上海城總體規(guī)劃實施評價

1、上海市城市總體規(guī)劃實施評估編制單位：上海市城市規(guī)劃設計研究院編制時間：20052005 年 2 2 月-2008-2008 年 1212 月獲獎情況：優(yōu)秀設計一等獎項目總負責：徐毅松俞斯佳葉貴勛黃吉銘熊魯霞工作背景城市規(guī)劃工作，特別是城市總體規(guī)劃如何積極有效地引導和控制城市發(fā)展，面臨新的環(huán)境和挑戰(zhàn)，需要我們對總體規(guī)劃的實施進行一個重點跟蹤評估，從而指導下步的工作。本輪總體規(guī)劃于 20012001 年由國務院正式批準實施，其規(guī)劃控制年限為 1999-20201999-2020 年，規(guī)劃的實施已經(jīng)接近了規(guī)劃期限的一半。為了把握上海城市總體規(guī)劃實施的基本情況和城市發(fā)展動態(tài)，并為科學謀劃 201020

2、10 年世博會之后的上海發(fā)展戰(zhàn)略提前進行必要的技術儲備，在市規(guī)劃局的牽頭和指導下，市規(guī)劃院開展了此項課題。研究方法框架建立信息扎實的基礎研究平臺。從 GISGIS 數(shù)據(jù)庫的建立人手，搭建上海城市發(fā)展建設判斷、研究、決策的最根本、最真實的科學基礎。在建庫過程中經(jīng)歷了數(shù)據(jù)信息收集、入庫、校核、整理、分析等多個環(huán)節(jié)。其中數(shù)據(jù)信息入庫更是經(jīng)過了五輪內部校核過程，每一個環(huán)節(jié)以求精求準為主旨，為整體評估工作的順利推進奠定了堅實、科學的基礎。反思規(guī)劃方法，探索總體規(guī)劃編制的科學體系。從國內外經(jīng)驗借鑒、法律法規(guī)解讀、規(guī)劃體系銜接、體制機制支撐、規(guī)劃編制組織、規(guī)劃發(fā)展趨勢等多個視角認真反思規(guī)劃工作方法。形成多層

3、面的評估研究框架。評估現(xiàn)狀發(fā)展情況、規(guī)劃實現(xiàn)情況、規(guī)劃演進趨勢和規(guī)劃環(huán)境帶來的新要求。側重基礎研究、突出重點問題。側重基礎研究，以 GlSGlS 信息庫為工作平臺，以土地為出發(fā)點與歸宿點。上海城市建設的重大問題的策略研究。包括城市規(guī)模與城市形態(tài)管制、城鄉(xiāng)一體化的基礎設施演進、人口問題的重新審視以及面向后工業(yè)社會時代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局。研究成果形成“1+3+71+3+7”工作成果:1 1 個總報告；3 3 大評估研究報告一一前瞻性的研究框架和評估方法設計、基礎性的 GISGIS 數(shù)據(jù)信息庫建設研究、宏觀性的城市總體規(guī)劃方法研究；7 7 項專題評估報告一一覆蓋城市總體規(guī)劃主要內容的專題，包括用地、人

4、口、產(chǎn)業(yè)、交通、市政、環(huán)境、郊區(qū)專題。主要工作歷程由局、院領導親自掛帥，集全院之力，經(jīng)過 1 1 年謀劃、3 3 年的正式工作，基本完成本項工作。該項目整體上分為四個階段：第一階段是從 20052005 年至 20062006 年，開展前期預研究，并確立評估工作的基本框架、大綱和組織模式。第二階段是 20072007 年 4 4 月至 1212 月，完成了基礎信息庫基本建設和各專題的前期工作，全院所有技術業(yè)務處所和信息中心、科研中心，共計 9 9 個部門直接參與。第三階段是 20082008 年上半年，基本完成了各專題。并在此基礎上初步完成了總報告。第四階段是 20082008 年下半年，深化

5、完成了包括總報告在內的各項成果?；九袛嗾n題指出：新世紀以來的這段時間，是本輪城市總體規(guī)劃全面實施的時期，也是國家宏觀戰(zhàn)略導向和上海城市發(fā)展進入全新階段的時期。上海城市總體規(guī)劃實施環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。具體展開，有四個方面的結論：本輪城市總體規(guī)劃為上海城市發(fā)展做出了重大貢獻，實施至今，其規(guī)劃目標部分已經(jīng)實現(xiàn)，部分有了較大深化調整。國家層面提出了包括“科學發(fā)展觀”等一系列深刻影響上海城市發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略要求，上海城市發(fā)展宏觀背景發(fā)生了重大變化。以城鄉(xiāng)規(guī)劃法為代表的重要法律法規(guī)的出臺對上海城市規(guī)劃編制體系、管理體系和技術標準等帶來了深遠的影響。當前上海正處于歷史性的發(fā)展關鍵時期，需要在城市總體規(guī)劃層

6、面予以全面謀劃和積極呼應，探索“后世博”時期上海的城市發(fā)展方略。主要內容總報告中，著重形成了八個方面的評估內容，分別是：城市總體規(guī)劃實施環(huán)境、城市發(fā)展規(guī)模、城市空間結構與城鄉(xiāng)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、基礎設施建設、歷史文化保護、水資源、能源與環(huán)境、結論與建議。課題建議：在城市總體規(guī)劃實施期限接近一半的時候，如何貫徹新的發(fā)展形勢的要求、積極應對當前上海面臨的歷史機遇和挑戰(zhàn)成為上海城市總體規(guī)劃面臨的最大任務。本次規(guī)劃實施評估成果顯示：在經(jīng)歷了這些年高速擴張式的發(fā)展階段之后，隨著外延式的發(fā)展方式向內涵式的增長方式的轉變，上海城市規(guī)劃建設方式也將面臨著兩個日顯急迫的轉變要求：一是城市整體開發(fā)建設將從側重發(fā)

7、展規(guī)模和速度開始向側重發(fā)展效率和質量轉變：一是城市各個系統(tǒng)的建設將從單個的物質空間落地向追求綜合效率轉變。課題建議應繼續(xù)充分發(fā)揮城市總體規(guī)劃在上海城市發(fā)展中的作用，積極倡導健康的城市發(fā)展價值觀，為城市貫徹“科學發(fā)展觀”、實現(xiàn)發(fā)展模式轉型、建設“四個中心”做出積極的貢獻，并積極為上海后世博時期的發(fā)展方略出謀劃策。課題建議：啟動編制上海市城市近期建設規(guī)劃（2010-20152010-2015 年）、啟動上海城市發(fā)展戰(zhàn)略研究。并闡述了啟動這些規(guī)劃研究的必要性，并對規(guī)劃研究的深度和內容提出了針對性的建議。成果特點順應政策與時代的發(fā)展需要：20082008 年開始施行的中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確規(guī)定了

8、城市規(guī)劃的調整需要以規(guī)劃評估為前提和科學依據(jù)。新世紀以來，上海城市規(guī)劃的實施狀況深刻地反映了這一時期的社會經(jīng)濟發(fā)展特點：一方面是取得了顯著了建設成就和發(fā)展成績；另一方面在土地集約利用、城市規(guī)模的有序發(fā)展、環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展等方面的問題越來越突出。城市規(guī)劃本身也面臨著從粗放式推進到研究性編制的轉型和回歸。因此，目前開展的這項工作為上海認清現(xiàn)實情況、謀劃下一步發(fā)展方略提供決策參考。同時，對全國同領域的工作開展具有重要的開創(chuàng)性的借鑒意義，對城市規(guī)劃學科的發(fā)展具有重要的研究價值。原創(chuàng)的研究框架和內容：作為全國第一個同類型評估工作，彌補相關評估技術方面的空白。本工作的策劃啟動于 20052005 年，

9、在沒有借鑒、規(guī)范或標準的情況下，摸索出一條總體規(guī)劃實施評估技術路線,內容成果全面、完整，形成鮮明的工作特色。既覆蓋城市總體規(guī)劃的主要內容，更涉及評估方法研究、GISGIS 基礎數(shù)據(jù)信息庫建設和城市總體規(guī)劃方法研究等重要研究工作。既兼顧評估內容的綜合性，又突出重點問題的研究?？茖W的研究方法和手段：運用 GISGIS 技術，重視基礎平臺建設。建立起以土地和人口為核心的基礎信息庫作為實施評估最根本的工作基礎平臺。在建庫過程中經(jīng)歷了數(shù)據(jù)信息收集、入庫、校核、整理、分析等多個環(huán)節(jié)。其中，土地數(shù)據(jù)信息入庫更是經(jīng)過了五輪內部校核過程，每一個環(huán)節(jié)以求精求準為主旨，為整體評估工作的順利推進奠定了堅實、科學的基礎

10、。開闊的研究視角和理念：反恩規(guī)劃方法，探索總體規(guī)劃編制的科學體系。從國內外經(jīng)驗借鑒、法律法規(guī)解讀、規(guī)劃體系銜接、體制機制支撐、規(guī)劃編制組織、規(guī)劃發(fā)展趨勢等多個視角認真反思規(guī)劃管理和編制工作。研究提出城市總體規(guī)劃在方法論層面必須要實現(xiàn)“兩個轉變”。首先是在規(guī)劃內容上實現(xiàn)由規(guī)定性技術方案向倡導性空間發(fā)展政策的轉變；其次是在規(guī)劃編制上實現(xiàn)由目標終極型導向向過程控制型導向的轉變。在此基礎上，重視編制組織形式與相關政策體制的有效銜接，探索總體規(guī)劃編制的科學體系。新穎的研究思路和觀點：深刻揭示城市發(fā)展特點。結合現(xiàn)狀發(fā)展比照、規(guī)劃實現(xiàn)情況、規(guī)劃建設趨勢、規(guī)劃環(huán)境變化的評估，深刻揭示城市發(fā)展的特點。既剖析了影

11、響規(guī)劃實施的根本性的機制體制原因，又對總體規(guī)劃實施以來所取得的成績和出現(xiàn)的問題做出了全面客觀的評價。對城市發(fā)展中存在的階段性特點和問題作出了深入研究，深刻剖析了人口、土地、經(jīng)濟之間的內在關系。提出未來上海城市發(fā)展必須變“外延式”發(fā)展為“內涵式”發(fā)展，揭示了在城市規(guī)劃中貫徹“科學發(fā)展觀”的深刻意義。成果應用本課題完成后，獲得了廣泛的認同和好評，其中部分論點和建議已經(jīng)成為有關部門的重要決策參考。本課題的建議啟動編制上海市城市近期建設規(guī)劃（2010-20152010-2015 年）和上海城市發(fā)展戰(zhàn)略研究的設想已經(jīng)付諸實施，前者已經(jīng)形成了階段成果，后者已經(jīng)編制完成。本課題已經(jīng)深入運用到了上海全市土地利

12、用總體規(guī)劃、全市住房、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等一系列專項規(guī)劃、總體規(guī)劃、虹橋商務區(qū)等重點戰(zhàn)略發(fā)展地區(qū)規(guī)劃研究等全市一系列重大規(guī)劃和研究工作中，體現(xiàn)了重要的應用價值。附：各專題概況信息庫專題在充分調研各部門的相關工作基礎上，針對不同的數(shù)據(jù)庫，確定了“他山之石”和“以我為主”的兩種技術路線，并探索出有效的工作機制，確保了數(shù)據(jù)內容和結構滿足各專題的研究要求。在滿足總體工作要求的前提下，突出重點，主要整理和完成了人口數(shù)據(jù)庫、影像數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)狀用地數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃用地數(shù)據(jù)庫和建筑量數(shù)據(jù)庫等，此外還整理了相關部門的各類數(shù)據(jù)庫。用地專題重視定性和定量分析相結合，重視基礎數(shù)據(jù)的分析。從工作開始，用地專題的開展與用地數(shù)據(jù)庫

13、的建設同步進行、緊密結合、相互促進。該專題充分利用 GISGIS 技術，使得面臨龐大數(shù)據(jù)庫時游刃有余；采用比較分析法，基于若干時間節(jié)點用地現(xiàn)狀和規(guī)劃的縱向、橫向比較分析，探尋上海用地拓展趨勢和評價規(guī)劃實施情況。人口專題收集整理了上海市人口相關的實際發(fā)展數(shù)據(jù)，主要從人口規(guī)模、人口結構、人口分布以及人口與城市空間四個方面人手，將城市發(fā)展現(xiàn)狀與總體規(guī)劃目標進行了分類對比，在此基礎上進行了定性與定量分析，試圖解讀其形成原因，并提出了一定的思考與建議。方法專題對國內外對標城市總體規(guī)劃編制做了全面研讀，結合新形勢下城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的新要求，前瞻性地研究了城市總體規(guī)劃編制的技術方法和工作路徑，并探索性地對上

14、海市城市總體規(guī)劃修編的組織模式進行設計。屬于總體規(guī)劃層面方法論的基礎性研究工作。產(chǎn)業(yè)專題從上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史進程入手，結合對國家、上海宏觀產(chǎn)業(yè)政策的研究、上海歷年相關規(guī)劃和計劃的整理、基礎數(shù)據(jù)年產(chǎn)業(yè)用地數(shù)據(jù)和經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)的分析等方面，對上?，F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展和空間布局進行研究，提出上?，F(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢進行判斷，最終提出相應的規(guī)劃應對措施。交通專題在系統(tǒng)收集大量現(xiàn)狀基礎資料基礎上，從綜合交通角度，以定量分析為主要技術手段，對 20062006 年的實施現(xiàn)狀與總體規(guī)劃確定的20202020 年綜合交通規(guī)劃目標進行比較，評價各系統(tǒng)規(guī)劃目標的實現(xiàn)狀況，分析差異產(chǎn)生的原因，并

15、對原有規(guī)劃理念進行規(guī)劃反思，為下一輪上海市總體規(guī)劃綜合交通規(guī)劃的編制提供經(jīng)驗借鑒。市政專題通過對上海市總體規(guī)劃實施以來市政基礎設施的發(fā)展現(xiàn)狀及其與總體規(guī)劃的契合程度或差異性的研究，回顧總體規(guī)劃對市政基礎設施發(fā)展的指導作用，進一步理清現(xiàn)狀和當前各專業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃，并提出合理的規(guī)劃建議供后續(xù)規(guī)劃工作作為參考。包括供水、電力、通信、燃氣、雨水及防汛除澇、污水共 6 6 個子系統(tǒng)。生態(tài)綠化專題主要包括綠化生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀發(fā)展情況、分析評估其與城市總體規(guī)劃的契合與差異、以及規(guī)劃策略三部分。發(fā)展現(xiàn)狀情況著重論述自 20012001 年總體規(guī)劃實施以來各系統(tǒng)的發(fā)展變化；契合與差異主要論述總體規(guī)劃實施以來生態(tài)綠地系統(tǒng)布局和建設與總體規(guī)劃的異同，包括在總體規(guī)劃指導下系統(tǒng)的實施效果和兩者產(chǎn)生的差異及其原因；規(guī)劃策略方面通過回顧總體規(guī)劃的編制思路，并針對當前的形勢和背景，提出適合新時代發(fā)展需要的研究課題。郊區(qū)專題以城市總體規(guī)劃確定的市域城鎮(zhèn)體系為研究的起始點，以近年來全市郊區(qū)規(guī)劃建設的政策環(huán)境變化為線索，以全市各郊區(qū)的區(qū)（縣）域總體規(guī)劃和新城總體規(guī)劃為主要研究對象，以郊區(qū)的鎮(zhèn)、村的規(guī)劃實施和發(fā)展情況為重點關注對象，對近年來全市郊區(qū)規(guī)劃的編制實施體系及其優(yōu)點和不足進行了系