34 廈門市工程擔(dān)保的現(xiàn)狀、問題及對策

1、34 廈門市工程擔(dān)保的現(xiàn)狀、問題及對策文/林宗昭廈門市作為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首批實行工程擔(dān)保的試點城市之一，從2006年開始嘗試在全市范圍內(nèi)開展建設(shè)工程擔(dān)保工作。經(jīng)過兩年多的實施，逐步探索出建設(shè)工程擔(dān)保管理的一些經(jīng)驗和做法。一、推行工程擔(dān)保制度的情況（一）相關(guān)政策的制訂情況早在2003年，廈門市出臺的廈門市建筑市場管理若干暫行規(guī)定（市政府令第103號）就明確提出了業(yè)主工程款支付保函和承包商履約保函的實施范圍、金額標(biāo)準(zhǔn)和提交時限等內(nèi)容。2005年12月31日出臺的廈門市建設(shè)與管理局關(guān)于建設(shè)工程擔(dān)保若干實施意見（廈建建2005160號）標(biāo)志著廈門市建設(shè)工程擔(dān)保制度已正式建立并開始試行。經(jīng)過兩年多的實

2、施，在管理中不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷改進和完善。在此基礎(chǔ)上，于2008年出臺一系列與工程擔(dān)保管理有關(guān)的規(guī)范性文件。這些文件包括：廈門市建設(shè)工程擔(dān)保實施辦法（施行）(廈建建200833號)、廈門市建設(shè)與管理局關(guān)于建設(shè)工程專業(yè)擔(dān)保公司備案有關(guān)具體事項的通知（廈建建200836號）、廈門市建設(shè)與管理局關(guān)于工程擔(dān)保費用計入工程造價有關(guān)事項的通知（廈建建200851號）、廈門市建設(shè)與管理局關(guān)于印發(fā)工程擔(dān)保保函格式文本的通知（廈建建200854號）、廈門市建設(shè)與管理局關(guān)于加強對工程擔(dān)保保證金監(jiān)管有關(guān)事項的通知（廈建建200871號）。這些規(guī)范性文件成為廈門市推廣工程擔(dān)保的重要依據(jù)。（二）推行工程擔(dān)保的范圍、主體

3、和品種1.工程擔(dān)保的范圍。根據(jù)規(guī)定，廈門市行政區(qū)域內(nèi)建筑面積在1000平方米或工程總造價在100萬元以上的建設(shè)工程（包括新建、改建、擴建的項目），應(yīng)當(dāng)實行承包商履約擔(dān)保和業(yè)主工程款支付擔(dān)保。對于政府投融資項目，原則上將政府發(fā)展計劃主管部門的季度或年度資金安排計劃所安排的資金額度視同業(yè)主工程款支付擔(dān)保的資金額度，不需要另行提供業(yè)主工程款支付擔(dān)保。2.工程擔(dān)保的主體。根據(jù)規(guī)定，工程擔(dān)保的保證人應(yīng)是中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立、獲得銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)許可開展擔(dān)保業(yè)務(wù)、營業(yè)地在本市的金融機構(gòu)，包括各商業(yè)銀行的分行、支行，不包括銀行分理處、儲蓄所。以及以擔(dān)保為主要經(jīng)營范圍和主要經(jīng)營業(yè)務(wù)，依法登記注冊并在本

4、市建設(shè)行政主管部門備案的專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)。3.工程擔(dān)保的品種。廈門市目前工程擔(dān)保的品種主要有四種：業(yè)主支付保函；承包商履約保函；承包商預(yù)付款保函；承包商低價風(fēng)險保函。（三）監(jiān)管措施1.對專業(yè)擔(dān)保公司實行備案制度，規(guī)范保證人資格。廈門市通過對申請承接工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的專業(yè)擔(dān)保公司實行嚴(yán)格的資格審查備案制度，嚴(yán)格規(guī)范保證人資格。2.開展建設(shè)工程保函的管理工作，提高風(fēng)險防范意識。廈門市規(guī)定，依法完成工程發(fā)包程序的建設(shè)項目，當(dāng)業(yè)主和承包方已簽訂工程施工合同，在申辦建設(shè)工程施工許可證前，業(yè)主及承包商雙方應(yīng)到廈門市建設(shè)工程交易中心（以下簡稱“市交易中心”）辦理保函原件的保管手續(xù)，將保函原件寄存在市交易中心。在工程

5、竣工驗收合格并取得建設(shè)行政主管部門備案證明書后，業(yè)主和承包商憑一定的手續(xù)取回保函原件，依規(guī)辦理撤保手續(xù)。建設(shè)工程擔(dān)保保函的存放和取回制度的建立和實施，對于規(guī)范建設(shè)工程保證人主體、擔(dān)保保函文本的合規(guī)性以及對工程實施過程中的風(fēng)險防范等方面具有重要的意義。3.對專業(yè)擔(dān)保公司的擔(dān)保額度實行動態(tài)管理，有效保證代償能力。通過建立工程擔(dān)保統(tǒng)計分析系統(tǒng)、專業(yè)擔(dān)保公司工程擔(dān)保余額臺賬動態(tài)管理系統(tǒng)、加強了對專業(yè)擔(dān)保公司可擔(dān)?？傤~、已擔(dān)保額度、剩余擔(dān)保額度等數(shù)據(jù)，承接擔(dān)保額度的動態(tài)監(jiān)管，以保證專業(yè)擔(dān)保公司的代償能力。4.統(tǒng)一工程擔(dān)保合同的格式和內(nèi)容，有效保證合同主體的合法權(quán)益。通過委托廈門仲裁委員會以“見索即付和公

6、平公正”為前提制訂廈門市工程擔(dān)保合同示范文本并加以推廣。通過明確強制實行擔(dān)保的工程范圍、對擔(dān)保人主體的要求、工程擔(dān)保時限的確定等內(nèi)容，有效提高合同當(dāng)事人依法履約和維權(quán)的意識，有效維護合同主體的合法權(quán)益。5.通過簽訂三方監(jiān)管協(xié)議等措施，加強對工程擔(dān)保保證金的監(jiān)管。為有效保證工程擔(dān)保保證金的安全，廈門市采取了以下幾項措施加強對工程擔(dān)保保證金的監(jiān)管。（1）要求各專業(yè)擔(dān)保公司必須在廈門市各商業(yè)銀行開設(shè)工程擔(dān)保保證金專戶，所收取的工程擔(dān)保保證金均存入該專戶，不得挪作他用。（2）將各專業(yè)擔(dān)保公司開設(shè)的保證金專戶名稱、開戶銀行及賬號向社會公示。（3）按照“收支對應(yīng)”的原則，對每筆工程擔(dān)保保證金的存入和支出金

7、額進行監(jiān)管，保證工程擔(dān)保保證金的安全。（4）對保證金進賬單的數(shù)額及賬號進行核對，確保每筆工程擔(dān)保保證金都及時存入專戶。（5）組織各專業(yè)擔(dān)保公司與保證金專戶開戶銀行共同簽訂廈門市工程擔(dān)保保證金專用存款賬戶管理協(xié)議書，委托保證金專戶開戶銀行對保證金專戶進行監(jiān)管。6.將工程擔(dān)保保費計入工程造價，保證擔(dān)保費用的來源。通過以規(guī)范性文件的形式明確了將建設(shè)工程擔(dān)保費用計入工程造價的“其他項目費”中進行包干使用，并具體明確了取費標(biāo)準(zhǔn)，從根本上解決工程擔(dān)保保費的來源問題，防止不正當(dāng)競爭行為引起的工程擔(dān)保市場的混亂，7.通過引入專業(yè)金融評信機構(gòu)，建立對工程擔(dān)保機構(gòu)的定期評級制度。通過引入廈門市金融評信機構(gòu)，對已通

8、過備案的工程專業(yè)擔(dān)保公司進行定期的信用等級評定工作，并根據(jù)所評定的信用等級來核準(zhǔn)專業(yè)擔(dān)保公司承接的業(yè)務(wù)量。這不僅充分體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，而且能有效地防范和控制風(fēng)險。8.通過成立行業(yè)自律組織，維護工程擔(dān)保市場的健康發(fā)展。通過組織各專業(yè)擔(dān)保公司共同討論起草并共同簽訂廈門市建設(shè)工程擔(dān)保行業(yè)自律公約。建立起行業(yè)自律機制，進一步規(guī)范工程擔(dān)保機構(gòu)及其從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)、從業(yè)行為，維護工程擔(dān)保市場的秩序，約束行業(yè)內(nèi)的不當(dāng)執(zhí)業(yè)、從業(yè)行為，有力地控制工程擔(dān)保的市場風(fēng)險，避免不正當(dāng)競爭行為的發(fā)生，維護和培育好廈門市的建設(shè)工程擔(dān)保市場。二、存在的問題 （一）一些市場主體對實行工程擔(dān)保制度的必要性、重要性認(rèn)識不足，對推行工程擔(dān)

9、保制度不理解。部分業(yè)主和承包商認(rèn)為工程保函只是為領(lǐng)取施工許可證而辦理的一個前期手續(xù)，甚至錯誤地認(rèn)為實行工程擔(dān)保會增加工程建設(shè)成本，實行工程擔(dān)保制度的積極性不高。（二）工程擔(dān)保的法律體系不夠完善。雖然近幾年我國相繼頒布了建筑法、擔(dān)保法、保險法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法和建設(shè)工程質(zhì)量管理條例、建設(shè)部關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）等一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，對工程保證擔(dān)保制度進行了不同程度的規(guī)定，但總體上還缺乏完整的法律框架支持，工作擔(dān)保制度在推行中仍存在法律制度不完善的問題。（三）工程保證擔(dān)保的主體尚未成熟。目前，銀行業(yè)金融機構(gòu)和專業(yè)擔(dān)保公司從事工程擔(dān)保業(yè)務(wù)過程中存在著不同方

10、面的問題。銀行業(yè)金融機構(gòu)資金雄厚但缺少建設(shè)領(lǐng)域的專業(yè)知識，對工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)了解甚少，無法準(zhǔn)確地找到工程建設(shè)工程中的風(fēng)險控制點；專業(yè)擔(dān)保公司雖具有一定的建設(shè)領(lǐng)域的專業(yè)知識，但資金實力大打折扣。如何確保有實力、守信用的專業(yè)擔(dān)保公司進入工程擔(dān)保市場，是擺在管理者面前的難題。（四）續(xù)保難度較大。由于工程項目實施過程中出現(xiàn)的情況很多，許多項目往往會發(fā)生工期拖延，而工程擔(dān)保的保期往往在簽訂時就固定下來，因此，許多發(fā)生工期拖延的項目，其工程擔(dān)保保函往往過期嚴(yán)重。廈門市交易中心及時在網(wǎng)上公布已超期的工程擔(dān)保保函的信息，要求保證人能及時續(xù)保。但由于涉及到手續(xù)及費用問題，絕大多數(shù)的保證人都不會主動續(xù)保，造成了

11、續(xù)保難度大的情況。（五）工程擔(dān)保保證金的法律界定問題。按照規(guī)定，施工企業(yè)到專業(yè)擔(dān)保公司開具工程擔(dān)保保函時，必須繳納一定比例的現(xiàn)金到各專業(yè)擔(dān)保公司在國有商業(yè)銀行開設(shè)工程擔(dān)保保證金專戶中作為反擔(dān)保的措施，這筆資金并不屬于專業(yè)擔(dān)保公司所有。但在實際操作中，如果專業(yè)擔(dān)保公司涉及到經(jīng)濟糾紛，法院往往把工程擔(dān)保保證金專戶作為專業(yè)擔(dān)保公司的賬戶進行查封。三、改進措施 （一）通過立法和強化合同管理，促進工程擔(dān)保制度的規(guī)范開展。推行工程擔(dān)保制度，必須有法律、法規(guī)作保障。廈門市2008年出臺的廈門市建設(shè)工程擔(dān)保實施辦法（試行）從可操作性出發(fā)，通過明確強制實行擔(dān)保的工程范圍，對擔(dān)保人主體的要求，規(guī)范擔(dān)保人和被擔(dān)保人

12、的行為，工程擔(dān)保保函的統(tǒng)一格式等方面，促進和強化合同管理，提高合同當(dāng)事人依法履約和維權(quán)的意識，規(guī)范工程擔(dān)保行為，促進合同履約、減少糾紛。 （二）必須建立健全工程擔(dān)保信用體系。建立健全工程擔(dān)保信用體系，是推行工程擔(dān)保制度健康發(fā)展必不可少的條件。建立信用監(jiān)管和失信懲戒制度，引入考察機制、獎懲機制、競爭機制和黑名單曝光制度等，增強全社會的信用意識和合同履約意識，將工程擔(dān)保作為一種信用工具運用于工程建設(shè)承發(fā)包中，消除合同信用風(fēng)險，強化市場主體各方自我約束和自我監(jiān)督的力度，有效保障合同依法全面履行。 （三）必須大力培育擔(dān)保市場。推行工程擔(dān)保制度，必須要有一定數(shù)量并且符合資格條件的擔(dān)保人。除了要充分發(fā)揮銀

13、行業(yè)金融機構(gòu)的作用外，還要積極發(fā)展一批資金雄厚、專業(yè)能力強的擔(dān)保機構(gòu)，以形成具有競爭機制的擔(dān)保人市場。同時，要對工程擔(dān)保機構(gòu)在資金實力、規(guī)范、業(yè)績、人員配備、管理水平等進行研究，制訂工程擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)、工程擔(dān)保機構(gòu)信用及擔(dān)保能力評價標(biāo)準(zhǔn)體系，建立對工程擔(dān)保機構(gòu)定期評級制度。（四）必須進一步加強對工程擔(dān)保市場的監(jiān)管工作。首先，必須不斷完善擔(dān)保保函備案制度，對備案保函的合法性進行審核和監(jiān)督，促使工程擔(dān)保機構(gòu)提供符合規(guī)范的擔(dān)保，遏制規(guī)避監(jiān)管的行為，避免工程擔(dān)保流于形式。其次，必須加強實行工程擔(dān)保項目的跟蹤管理，及時總結(jié)、發(fā)現(xiàn)和解決擔(dān)保工作中的問題，保證工程擔(dān)保制度的順利實施。 （五）必須加強工程擔(dān)保制度的宣傳和培訓(xùn)工作。工程擔(dān)保在我國是一個新生事物，許多人對工程擔(dān)保的機制、特點、作用以及推行工程擔(dān)保制度的目的和意義還不了解，其概念、作用及運作方式還未被市場主體及有關(guān)部門充分認(rèn)識，需要進一步開展宣傳和培訓(xùn)工作。不僅要對擔(dān)保機構(gòu)、施工單位和建設(shè)單位培訓(xùn)，還要對招投標(biāo)監(jiān)管人員、招標(biāo)代理機構(gòu)和監(jiān)理單位人員進行培訓(xùn)；不僅要培訓(xùn)擔(dān)保知識，而且要對合同、招投標(biāo)、工程風(fēng)險管理等知識有一個全方位的了解，使推行工程擔(dān)保制度成為市場主體各方的共識。 四、結(jié)束語廈門市作為建設(shè)部首批開展工程擔(dān)保工作的試點城市之一，經(jīng)過兩年多的實踐和嘗試，通過制定工程擔(dān)保