交通工程論文淺議綜合性港口行政綜合執(zhí)法模式的構(gòu)建交通工程論文

1、交通工程論文 淺議綜合性港口行政綜合執(zhí)法模式的構(gòu)建一、 綜合性港口水上交通安全行政執(zhí)法模式現(xiàn)狀以及存在的執(zhí)法體制弊端綜合性港口系指同一港口中既有以商船和客貨運輸 為服務(wù)對象，提供船舶靠泊、上下客貨、供應(yīng)燃（物）料和修理船舶等服務(wù)，又有以漁船和 漁業(yè)輔助船為服務(wù)對象，提供漁船靠泊、魚貨裝卸、冷藏加工、修補漁網(wǎng)和漁船補給等服務(wù) 的港口。綜合性港口中，既有商業(yè)碼頭，又有漁業(yè)碼頭，商船與漁船往往共用同一進出港航 道和港內(nèi)錨地。如浙江的石浦港、沈家門港，兩者均為全國著名漁港，港內(nèi)漁業(yè)碼頭星羅棋 布，漁船穿梭往來，同時港內(nèi)分布著眾多的客運碼頭、危險品碼頭、散雜件碼頭，屬典型的 綜合性港口。根據(jù)海上交通安全

2、法 、內(nèi)河交通安全管理條例 、關(guān)于水上交通安全管理 分工 問題 的通知（農(nóng)（漁政）字 198919 號）等規(guī)定，對綜合性港口水上交通安全的監(jiān) 督管理，若以商業(yè)為主的，由海事部門負責(zé)管理，但漁業(yè)專用的碼頭、水域、錨地由漁監(jiān)部 門負責(zé)管理；反之，若以漁業(yè)為主的，由漁監(jiān)部門負責(zé)管理，但交通專用的碼頭、水域、錨 地由海事部門負責(zé)管理。鑒此，在綜合性港口中， 目前 除商業(yè)碼頭和進出港商船較少，或 漁業(yè)碼頭和進出港漁船較少的港口未專門設(shè)置外，一般均設(shè)有基層海事和漁監(jiān)部門，港口水 上交通安全執(zhí)法模式是海事、漁監(jiān)兩部門共同行使水上交通安全管理職能。兩部門看似和平 共處、雙管齊下地履行各自管理職能， 實則暴露出

3、諸多管理弊端， 在體制方面主要體現(xiàn)如下： 1管理主體不明。 對某項行政事務(wù)所歸屬的行政主體必須明確， 主體不明確， 行政機關(guān)相互 間容易產(chǎn)生扯皮或相互推諉責(zé)任。如對綜合性港口以及專用水域、航道、錨地的管理主體定 位問題，由于國家有關(guān)部門目前對以商為主還是以漁為主沒有一個明確的認定標準，事實上 國內(nèi)眾多港口確實也存在商、漁地位彼此不分主次的現(xiàn)象，再者在眾多綜合性港口中，商業(yè) 和漁業(yè)碼頭交叉布于其中，商船和漁船共用水域、航道、錨地，客觀上也很難劃定商船或者 漁船專用的水域、航道、錨地，因此，實踐中有關(guān)部門對眾多綜合性港口未作明確定性，導(dǎo) 致相應(yīng)的安全管理主體無法落實， 這一問題的存在同樣 影響 到

4、船舶防污染管理主體的落實。 2管理職能交叉。 管理職能交叉指某項行政事務(wù)涉及兩個或兩個以上行政主體的管理。 在綜 合性港口中，依然存在行政主體管理職能交叉的現(xiàn)象，如對港內(nèi)漁供船的管理，以石浦港為 例，港內(nèi)有漁供船約 150 艘，其功能主要是為港內(nèi)錨泊漁船補給、漁民上下漁船、魚貨卸運 提供服務(wù)，按照國家有關(guān)法規(guī)應(yīng)視為漁業(yè)輔助船，由漁監(jiān)部門負責(zé)管理，但是這類船舶又參 與島際間貨運、島上村（漁）民進出客運，以及上附近島嶼進行觀光 旅游 等活動，這又涉 及到海事部門的管理職能，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門采用日查夜堵的 方法 打擊過該類船舶參與客貨運 輸，由于目前島際間客貨運輸交通工具沒完全解決，現(xiàn)階段要徹底取締難度

5、很大，再者其本 身處于監(jiān)管的中間地帶很難鑒別其某一航次經(jīng)營行為的性質(zhì)，這客觀上造成了水上交通安全 管理中的管理職能交叉，管理中容易導(dǎo)致濫用權(quán)力、責(zé)任不清等現(xiàn)象的產(chǎn)生。 !-empirenews.page-3管理要求不統(tǒng)一。 海事、 漁監(jiān)兩部門設(shè)置在同一綜合性港口中并對外行使行政執(zhí)法職能，由于存在階段性管理側(cè)重點不同步、行政管理和執(zhí)法工作 內(nèi)容 和 要求不一致、執(zhí)法中所適用的依據(jù)和標準不相同，對某項行政事務(wù)的管理容易造成一嚴一松 現(xiàn)象，影響了執(zhí)法的權(quán)威性、連貫性。如對石浦港內(nèi)油供船的管理，由于當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T對油 供船的管理根據(jù)法規(guī)要求從船舶狀況、船員配備、航行作業(yè)等各個環(huán)節(jié)都作了規(guī)范要求，導(dǎo) 致原

6、由海事部門實施安全監(jiān)管的一定數(shù)量的港內(nèi)油供船繼而轉(zhuǎn)向由漁監(jiān)部門實施管理，掛上 了漁業(yè)油供船的頭銜，但又從事為商船的供油作業(yè)，而日常監(jiān)管中海事部門對漁業(yè)油供船從 事為商船的供油作業(yè)行為無法做到根本性的控制，這對該類船舶的規(guī)范管理造成了一定的難 度，影響到管理的權(quán)威。 摘 要: 通過對我國城市 交通 現(xiàn)狀的 分析 , 揭示我國城市公共交 通系統(tǒng)存在的 問題 , 結(jié)合我國國情 , 提出了幾點對策 , 并對我國城市公共交通未來發(fā)展 趨勢進行了展望。關(guān)鍵詞 :城市公共交通 ;存在問題;對策 1 城市公共交通現(xiàn)狀及存在的主要問 題 1.1 城市交通的現(xiàn)狀 目前 , 我國城市公共交通系統(tǒng)中 , 公共汽車、電

7、車占主體 , 承擔(dān)了城 市 80%以上的客運量。 從一些城市的發(fā)展情況來看 , 有些城市的軌道交通籌建速度在明顯加快但是由于投資巨大 , 總的來說尚處于起步階段 ,發(fā)展緩慢 , 城市要形成以大眾運量軌道交通為 主的綜合運輸體系 , 還需要一個相當(dāng)長的過程。就我國目前的經(jīng)濟 情況來看 , 大城市的交通客運量還是以地面常規(guī)公共交通為主要運輸方式。 從 20 世紀 80 年代開始 , 我國的經(jīng)濟一直 持續(xù)高速增長 , 而城市公共交通的建設(shè)和發(fā)展一直滯后于 社會 經(jīng)濟和居民生活的需要。 為此 , 我國政府制定了一系列政策 , 明確了以公共交通為主的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略。但由于財政體制、 經(jīng)營機制、管理水平

8、以及道路通行條件等諸多因素的限制 , 城市公共交通的發(fā)展現(xiàn)狀不盡如人 意。 具體情況如下 : (1) 城市交通設(shè)施與城市交通需求嚴重失衡。 雖然我國一直在致力于城市 交通設(shè)施的建設(shè) , 但其建設(shè)速度遠遠滯后于機動車輛和交通流量的增長。 隨著機動車的快速增 長, 交通環(huán)境污染日益嚴重 , 我國機動車交通已成為城市主要的大氣污染源和噪聲污染源。 (3) 混行交通狀況加劇交通擁擠。我國城市的道路交通擁擠程度大大高于同等機動車擁有水平的 國外城市。大量非機動車與機動車混行 , 不僅造成了道路交通復(fù)雜化 , 增加了管理難度 , 而且降 低了原本薄弱的交通設(shè)施的使用效率 , 影響 了車輛和公共設(shè)施的使用效

9、益 , 增大了使用者的 負擔(dān)。 (4) 公交 企業(yè) 普遍虧損 , 缺少 科學(xué) 合理的財政補償機制。在市場經(jīng)濟條件下, 公交企業(yè)無疑應(yīng)以經(jīng)濟效益為中心 , 但又不能以盈利為唯一目標 , 還必須體現(xiàn)社會效益。盡管政府 給予公交企業(yè)以減免稅費等許多優(yōu)惠政策,但由于體制改革帶來諸多問題 , 企業(yè)本身經(jīng)營管理不善,再加上缺少科學(xué)合理的財政補貼機制 , 這使得公交企業(yè)普遍虧損。 (5) 發(fā)展缺少 法律 、 法規(guī)的保障。在法規(guī)不完善的情況下 , 公共交通的發(fā)展依賴于政府的行政手段 , 在某些問題的 處理上依賴政府機關(guān)的協(xié)調(diào)和行政干預(yù) , 無法可依的現(xiàn)象影響了城市公共交通事業(yè)的健康發(fā) 展。 !-empiren

10、ews.page-(6) 結(jié)構(gòu)不合理。 缺乏中長距離出行的快速交通工具 , 減少了公交車的吸引力。 (7) 公共交通發(fā)展不充分。 所謂公共交通占主體 , 其承擔(dān)的出行比例至少應(yīng)在 40%以上。而我國大城市目前公交承擔(dān)的客流比重很低, 一般在 1020%,現(xiàn)實與需要差距很大。(8) 交通管理手段落后。 1.2 城市公共交通存在的主要問題 隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展 , 城市人口也 隨之增加 ,進而出行人口數(shù)量也急劇上升。 乘車難及交通設(shè)施的不足 , 嚴重影響了經(jīng)濟的發(fā)展 , 造成這些問題的最根本原因是城市公共交通體系的不完善。 盡管實施了一系列政策措施 , 但仍 存在一些問題。這些問題的存在削弱了公交的

11、優(yōu)勢 ,制約了公交的發(fā)展。具體表現(xiàn)在 : (1) 城 市公共交通的分擔(dān)率低。目前 , 在一些大城市中盡管實施了一系列公交優(yōu)化的政策, 而公交的運輸量也處于上升趨勢 , 但是公共交通的出行比例仍然很低。 一些城市公交不但沒有成為城市 客運交通主體 ,而且公交的比例還呈下降的趨勢。 (2) 公交服務(wù)水平低。 主要表現(xiàn)為 :速度慢 , 乘車換乘不方便 , 路線不合理 , 密度低 , 甚至有些地方存在公交盲區(qū)。改革開放以來, 我國大城市道路面積有了大幅度提高 , 但仍遠遠落后于交通量的增長速度。 (3) 公交服務(wù)水平差。 公共 交通低水準的服務(wù)質(zhì)量常成為乘客投訴與媒體曝光的對象, 直接影響其承擔(dān)的客運

12、比例。 公共交通低水準的服務(wù)質(zhì)量常常表現(xiàn)為乘坐公交車耗時太長、舒適性差、安全事故多、公交乘務(wù) 人員服務(wù)質(zhì)量差。 (4) 公交基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。城市公共交通線網(wǎng)構(gòu)成主要以公交樞紐 站為依托 ,實現(xiàn)點與點的連接。 由于長期以來 ,我國城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱 , 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃 , 特別是在舊城市改造和新區(qū)開發(fā)時沒有把公交設(shè)施配套納入統(tǒng)一規(guī)劃, 給交通營運、 管理和居民出行帶來不便。 (5) 公共交通 網(wǎng)絡(luò) 規(guī)劃不合理。發(fā)展公共交通與保持主要道路通暢是城 市交通工作者的兩大目標。但是近年來, 隨著我國城市公共交通的發(fā)展 , 公共車輛的投放量日益加大 , 乘車難的矛盾有所緩解 , 行車難的矛盾卻日

13、益突出。特別是大巴列車化、中小巴頻繁 靠停 ,形成動態(tài)瓶頸 ,嚴重影響了主要道路的交通秩序。 交通工程論文 淺議綜合性港口行政 綜合執(zhí)法模式的構(gòu)建 4管理協(xié)調(diào)機制難以有效形成。海事、漁監(jiān)雖歸口不同的管理部門， 但行政管理和執(zhí)法的性質(zhì)、內(nèi)容以及相關(guān)要求等有諸多共同之處，特別是在綜合性港口的水 上交通安全管理秩序的維護等眾多管理領(lǐng)域需要兩部門的通力合作、密切配合，才能將安全 管理工作做實做好。實踐中，在船舶登記、船員持證、動態(tài)監(jiān)管、搜尋救助等諸多方面由于 種種原因未能做到資源共享、信息互通，特別是在搜救中往往存在搜救指令不暢通、派艇時 找理由推諉、現(xiàn)場通信聯(lián)系困難等現(xiàn)象。在國內(nèi)眾多綜合性港口中，海

14、事、漁監(jiān)兩部門也未 形成定期或不定期的聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)制度，直接影響到監(jiān)管的效率。二、綜合性港口構(gòu)建水 上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)針對上述存在的問題，理想狀態(tài)是與美 國、日本、韓國等國際上大多數(shù)國家的做法一樣，由一個部門實施海上安全綜合管理，這就 涉及到國務(wù)院所涉相關(guān)部委及其職能的重新調(diào)整與配置，在目前暫時實行不了的情況下，探索水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式不失為一種好的做法。!-empire news.page-1.行政綜合執(zhí)法的概念及構(gòu)成要件根據(jù)理論界的權(quán)威提法，行政綜合執(zhí)法是指在行政執(zhí)法過程中， 當(dāng)行政事務(wù)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時，由相

15、關(guān)機 關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個新的執(zhí)法主體，對事態(tài)進行處理或?qū)ι鐣?關(guān)系進行調(diào)整的執(zhí)法活動。 它由以下幾個法律要素構(gòu)成： （1）行政綜合執(zhí)法的成立必須基于行政主體的執(zhí)法 行為沒有明確的法律規(guī)范規(guī)定，行政事態(tài)的管理和管轄沒有清楚的職能承擔(dān)者，即某項行政 事務(wù)所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。（2）行政綜合執(zhí)法是一種權(quán)力轉(zhuǎn)讓型的執(zhí)法，這種權(quán)力的轉(zhuǎn)讓涉及到原有法定職能的重新調(diào)整和配置，根據(jù)職權(quán) 法定原則，必須在嚴格的 法律 依據(jù)和程序下取得，且取得行政綜合執(zhí)法資格的行政主體必 須也是行政機關(guān)。（3）取得綜合執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)是一種多位權(quán)力組合的執(zhí)法形態(tài)，其多位權(quán)力組合后便形成

16、了一個相對集中的權(quán)力板塊，而該權(quán)力板塊的變更、廢止等必須經(jīng)過權(quán)力 轉(zhuǎn)讓機關(guān)的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通執(zhí)法。2.構(gòu)建行政綜合 執(zhí)法模式的法律依據(jù)行政處罰法第十六條規(guī)定：國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、 直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的 行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。這是我國首次在行政管理領(lǐng)域確立相對集中行政處罰權(quán)制 度的法律規(guī)定，旨在解決行政管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機構(gòu)精簡和 行政處罰執(zhí)法法治化的要求。而相對集中行政處罰權(quán)的行使，勢必涉及到行政機關(guān)機構(gòu)調(diào)整 和執(zhí)法模式的改革，由此行政綜合執(zhí)法就應(yīng)運而生，

17、它是根據(jù)相對集中行政處罰權(quán)制度的基 本原則，為解決行政管理領(lǐng)域長期存在的執(zhí)法主體不明、職能交叉割據(jù)及有利爭著管、無利 都不管等 問題 的情況下而產(chǎn)生的，是實現(xiàn)相對集中行政處罰權(quán)的重要步驟。為規(guī)范相對集 中行政處罰和行政綜合執(zhí)法工作，國家有關(guān)部門相繼下發(fā)了關(guān)于進一步推進相對集中處罰 權(quán)工作的決定 （國發(fā) 200217 號）和關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點 工作意見的通知 （國辦發(fā) 200256 號）、關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試 點工作有關(guān)問題的通知 （中央編辦發(fā) 20034 號）等有關(guān)文件，明確了各地可以在在城市管 理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通 運

18、輸管理以及其他適合行政綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，組建行政綜合執(zhí)法機構(gòu)，實行行政綜合執(zhí)法。要求行政綜合執(zhí)法不僅將日常管理、 監(jiān)督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據(jù)此對政府有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè) 置、人員編制進行相應(yīng)調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，解決執(zhí)法工作中 存在的許多弊病，進一步深化行政管理體制改革。同時還規(guī)定了按有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準成立的行 政綜合執(zhí)法機構(gòu)，具有行政執(zhí)法主體資格。由此可見，綜合性港口構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式符 合其構(gòu)成要件，也有充分的法律依據(jù)，此模式的構(gòu)建是可行的。三、結(jié)合水上交通安全管理 特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀， 科學(xué) 構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式!-empiren

19、ews.page-海洋資源立體分布，各種海上活動相互 影響 和制約，由行業(yè)分散型向綜合協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變是今 后海洋管理的 發(fā)展 方向，綜合性港口水上交通安全實施行政綜合執(zhí)法符合這一發(fā)展趨勢， 如何科學(xué)構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式，筆者認為應(yīng)充分考慮水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn) 狀，著重把握好以下幾個環(huán)節(jié)： 交通工程論文 淺議綜合性港口行政綜合執(zhí)法模式的構(gòu)建 1.加強行政立法。 在國家 目前 尚無綜合性港口行政綜合執(zhí)法法規(guī)的情況下， 首先應(yīng)本著切 合實際與大膽突破相結(jié)合的原則，在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上通過立法途徑制定綜合性執(zhí)法 法規(guī)，做到有法可依。在制定法規(guī)時應(yīng)注意以下幾點：一是可先選擇綜合性港口進行試點

20、，并在積累成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定法規(guī)。二是根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，對行政機構(gòu)的設(shè) 置有權(quán)作出調(diào)整的只有省 （自治區(qū)、 直轄市） 級以上人民政府， 這就意味著法規(guī)只能由省 （自 治區(qū)、直轄市）級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規(guī)的 內(nèi)容 來看，應(yīng)包括 機構(gòu)的設(shè)置、編制及職責(zé)范圍、行政執(zhí)法處理（含處罰、強制等）程序、經(jīng)費保障、執(zhí)法監(jiān) 督等主要內(nèi)容。 2合理設(shè)置機構(gòu)。 機構(gòu)設(shè)置主要包括機構(gòu)運作模式的選擇和機構(gòu)管理體制的 定位這兩部分內(nèi)容。從管理實踐來看，綜合行政執(zhí)法機構(gòu)運作模式主要有授權(quán)新建專門機關(guān) 行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門集中行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門的下設(shè)機構(gòu)或代管機構(gòu)集中行使等三 種，管

21、理體制的定位也主要有垂直領(lǐng)導(dǎo)、垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)、橫向領(lǐng)導(dǎo)等三種。這三種運 作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊，基于海事部門實行的垂直管理和漁監(jiān)部門實行的 由地方政府橫向管理的體制現(xiàn)狀、權(quán)力和利益的平衡與折衷等因素考慮，綜合性港口綜合行 政執(zhí)法模式采用授權(quán)新建專門機關(guān)行使和實行垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)為宜，即產(chǎn)生一個新的綜 合行政執(zhí)法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領(lǐng)導(dǎo)，名稱可以是 ×× 港口水上交通安全綜合行政執(zhí)法局 （處、大隊）。另外，為充分調(diào)配港口資源、 加強監(jiān)管力度、 理順各方面關(guān)系、提高工作效率，亦可考慮進一步拓展監(jiān)管領(lǐng)域，將交通、港口、邊

22、防等部 門的相關(guān)職能也納入其中， 實行港口大安全行政綜合執(zhí)法。 3科學(xué)配置職能。 科學(xué)配置職能 就是要充分利用現(xiàn)有資源和條件，科學(xué)劃定管理范圍、執(zhí)法權(quán)限。水上交通安全行政執(zhí)法包 括動態(tài)執(zhí)法和靜態(tài)執(zhí)法， 綜合行政執(zhí)法主要是動態(tài)執(zhí)法。 綜合性港口在配置動態(tài)管理職能時， 應(yīng)著重解決好以下兩方面問題：一是解決上述提到的綜合性港口水上交通安全執(zhí)法中存在的 體制弊端問題，如對航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，對處于中間地帶 船舶的日常監(jiān)管等等。二是本著充分利用資源、提高監(jiān)管效率的原則，科學(xué)地剝離并轉(zhuǎn)讓一 些分屬海事、漁監(jiān)兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監(jiān)管職能，可剝離并 轉(zhuǎn)讓的

23、職能主要有以下三類： 一是兩部門的日常監(jiān)管項目， 如船舶的一般性檢查； 二是許可、 核準后的現(xiàn)場監(jiān)管項目，如水工作業(yè)、港內(nèi)安全作業(yè)、防污染作業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)管；三是某些具 體行政行為的前期性調(diào)查取證工作，如海事調(diào)處的初步證據(jù)收集等，但需要說明兩點：一是 綜合執(zhí)法主要是對違法行為、人員進行及時制止、糾正，不可無限擴大處理的權(quán)力。二是根 據(jù) 理論 界的觀點，綜合性港口行政綜合執(zhí)法權(quán)應(yīng)包括行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)以及附屬在 這兩項權(quán)力之中的行政檢查權(quán)， 而行政許可權(quán)、收費權(quán)等權(quán)力并不能轉(zhuǎn)讓。 !-empirenews.page-4健全保障體系。 行政綜合執(zhí)法工作， 涉及面廣、 震蕩大、 矛盾多，健全和完善各方