為了方便體育場的大型鋼結(jié)構(gòu)組件運(yùn)輸，北京市政府向項(xiàng)目公司簽發(fā)了車輛特殊通行證；4）在奧運(yùn)會和測試賽期間，北京奧組委將會向項(xiàng)目公司支付體育場使用費(fèi)用，北京市政府也會承擔(dān)專門用于奧運(yùn)會開閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置的所有費(fèi)用；5）在特許經(jīng)營期內(nèi)，北京市政府承諾限制在北京市區(qū)北部新建體育場或擴(kuò)建已有體育場館，以保護(hù)國家體育場的市場。如果確需建設(shè)新的體育場，則北京市政府將與項(xiàng)目公司協(xié)商，并按照特許權(quán)協(xié)議對項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償。11

政府作為項(xiàng)目發(fā)起人，出資與擔(dān)保，為項(xiàng)目建設(shè)提供了良好的投資環(huán)境，提高了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度和可融資性。首先，在該項(xiàng)目中，政府單方面投入了項(xiàng)目58%的資金，并且是無償注資，減少了企業(yè)投資者的融資金額，為企業(yè)投資者緩解了大部分的資金壓力；其次，在該項(xiàng)目建成的后三十年內(nèi)，由企業(yè)獲得國家體育場的管理經(jīng)營權(quán)，并且享受經(jīng)營利潤，政府不參與分紅；最后，作為進(jìn)一步的保障，中信集團(tuán)還與北京市政府簽署了一個兜底條款：北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門幫助中信集團(tuán)聯(lián)合體取得利潤。122，政府選擇BOT項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營者

——以廣西來賓電廠Ｂ廠項(xiàng)目融資為例

13【案例綜述】本案例詳細(xì)描述了廣西來賓電廠B廠項(xiàng)目融資的全過程，介紹了BOT項(xiàng)目融資模式的招標(biāo)過程，同時(shí)重點(diǎn)分析了作為我國第一個國家正式批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目的大膽突破和成功之處，詳細(xì)介紹了如何采用國際通行的競爭性招標(biāo)方式選擇境外投資人的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為中國第一個通過國際正規(guī)的方式競爭投標(biāo)的BOT項(xiàng)目，該項(xiàng)目為以后的BOT項(xiàng)目融資方式提供了政策參照。

14項(xiàng)目概況

廣西來賓電廠B廠地處廣西壯族自治區(qū)中部的來賓縣，距廣西最大的工業(yè)城市柳州80公里，裝機(jī)規(guī)模為72萬千瓦，總投資額6.16億美元，項(xiàng)目特許期18年，其中建設(shè)期為2年9個月，運(yùn)營期15年3個月。特許期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無償移交給廣西壯族自治區(qū)政府，并承擔(dān)移交后12個月的質(zhì)量保證義務(wù)。在建設(shè)期和運(yùn)營期，項(xiàng)目公司向廣西壯族自治區(qū)政府提供3

000萬美元的保證金。廣西電力公司每年負(fù)責(zé)向項(xiàng)目公司購買35億千瓦時(shí)（5

000小時(shí)）的最低輸出電量（超發(fā)電量只付燃料電費(fèi)），并送入廣西電網(wǎng)。同時(shí)，由廣西建設(shè)燃料有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)向項(xiàng)目公司供應(yīng)發(fā)電所需燃煤，燃煤主要來自貴州省盤江礦區(qū)。15項(xiàng)目概況

項(xiàng)目總投資的資金比例是，股本資金與債務(wù)資金之比為25:75。其中總投資的25%即1.54億美元作為項(xiàng)目公司的注冊資本，由股東法國電力國際和通用電氣·阿爾斯通公司分別投入60%和40%；其余的75%通過有限追索的項(xiàng)目貸款方式籌措。我國各級政府、金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)不為該項(xiàng)目融資提供任何形式的擔(dān)保。項(xiàng)目貸款由法國東方匯理銀行、英國匯豐銀行及英國巴克萊銀行組成的銀團(tuán)聯(lián)合承銷，貸款中約3.12億美元由法國出口信貸機(jī)構(gòu)——法國對外貿(mào)易保險(xiǎn)公司提供出口信貸保險(xiǎn)。16招標(biāo)過程

（一）資格預(yù)審階段（二）投標(biāo)階段（三）評標(biāo)及揭標(biāo)階段（四）政府審批階段17項(xiàng)目評價(jià)1．該項(xiàng)目是我國電力行業(yè)利用外資中首次采用國際通行的競爭性招標(biāo)方式選擇境外投資人，改變了以往對外商投資采用協(xié)商談判方式選擇投資人的傳統(tǒng)做法。2．引進(jìn)競爭機(jī)制，讓投標(biāo)人就上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行競爭，中方不與投標(biāo)人在回報(bào)率高低上討價(jià)還價(jià)，改變了以往外商投資電廠談判中先談回報(bào)率，并由投資成本加一定回報(bào)率確定上網(wǎng)電價(jià)的做法。中方不擔(dān)保和限制回報(bào)率，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)也不提供任何形式的融資擔(dān)保，政府雖然為項(xiàng)目出具支持函，但并沒改變?nèi)谫Y的性質(zhì)。18項(xiàng)目評價(jià)3．全過程均設(shè)置和規(guī)范了項(xiàng)目參與人的履約保證機(jī)制，投標(biāo)人須繳納1

000萬美元的投標(biāo)保證金，投資人須繳納3

000萬美元的履約保證金和1

500萬美元的運(yùn)營維護(hù)保證金，這使項(xiàng)目的履約保證有了很大的提高。4．采用國際性競爭招標(biāo)方式選擇境外項(xiàng)目發(fā)起人，通過激烈競爭，項(xiàng)目—上網(wǎng)電價(jià)較低，再加上銷售增值稅，運(yùn)營第一年為0.468元人民幣/千瓦時(shí)，在運(yùn)營期15年內(nèi)的平均電價(jià)為0.4元人民幣/千瓦時(shí)，約合5.5美分。而據(jù)對東南亞一些國家BOT電力項(xiàng)目和外商獨(dú)資開發(fā)電力項(xiàng)目的調(diào)查，一般平均電價(jià)都在6～7美分之間。

19項(xiàng)目評價(jià)

5．通過國際公開招標(biāo)，政策和程序公開透明，對各投標(biāo)人一視同仁，整個招標(biāo)過程公開、公正、公平，促進(jìn)了外資參與的積極性，改善了政府形象。6．項(xiàng)目的特許權(quán)協(xié)議、燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議、仲裁協(xié)議等24個附件和協(xié)議的擬定既遵循了國際慣例，又與中國國情相結(jié)合，在合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上既保護(hù)了政府利益，也兼顧了投資者及貸款者的利益，有關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)在協(xié)議中得到了充分的體現(xiàn)和落實(shí)，同時(shí)整個協(xié)議又具有較強(qiáng)的可操作性。201996年12月AsiaFinance（《亞洲融資》）評選來賓B電廠為1996年度最佳項(xiàng)目融資的一段報(bào)導(dǎo)：“今年最佳融資項(xiàng)目不屬于某個單獨(dú)的銀行，甚至也不屬于一個獨(dú)立的項(xiàng)目，而是一種新的觀念，這種融資觀念奠定了中國日后大規(guī)模電廠融資的新形式：這就是廣西壯族自治區(qū)總投資額為六億五千萬美元的來賓B電廠項(xiàng)目，該項(xiàng)目也是中國第一家100%利用外資采用BOT（建設(shè)、營運(yùn)、移交）方式建設(shè)的項(xiàng)目。雖然此項(xiàng)目已從政府機(jī)構(gòu)中得到某種認(rèn)可，但是仍沒有得到正式保證。融資要到1997年上半年才能完成，盡管銀行家對今后新項(xiàng)目到底會如何發(fā)展仍存有質(zhì)疑，但由此所確定的有關(guān)融資原則已明確。”21政府選擇BOT項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營者1.政府發(fā)布擬建BOT項(xiàng)目的有關(guān)信息,邀請有興趣的私營機(jī)構(gòu)參與。（一般采取招投標(biāo)的形式）2.私營機(jī)構(gòu)根據(jù)政府招標(biāo)文件的要求參加投標(biāo)。3.通過對投標(biāo)人的考察及投標(biāo)文件的評標(biāo),由項(xiàng)目所在國政府確定合適的投標(biāo)人。4.雙方就項(xiàng)目的具體事宜進(jìn)行談判并簽署特許權(quán)協(xié)議,成立項(xiàng)目公司,并由項(xiàng)目公司對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)經(jīng)營。22政府作為BOT項(xiàng)目產(chǎn)品的購買人

——以馬來西亞南北高速公路工程為例23

BOT項(xiàng)目所生產(chǎn)出的產(chǎn)品可以分為三類,一類是公眾生活必需的要素,像電力、自來水;一類是方便公眾日常生活的產(chǎn)品,像公路,隧道等;一類屬于公共產(chǎn)品,如處理后的直排污水。作為社會公眾的代表,政府在大多數(shù)情況下?lián)?dāng)了BOT項(xiàng)目產(chǎn)品購買人的角色,由政府與私營機(jī)構(gòu)協(xié)商確定項(xiàng)目產(chǎn)品的購買價(jià)格和購買量,并統(tǒng)一購買。24而有一些BOT項(xiàng)目,產(chǎn)品由私營機(jī)構(gòu)向公眾出售,比如公路收取過路費(fèi),政府并不作為產(chǎn)品的直接購買人,在這類項(xiàng)目中,政府常常會與私營機(jī)構(gòu)簽訂一個“購買量保證協(xié)議”,在項(xiàng)目產(chǎn)品公眾購買量低于協(xié)議購買量時(shí),由政府購買剩余差額。政府作為BOT項(xiàng)目產(chǎn)品的購買人,以其公信力保證了項(xiàng)目產(chǎn)品的需求,確保了BOT項(xiàng)目的正常運(yùn)營25馬來西亞政府是南北高速公路項(xiàng)目的真正發(fā)起人和特許權(quán)合約結(jié)束后的擁有者，政府通過提供一項(xiàng)為期30年的南北高速公路建設(shè)經(jīng)營特許權(quán)合約，不僅使得該項(xiàng)目由于財(cái)政困難未能動工的512公里得以按照原計(jì)劃建設(shè)并投入使用，而且通過項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營帶動了周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。項(xiàng)目特點(diǎn)26馬來西亞南北高速公路BOT融資項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)包括四個部分,政府特許權(quán)合約,項(xiàng)目投資者,項(xiàng)目公司、貸款銀行。其中政府特許權(quán)合約的重要內(nèi)容包括以下幾個方面：①南北高速公路項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)承建512公里的高速公路，負(fù)責(zé)經(jīng)營和維護(hù)高速公路，并有權(quán)根據(jù)一個雙方商定的收費(fèi)方式對公眾收取公路的使用費(fèi)。②南北高速公路項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)安排項(xiàng)目建設(shè)所需的資金。但是，政府將為項(xiàng)目提供一項(xiàng)總金額為1.65億馬來西亞元6000萬美元的從屬性備用貸款，作為對項(xiàng)目融資的信用支持，該項(xiàng)貸款可在11年內(nèi)分期提取利率8%，并具有15年的還款限期，最后的還款期是在特許權(quán)協(xié)議結(jié)束的時(shí)候。③政府將原已建好的309公里高速公路的經(jīng)營權(quán)益在特許權(quán)期間轉(zhuǎn)讓給南北高速公路項(xiàng)目公司。公司無需購買該路段其部分通行費(fèi)收入用于新建公路。但是項(xiàng)目公司必須根據(jù)合約對其公路設(shè)施加以改進(jìn)。④政府向項(xiàng)目公司提供最低公路收費(fèi)的收入擔(dān)保，即在任何情況下，如果公路交通流量不足，公路的使用費(fèi)用收入低于合約中規(guī)定的水平，政府負(fù)責(zé)向項(xiàng)目公司支付其差額部分。⑤特許權(quán)合約期為30年。在特許權(quán)合約的到期日，南北高速公路項(xiàng)目公司將無償?shù)貙⒛媳备咚俟返乃袡?quán)轉(zhuǎn)讓給馬來西亞政府。27從項(xiàng)目投資者和經(jīng)營者的角度，他們的收益風(fēng)險(xiǎn)得到了保證。馬來西亞聯(lián)合工程公司可以獲得兩個方面的利益。第一，根據(jù)預(yù)測分析，在30年的特許權(quán)期間內(nèi)南北高速公路項(xiàng)目公司可以獲得大約兩億美元的凈利潤。第二，作為工程總承包商，在7年的建設(shè)期內(nèi)從承包工程中可以獲得大約1.5億美元的凈稅前利潤。從貸款銀行來看，由于政府的特許權(quán)合約在整個項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著著舉足輕重的作用。項(xiàng)目的國家風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)就變成了一個十分重要的因素。這方面包括政府違約、外匯管制等一系列問題。項(xiàng)目所在國的銀行和金融機(jī)構(gòu)，通常被認(rèn)為對本國政治風(fēng)險(xiǎn)的分析判斷比外國銀行要好得多和準(zhǔn)確得多。從而，本國金融資本的積極參與，對于吸引外國金融機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。在該項(xiàng)目9.21億美元的銀團(tuán)貸款中，馬來西亞本國銀團(tuán)貸款高達(dá)5.81億美元，占全部銀團(tuán)貸款的63.08%，因此成功吸引了國際銀團(tuán)的3.4億美元貸款。在這方面，國際金融界認(rèn)為該項(xiàng)目是十分成功的28政府作為項(xiàng)目產(chǎn)品的購買人1，扮演了積極主動的角色，追蹤整個項(xiàng)目的全過程，確保了政府和私營組織的雙贏合作。2，通過特許權(quán)協(xié)議，營造了有利的投資環(huán)境。3，不但有最低收益擔(dān)保，還有對利率風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保。29政府是項(xiàng)目的監(jiān)督者和接管人

政府在各種特許經(jīng)營項(xiàng)目中的作用1、BOT（building-operate-transfer）2、PFI（private-finance-initiative）3、PPP（public-private-partnership）4、ABS（asset-backed/based-security）30PFI項(xiàng)目PFI項(xiàng)目更強(qiáng)調(diào)私營企業(yè)的主動性和主導(dǎo)型適用于投資大、建設(shè)時(shí)間長而政府難以支撐的項(xiàng)目，可以充分利用私營企業(yè)的資金，加快本國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)的