成果要報(bào)樣稿

1、成果要報(bào)樣稿我國(guó)基層鄉(xiāng)村債務(wù)膨脹的潛在風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)建議【要報(bào)要點(diǎn)】近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越突生，特別是當(dāng)前新的鄉(xiāng)村債務(wù)時(shí)間集聚、地域集聚、領(lǐng)域集聚的特征日益凸顯，成為影響我國(guó)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛在威脅。本期要報(bào)提由，應(yīng)在允許合理債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，通過(guò)改革財(cái)權(quán)事權(quán)制度、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管機(jī)制、完善干部激勵(lì)和考核制度等舉措，最大限度地消除鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生與積累的體制機(jī)制性因素，逐步以動(dòng)態(tài)償還方式使鄉(xiāng)村債務(wù)得到有效化解。吉林大學(xué)王郅強(qiáng)副教授的研究成果我國(guó)基層鄉(xiāng)村債務(wù)膨脹的潛在風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)建議，對(duì)我國(guó)基層鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀、成因及潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，提生了一些對(duì)策建議。一、我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)的基本情況鄉(xiāng)村債務(wù)作為我

2、國(guó)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)特殊現(xiàn)象，已成為“三農(nóng)問(wèn)題”的重要方面。通過(guò)對(duì)吉林、甘肅、湖南、黑龍江、廣西、山西、遼寧、廣東等省區(qū)的32個(gè)縣（市）實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)實(shí)際鄉(xiāng)村債務(wù)數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)官方摸底統(tǒng)計(jì)的全國(guó)平均負(fù)債水平，而且近年來(lái)債務(wù)總額不斷攀升。據(jù)調(diào)查，截至2010年底，東北莫省901個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村負(fù)債總額1905100萬(wàn)元，負(fù)債面100%,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2114.4萬(wàn)元；湖南省莫縣共有33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債面100%,負(fù)債總額52192.79萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債1581.6萬(wàn)元，其中個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額甚至高達(dá)7696.45萬(wàn)元。在這些鄉(xiāng)村債務(wù)中，既有直接負(fù)債，也有或有負(fù)債；既有顯性債務(wù)，又有隱性債務(wù)。

3、債務(wù)結(jié)構(gòu)也十分復(fù)雜，主要包括國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的借款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、國(guó)內(nèi)銀行等金融機(jī)構(gòu)向單位和個(gè)人的借款。債務(wù)用途多是處理“三金三亂”金融風(fēng)險(xiǎn)的專(zhuān)項(xiàng)借款、糧食企業(yè)虧損桂賬以及工資和社會(huì)保障拖欠、政府應(yīng)付賬款、政府采購(gòu)?fù)锨?、政府?dān)保等。這些債務(wù)透明度差、隱蔽性強(qiáng)，加上缺乏應(yīng)有的監(jiān)控和管理，很大程度上處于失控或半失控狀態(tài)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村債務(wù)在舉債用途及債權(quán)方構(gòu)成方面有兩個(gè)突生特點(diǎn)。第一，由于行政管理費(fèi)開(kāi)支持續(xù)膨脹、難以遏制，以及壓縮非財(cái)政開(kāi)支比例的努力難以見(jiàn)效，導(dǎo)致50%以上的鄉(xiāng)村借債都用于公共事業(yè)投資和行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等經(jīng)常性消費(fèi)。這部分鄉(xiāng)村債務(wù)大都不具備自?xún)斝?，需依靠鄉(xiāng)村自籌款項(xiàng)或財(cái)政撥款償還，化解難度

4、很大。第二，由于國(guó)家政策的限制及借貸來(lái)源的多樣性，使得鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)方構(gòu)成復(fù)雜，既包括金融機(jī)構(gòu)、上級(jí)單位、工商戶(hù)，也包括建筑商及個(gè)人。其中，銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)的借貸比例偏低，僅占總額度的34.16%,其他借款占到了65%以上，償債風(fēng)險(xiǎn)和難度日益增大，容易形成逐級(jí)的財(cái)政“倒逼”效應(yīng)。二、巨額鄉(xiāng)村債務(wù)的成因及潛在風(fēng)險(xiǎn)巨額鄉(xiāng)村債務(wù)是二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的固有缺陷，是落后的基層行政體制與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間矛盾的集中體現(xiàn)。從表面上看，鄉(xiāng)村債務(wù)是基層財(cái)政收支狀況惡化的反映，但從深層次分析，鄉(xiāng)村債務(wù)是對(duì)政府行為約束不力的必然結(jié)果，很大程度上是由現(xiàn)有的官員考核、任免、升遷等方面的功利化標(biāo)準(zhǔn)造成的。當(dāng)前

5、，我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)數(shù)額巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)基層承受范圍，越來(lái)越成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素?，F(xiàn)實(shí)中，由鄉(xiāng)村債務(wù)引發(fā)的社會(huì)矛盾已開(kāi)始顯現(xiàn)。1 .規(guī)模龐大的鄉(xiāng)村債務(wù)使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。不斷累積的鄉(xiāng)村債務(wù)以及現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村財(cái)力無(wú)力償還的局面，使基層政府發(fā)展能力和空間受限，信譽(yù)度大大降低。調(diào)研的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，其債務(wù)依存度已接近或超過(guò)國(guó)際通用警戒線(xiàn)，由于支由過(guò)分依賴(lài)債務(wù)性收入，導(dǎo)致基層財(cái)政非常脆弱，部分政府職能無(wú)法正常履行。2 .過(guò)重的鄉(xiāng)村債務(wù)使農(nóng)民負(fù)擔(dān)由現(xiàn)反彈空間，對(duì)基層穩(wěn)定構(gòu)成潛在危害。當(dāng)前鄉(xiāng)村債務(wù)率過(guò)高，有的鄉(xiāng)村債務(wù)余額已超過(guò)財(cái)政收入數(shù)倍甚至數(shù)十倍。由于農(nóng)民人均負(fù)債額和負(fù)債率高，清償能力

6、低，使得基層農(nóng)民負(fù)擔(dān)有很大的反彈空間，極易造成基層干群關(guān)系緊張，對(duì)基層政權(quán)穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅。3 .規(guī)模龐大的鄉(xiāng)村債務(wù)使得農(nóng)村基層政權(quán)執(zhí)政能力不斷弱化，基層行政生態(tài)陷入尷尬境地。在鄉(xiāng)村收支缺口和巨額債務(wù)的壓力下，基層政權(quán)組織執(zhí)政能力不斷弱化，農(nóng)村日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與基層政權(quán)提供公共產(chǎn)品能力不足之間的矛盾日益突生，許多農(nóng)村地區(qū)的常規(guī)性建設(shè)資金捉襟見(jiàn)肘，有些地方甚至陷入只能依靠持續(xù)舉債才能勉強(qiáng)維持的體制性瓶頸。三、化解我國(guó)巨額鄉(xiāng)村債務(wù)的對(duì)策建議解決鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題，必須立足我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)的具體特點(diǎn)和各地經(jīng)濟(jì)實(shí)際，加大改革力度，推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)行分類(lèi)分地區(qū)對(duì)待。要在允許合理鄉(xiāng)村債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，最大限度

7、消除鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生與積累的體制性因素，使鄉(xiāng)村從債務(wù)桎梏中徹底解放由來(lái)。4 .遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，對(duì)現(xiàn)有政府財(cái)權(quán)事權(quán)制度進(jìn)行改革。遏制政府體制中財(cái)權(quán)不斷上收、事權(quán)不斷下放的脫節(jié)趨勢(shì)，重新界定中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府的事權(quán)，并配以相應(yīng)的財(cái)權(quán)。加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，切實(shí)減輕鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)，按照中央財(cái)政應(yīng)付比例，切實(shí)把農(nóng)村的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各項(xiàng)公共開(kāi)支列入轉(zhuǎn)移支付范圍。5 .完善干部激勵(lì)機(jī)制和考核制度，調(diào)動(dòng)基層干部清償債務(wù)的積極性和主動(dòng)性。改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期制度，完善村級(jí)組織的激勵(lì)機(jī)制。消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下基層短期“鍍金”的功利思想，引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律開(kāi)展工作，從改進(jìn)用人體制上遏制政績(jī)工程

8、、面子工程。改變當(dāng)前的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、調(diào)整農(nóng)村結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入等作為干部考核的重要指標(biāo)。由臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)性的減債激勵(lì)措施和化解債務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)制度。對(duì)實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡并按計(jì)劃消化部分債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)干部給予一定的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，在干部選用和提拔時(shí)予以?xún)?yōu)先考慮。6 .強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)任期責(zé)任制。建立新增債務(wù)審批制度、債務(wù)登記備案制度、債務(wù)使用全程跟蹤制度、債務(wù)責(zé)任追究制度，對(duì)違反規(guī)定造成大額新增不良債務(wù)的，追究主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任，從機(jī)制上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人樹(shù)立有效控制債務(wù)的自覺(jué)性和責(zé)任感。7 .根據(jù)各地不同的負(fù)債因素及規(guī)模，采取區(qū)別對(duì)待的化解方式。結(jié)合當(dāng)前

9、我國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)實(shí)際，可以依據(jù)債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)倍數(shù)、債務(wù)償還率、資產(chǎn)負(fù)債倍率、農(nóng)民人均負(fù)債額、農(nóng)民個(gè)人債務(wù)負(fù)擔(dān)率、當(dāng)?shù)刎?cái)政赤字率等指標(biāo)體系，測(cè)算各地鄉(xiāng)村債務(wù)的不同狀況，依據(jù)測(cè)定結(jié)果，劃分為不同的債務(wù)預(yù)警類(lèi)別，采取不同的應(yīng)對(duì)措施，避免一刀切。8 .對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行摸底細(xì)分和實(shí)時(shí)監(jiān)控，全面落實(shí)工作責(zé)任。相關(guān)職能部門(mén)要對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)來(lái)源和債務(wù)量進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，逐項(xiàng)進(jìn)行核算，鎖定債務(wù)數(shù)額，明確償還責(zé)任。根據(jù)鄉(xiāng)村債務(wù)的不同性質(zhì)，實(shí)行分類(lèi)清理，逐步化解。在清理核實(shí)鄉(xiāng)村債務(wù)的基礎(chǔ)上，還要建立債務(wù)臺(tái)賬和債務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行鄉(xiāng)村債務(wù)定期報(bào)告制度，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。9 .測(cè)算各地適度的債務(wù)存量，對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)實(shí)

10、行動(dòng)態(tài)償還。根據(jù)鄉(xiāng)村債務(wù)的成因及債權(quán)人類(lèi)型等因素，排定債務(wù)的償還次序，允許莫些債務(wù)在一定的時(shí)間范圍內(nèi)留存。依據(jù)各地國(guó)民收入和全國(guó)國(guó)民收入的增長(zhǎng)率來(lái)確定每年的償還速率及規(guī)模，確定各地不同的還債期限及時(shí)間表。10 壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政開(kāi)支，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理制度。精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，壓縮行政人員，推動(dòng)基層政權(quán)從“壓力型”體制向“自主型”體制轉(zhuǎn)變，從“管制型”管理向“服務(wù)型”管理轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)財(cái)務(wù)綜合預(yù)算收支管理，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支由標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，提高預(yù)算內(nèi)外資金的管理水平。嚴(yán)格財(cái)政收支管理，合理界定鄉(xiāng)村支由范圍，實(shí)行“以收定支"，大力壓縮非必要性支由，優(yōu)化支由結(jié)構(gòu)。建立監(jiān)督檢查制度，定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支進(jìn)行檢查，定期對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模、償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)并公布，實(shí)現(xiàn)