上海土地利用總體規(guī)劃2010-2030

1、上海市土地利用總體規(guī)劃一、規(guī)劃編制概述 2（一）目的和意義 2（二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想 2（三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點 3二、土地資源利用現(xiàn)狀 4（一）自然條件和社會經(jīng)濟基礎(chǔ) 4（二）土地利用現(xiàn)狀 5（三）土地利用的特點 9（四）土地利用的主要問題 9三、土地利用需求預(yù)測 11（一）耕地需求預(yù)測 11（二）園地需求預(yù)測 11（三）林地需求預(yù)測 12（四）居民點及工礦用地需求預(yù)測 12（五）交通用地需求預(yù)測 13（六）水面（域）13四、土地利用的戰(zhàn)略思路 13（一）利用級差效益，盤活存量土地 13（二）搞好“三個集中”，實行集約利用 14（三）穩(wěn)定耕地面積，實施基本農(nóng)田保護 16（四）控制城市規(guī)模，合

2、理配輅城鎮(zhèn)用地 16（五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 16今后，灘涂資源利用強調(diào)“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”，特別要處理好灘涂開發(fā)與濕地候鳥保護之間的關(guān)系，動態(tài)地保護好崇明東灘近 340平方公里的濕地候鳥自然保護區(qū)。17（六）開展土地整理，增加有效耕地面積 17五、土地利用的總體規(guī)劃方案 17（一）土地利用的目標和基本思路（二）土地利用規(guī)劃方案（三）土地利用分區(qū)六、規(guī)劃實施措施2718192127（一）發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用（二）強化規(guī)劃的宏觀控制 27（三）貫徹調(diào)整挖潛的戰(zhàn)略思路 28（四）更新土地利用方式 29（五）建立穩(wěn)定基本農(nóng)田規(guī)模和提高耕地質(zhì)量的保障機制 30（六）加強規(guī)劃實施的監(jiān)

3、控管理 31一、規(guī)劃編制概述（一）目的和意義土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會財富的重要源泉。社會經(jīng)濟的發(fā)展要求有足夠數(shù)量的土地作為保障；城市人民生活質(zhì)量的提高要求有相當數(shù)量的土地供應(yīng)以支持住房建設(shè)、綠化及交通市政設(shè)施的改善；“民以食為天”，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種副食品的基地。總之，土地問題是關(guān)系國計民生的大問題，人們的衣、食、住、行都離不開土地。立足于全民族的根本利益、長遠利益，立足于當代和子孫后代的生存發(fā)展，立足于國家和社會穩(wěn)定的大局，從可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮和研究土地利用與耕地保護問題，認真貫徹“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護耕地”是我們必須長期堅持的一項基本國策

4、O上海是個特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。邁向 21 世紀，上海擔負著以浦東開發(fā)開放為龍頭，盡快建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，并帶動長江三角洲及沿江地區(qū)經(jīng)濟帶共同繁榮的歷史重任。隨著城市功能轉(zhuǎn)換和浦東開發(fā)的加速推進，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將更為突出。未來 14 年， 上海市土地利用既要為浦東開發(fā)開放和上海的社會經(jīng)濟建設(shè)提供用地服務(wù)，同時又要為市民的“米袋子”、“菜籃子”工程提供用地保障。因此，認真貫徹土地基本國策，正確處理好發(fā)展經(jīng)濟和保護耕地的關(guān)系，科學、合理、高效地利用有限的土地,在上海顯得極為重要。為了合理利用有限的土地資源，加強對土地利用的宏觀調(diào)控和計劃管理，平衡

5、土地供求總量，優(yōu)化土地配輅，促進上海國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，依據(jù)中華人民共和國土地管理法關(guān)于“各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)定，結(jié)合上海的實際，特編制上海市土地利用總體規(guī)劃。（二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想上海市土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地和切實保護耕地”的基本國策，適應(yīng)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，控制增量，盤活存量，平衡總量，集約利用，提高效益，達到土地利用的社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益的統(tǒng)一，服務(wù)于上海未來的經(jīng)濟和社會發(fā)展的總目標，促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。1、擺正“一要吃飯，二要建設(shè)”的關(guān)系，體現(xiàn)局部利益和全局利益、當前

6、利益和長遠利益的有機結(jié)合。一是切實保護耕地，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食、蔬菜和主要副食品生產(chǎn)必需的用地。二是保障必要的建設(shè)用地，對浦東開發(fā)建設(shè)用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、發(fā)展住宅、交通、通訊、能源和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地予以確保。三是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，在優(yōu)化土地資源配輅、提高土地利用率和產(chǎn)出率的同時，使人民的生產(chǎn)生活環(huán)境和城市自然生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。2、在用地供給與需求的關(guān)系上，體現(xiàn)供給制約和引導(dǎo)需求。首先是控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，在優(yōu)先考慮耕地總量動態(tài)平衡和重要項目用地供求平衡的前提下，考慮其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在總量確保的前提下再按照產(chǎn)業(yè)政策供地，制約引導(dǎo)土地的需求，促進

7、土地利用結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化；第三是從嚴確定人均用地和土地利用效益指標，以保障土地供應(yīng)總量目標的實現(xiàn)。3、在內(nèi)涵挖潛與外延擴大的關(guān)系上，體現(xiàn)內(nèi)涵挖潛為主，促進集約利用。按照經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的方針，土地利用方式必須由外延粗放型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變，立足存量挖潛。首先是非農(nóng)建設(shè)用地要從外延增量為主轉(zhuǎn)向內(nèi)涵存量挖潛為主，改變各項建設(shè)大量占用農(nóng)地及產(chǎn)出率低的狀況；其次是農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營也要走集約發(fā)展的道路，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整要著力于現(xiàn)有果園、魚塘、經(jīng)濟林的改造和管理，提高單產(chǎn)和質(zhì)量，不占或少占糧田。4、在耕地資源保護與開發(fā)的關(guān)系上，體現(xiàn)保護為主。雖然保護與開發(fā)作為穩(wěn)定耕地的兩項重要措施，二者并不矛盾

8、，但在目前條件下，保護現(xiàn)有耕地的數(shù)量與質(zhì)量，與占用一畝開發(fā)一畝，兩者效果大不一樣，所以，必須立足保護，有計劃地開發(fā)利用宜農(nóng)土地后備資源。（三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點上海市土地利用總體規(guī)劃以上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃與2010 年遠景目標綱要確定的目標任務(wù)為依據(jù)，主要任務(wù)是圍繞土地供求總量平衡， 充分分析全市 7945.58 平方公里土地利用現(xiàn)狀和潛力,科學預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)的社會經(jīng)濟發(fā)展用地需求，提出土地利用的總體目標、方向和發(fā)展戰(zhàn)略，確定各類用地的結(jié)構(gòu)、布局和各部門的用地控制指標，制定規(guī)劃實施的政策和措施。規(guī)劃的重點內(nèi)容歸納為“一保護、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”?！氨Ｗo”，規(guī)劃近期是將需要穩(wěn)

9、定生產(chǎn) 200 萬噸糧食和其他副食品以及菜籃子工程用地的412 萬畝農(nóng)田劃為基本農(nóng)田保護區(qū)，采取嚴格的保護措施；“調(diào)整”，就是從城鄉(xiāng)一體化的角度，盤活中心城區(qū)的存量土地，調(diào)整城鎮(zhèn)工業(yè)布局和利用率低下的各類用地，實行工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)和中心村集中，農(nóng)田向農(nóng)場和種田大戶集中；“平衡”，就是通過控制城市規(guī)模、土地挖潛和開源節(jié)流，一方面達到土地供求平衡，另一方面達到耕地總量動態(tài)平衡；“優(yōu)化”，就是按照社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境對土地的需求，持續(xù)、集約、高效利用土地資源，逐步實現(xiàn)土地資產(chǎn)利用效益和土地利用結(jié)構(gòu)的雙優(yōu)化。上海市土地利用總體規(guī)劃是全市土地資源利用管理的指導(dǎo)性文件。規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)整體性

10、和協(xié)調(diào)性。一是根據(jù)國發(fā)（1996）18 號通知精神,在城市進行各項建設(shè)活動中，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兩者有機結(jié)合，各有側(cè)重。二是土地利用的近期規(guī)劃和中長期規(guī)劃合理銜接。三是市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級土地利用總體規(guī)劃完整統(tǒng)一，互為補充。市級土地利用總體規(guī)劃是宏觀的、戰(zhàn)略的、政策的指導(dǎo)性規(guī)劃；縣（區(qū)）土地利用總體規(guī)劃是宏觀與微觀的結(jié)合；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃是定性、定量、定位的微觀性具體規(guī)劃。四是規(guī)劃實施體現(xiàn)權(quán)威性、科學性、可操作性，有利于理順體制、完善機制、健全法制，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的調(diào)控目標。本規(guī)劃研究工作從 1992 年開始， 規(guī)劃基礎(chǔ)年為 1996 年， 規(guī)劃期

11、限為 2010年，并展望 2030 年。二、土地資源利用現(xiàn)狀（一）自然條件和社會經(jīng)濟基礎(chǔ)上海地處我國南北海岸線中段，長江入海咽喉，位于北緯3040，3153，東經(jīng) 12051，12212，東臨東海，西接江蘇、浙江二省，北臨長江口，南至杭州灣。區(qū)域土地總面積根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果為 7945.58 平方公里。其中，長江水面面積 1106.98 平方公里，占13.93%?？鄢睾┩康任蠢猛恋睾烷L江水面面積的全市陸域土地總面積為6377.10 平方公里。上海屬北亞熱帶海洋性季風氣候。 年平均氣溫1516C,年降水量約1100毫米，日照時數(shù) 18002200 小時，無霜期 225235 天

12、。受東南季風影響，上海地區(qū)氣候溫和，雨量充沛，光熱協(xié)調(diào)，四季分明。一般春季溫涼多雨，夏季炎熱濕潤，秋季多晴少雨，冬季低溫干冷。上海大地構(gòu)造屬江南古陸的東北延伸地帶。長江每年夾帶約 5 億噸泥沙下泄，在長江口海岸淤積成灘。上海成陸面積的大部分是近 2000 年來泥沙沖積而成的三角洲平原。根據(jù)成陸特征，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角洲等 4 個地貌類型。地勢低平坦蕩，河湖水面廣闊，土壤富饒肥沃，構(gòu)成上海土地資源的主要特征。上海優(yōu)越的地理區(qū)位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自然基礎(chǔ)。從濱海漁村到南宋咸淳三年（1267 年）設(shè)立上海鎮(zhèn)，1292 年設(shè)立上?？h，再到

13、1927 年正式設(shè)立上海市，上海土地開發(fā)利用有悠久的歷史。解放后 40 多年來，上海人民積極開發(fā)土地及其它自然資源，使上海成為我國最大的經(jīng)濟中心城市和最大的工商業(yè)港口城市，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)和社會發(fā)展都取得了令人矚目的成就。上海市土地面積占全國土地面積的 0.07%,人口占全國的 1.13%,1995 年，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的 4.2%,港口貨物吞吐量占全國的 19.6%,外貿(mào)出口商品總值占全國的 15.7%,財政收入占全國的 11.9%。從 1953 年到 1992 年 40 年間，上海共完成財政收入 5945 乙元，提供給全國使用的國民收入約 3330 億元，出口創(chuàng)匯 884 億美元，調(diào)

14、往全國各地工業(yè)品 3500 億元，港口貨物吞吐量25.56 億噸，培養(yǎng)高等學校畢業(yè)生 53.74 萬人，對國家的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻。（二）土地利用現(xiàn)狀上海土地利用現(xiàn)狀根據(jù) 1994 年航片資料統(tǒng)計和 1996 年全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)一標準，總面積為 7945.58 平方公里。依據(jù)新修訂的中華人民共和國土地管理法第四條規(guī)定的分類，上海土地利用分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用土地三類。其構(gòu)成如下：地類面積占總面積比例%平方公里萬畝總面積7945.581191.84100總計5166.08774.9165.02耕地3150.77472.6239.65農(nóng)園地92.6613.901.17用

15、林地37.365.600.47地牧草地0.000.000.00水面1885.29282.7923.73總計2294.64344.2028.88居小計1930.77289.6224.30建民城鎮(zhèn)及工礦用地158.5613.30設(shè)點1057.05田及，一，2?工特殊用地26.173.930.33地礦農(nóng)民居民點517.9677.696.52農(nóng)副業(yè)用地地329.5949.444.15交通用地192.4428.872.42水利設(shè)施用地171.4325.712.16未利用土地484.8672.736.101、農(nóng)用地上海農(nóng)用地面積 5166.08 平方公里，主要有耕地、園地、林地、水面四類(1)耕地。全市耕

16、地面積為 3150.79 平方公里，占全市土地總面積的39.65%。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中糧田面積 2333.30平方公里，占耕地面積的 74.05%;常年菜田 126.70 平方公里，占耕地面積的4.02%。(2)園地。 全市園地面積為 92.66 平方公里， 占全市土地總面積的 1.17%。上海的園地以果園為主。(3)林地。 全市林地面積為 37.36 平方公里， 占全市土地總面積的 0.47%。林地大部分為有林地，由用材林、防護林和竹園三類組成，小部分為苗圃。(4)水面。全市水面面積 1885.29 平方公里，占全市土地面積的 23.73%。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫面

17、積，其中長江水面約 1106.98 平方公里，占全市土地面積的 13.93%。2、建設(shè)用地上海建設(shè)用地面積為 2294.64 平方公里。主要有居民點及工礦用地、交通用地、水利設(shè)施用地三類。(1)居民點及工礦用地。上海是全國工商業(yè)發(fā)達地區(qū)、人口最多城市之一，居民點及工礦用地面積為是僅次于耕地的第二大用地類型。全市居民點及工礦用地面積為 1930.78 平方公里(289.62 萬畝)，占全市土地總面積的 24.30%。城鎮(zhèn)及工礦用地 1057.06 平方公里(158.56 萬畝)，占全市土地總面積的 13.30%,占建設(shè)用地面積的 46.07%。根據(jù) 1994#航片資料分析，其中中心城建成區(qū) 36

18、5.66 平方公里(浦西 10 區(qū) 278.81 平方公里，浦東城市化地區(qū) 86.85 平方公里)，占建設(shè)用地面積的 15.94%;嘉定、寶山、閔行建成區(qū)用地為 133.63 平方公里，占建設(shè)用地的 5.82%;六個縣城用地為 40.26 平方公里，占建設(shè)用地的 1.75%;集鎮(zhèn)用地為 302.90 平方公里，占建設(shè)用地 13.98%。農(nóng)村居民點用地為 712.55 平方公里，占建設(shè)用地的 31.05%。其中，農(nóng)民宅基地為 517.96 平方公里，占建設(shè)用地的 22.57%,在城鎮(zhèn)村及工礦用地中，工業(yè)用地333.70 平方公里， 占建設(shè)用地的 14.54%。 其中中心城工業(yè)用地 66.26 平

19、方公里，占中心城的18.12%,占全市工業(yè)用地的19.86%;新城建成區(qū)工業(yè)用地67.79平方公里，占新城用地的 50.73%,占全市工業(yè)用地的 20.31%;縣城工業(yè)用地 20.81平方公里，占縣城用地的 51.69%,占全市工業(yè)用地的 6.24%;集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點工業(yè)用地 178.84 平方公里，占集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地的 17.61%,占全市工業(yè)用地的 53.59%。上海市工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比例單位：平方公里名稱城鎮(zhèn)村及工礦總用地工業(yè)用地工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦總用地比例工業(yè)用地占全市工業(yè)用地比例中心城區(qū)365.6666.2618.12%19.86%新城133.6367.7950.7

20、3%20.31%縣城40.2620.8151.69%6.24%集鎮(zhèn)302.90178.8417.61%53.59%農(nóng)村居民點712.55合計1555333.7021.45%100%中國部級標準：工業(yè)用地占建設(shè)用地比例 15%,最高不宜超過 30%（依據(jù) 1994 航片資料）（2）交通用地。包括鐵路、公路、港口、民用機場和農(nóng)村道路用地,面積為 192.44 平方公里，占全市土地總面積的 2.42%。（3）水利設(shè)施用地。全市水利設(shè)施用地總面積為 171.43 平方公里，占全市土地總面積的2.16%,主要包括溝渠、 水工建筑物用地。 其中溝渠用地142.43平方公里，水工建筑物用地 29 平方公里。

21、3、未利用地上海未利用地面積 484.86 平方公里，占全市土地總面積的 6.10%,主要有河灘和灘涂、葦?shù)氐?。在崇明的灘涂資源中有適宜發(fā)展白山羊的牧草地約 15 平方公里。（三）土地利用的特點1、土地利用率高土地資源歷來是人類重點開發(fā)和利用的自然資源。長期以來上海各用地部門通過各種途徑提高土地的利用率和利用效益， 而且采用多種方法加速利用成陸過程中的土地后備資源。在城市經(jīng)濟高速發(fā)展的影響下,全市 6377.10 平方公里的陸域土地資源已幾乎全部利用。2、土地肥沃，宜農(nóng)耕地比例高上海地區(qū)沿江濱海，地勢坦蕩低平，氣候溫暖濕潤，土壤肥沃，耕地復(fù)種指數(shù)高，平均達 165%。優(yōu)越的自然條件對上海郊區(qū)土

22、地資源的開發(fā)利用提供了有利的自然基礎(chǔ)，也為上海農(nóng)業(yè)多樣性發(fā)展提供了條件。3、灘涂資源豐富上海的江、海岸線長達 448.66 公里，其中 30%的岸線屬于淤漲岸段,由于長江每年裹挾著巨量的泥沙， 在長江口和杭州灣北岸沉淀淤積， 為上海的灘涂發(fā)育提供了基礎(chǔ)，平均每年可形成 20 多平方公里灘涂，這是上海土地的重要后備資源。（四）土地利用的主要問題1、土地資源總量有限，后備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。上海是大城市、小郊區(qū)，土地面積只占全國土地面積的 0.07%。在全國特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的 37.7%,為天津市面積的 56%。全市陸域面積利用程度已經(jīng)很高，隨著浦東開發(fā)開放，城市建

23、設(shè)將引起對土地需求的持續(xù)增加。由于灘涂圍墾周期長,而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突出。2、農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計，1981 年，全市農(nóng)業(yè)用地共 4204.01 平方公里（630.60萬畝），1996 年，全市農(nóng)業(yè)用地共 3280.81 平方公里（492.12 萬畝）。15 年間，全市農(nóng)業(yè)用地減少 923.20 平方公里（138.48 萬畝），平均每年減少 9.23萬畝。上海的農(nóng)業(yè)用地 60%以上是耕地，農(nóng)業(yè)用地減少的大部分是耕地。而且由于工業(yè)“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染源擴散，造成部分地區(qū)水土污染，

24、土壤耕作層變淺，理化性能變差，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降與提高土地產(chǎn)出率、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之間存在內(nèi)在的矛盾。3、土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不夠合理(1)林地比例過低，發(fā)展林業(yè)的潛力尚未充分發(fā)揮。上海地處平原,利用大片耕地營造用材林來擴大林地面積固然不足取， 但林地具有重要的生態(tài)效益， 營造一定比例的防護林對改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、 減輕自然災(zāi)害和環(huán)境污染的危害， 以及凈化和美化人民生活環(huán)境都有不可忽視的作用。 上?，F(xiàn)有林地 37.36 平方公里(5.60 萬畝)， 占全市土地面積的 0.47%,林木覆蓋率只有 5.40%,與國家森林法規(guī)定平原地區(qū)林木覆蓋率應(yīng)達 10%以上

25、的要求差距過大，與發(fā)達城市的林木覆蓋率差距甚大。(2)交通用地不適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展。交通是整個社會經(jīng)濟的動脈。上海雖已建成四通八達的交通網(wǎng)絡(luò)，但交通用地只占全市土地面積的 2.42%，比例過小。不少公路和橋梁標準不高，不但影響車速，而且限制通過能力。許多交通干道穿鎮(zhèn)而過，居民集鎮(zhèn)沿道路兩側(cè)分布，干道與干道之間、干道與鐵路之間沒有立交工程， 有不少車流不能順利通過的“瓶頸”地段， 常常造成堵車現(xiàn)象，既影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系，又浪費了運力與能源。因此增加交通設(shè)施用地，發(fā)展現(xiàn)代化交通勢在必行。(3)市區(qū)人口和工業(yè)過分集中，土地載負量極其沉重。10 個老城區(qū)土地面積 278.81 平方公里，只占全市土地面積的

26、3.51%,卻集中了全市 52%的人口。以 1996 年戶籍人口計算的人口密度，每平方公里達 22634 人，其中黃浦區(qū) 58964 人， 南市區(qū) 60049 人。 中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)中,商業(yè)、 服務(wù)用地占 3.4%,低于發(fā)達國家城市 10 個百分點；工業(yè)、倉儲用地占 26.73%,高于發(fā)達國家城市14 個百分點；市區(qū)人均道路僅 2 平方米，為倫敦的 1/10,巴黎的 1/4,莫斯科、東京和北京的 1/3;住宅用地、公共建筑和城市綠化用地也都偏低。由此帶來交通擁擠、環(huán)境污染，居民住宅、工廠和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的用地矛盾突出。(4)郊區(qū)城市化水平不高，郊區(qū)工業(yè)和農(nóng)村居民點布局分散，影響土地利用效率。

27、目前郊縣縣城人口一般在 5 萬人左右，與大都市的衛(wèi)星城市不相適應(yīng)；郊區(qū)城市化水平為 37%。上海郊區(qū) 204 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個或多個工業(yè)點，工業(yè)布局分散，工業(yè)用地 191.17 平方公里，占全市工業(yè)用地的 57.29%,工業(yè)產(chǎn)值只占全市工業(yè)總產(chǎn)值的 30%,土地產(chǎn)出率約為市區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率的 1/3。郊區(qū)農(nóng)村居民 382 萬人，占全市人口的 27.98%,分散居住在 5 萬多個農(nóng)村居民點，用地 712.55 平方公里，占全市居民點及工礦用地面積的 36.9%。由此說明，郊區(qū)調(diào)整工業(yè)和農(nóng)村居民點布局， 提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚程度， 提高郊區(qū)的城市化水平，是提高土地利用率的潛力所在。三、土地利用

28、需求預(yù)測根據(jù)遠景規(guī)劃綱要提出的奮斗目標，對各類用地需求作如下預(yù)測：（一）耕地需求預(yù)測上海區(qū)域位輅特殊，耕地的利用首先要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食和主要副食品生產(chǎn)的用地需求。解放以來， 上海市口糧自給率一直保持在 60%左右， 糧食自給率 40%左右。按照市委、 市政府關(guān)于搞好新一輪“米袋子”， “菜籃子”工程和“郊區(qū)農(nóng)民口糧自給， 城市主要副食品立足郊區(qū)”的要求， 通過“上海市口糧和主要副食品自給率研究”，確定到 2010 年，全市口糧自給率繼續(xù)保持 60%,產(chǎn)量 200 萬噸；蔬菜自給率 80%,產(chǎn)量 123 萬噸；豬肉自給率 55%,產(chǎn)量 17 萬噸；禽肉自給率 90%,產(chǎn)量 16 萬噸；鮮

29、蛋自給率 60%,產(chǎn)量10 萬噸；淡水魚自給率 60%,產(chǎn)量 8 萬噸；鮮奶自給率 90%,產(chǎn)量 25 萬噸。因此，上海耕地面積要確保生產(chǎn) 200 萬噸（40 億斤）糧食,120 萬噸蔬菜和上述主要副食品生產(chǎn)及其它經(jīng)濟作物的用地需求。根據(jù) 1996 年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查統(tǒng)計，全市耕地面積 3150.79 平方公里（472.62 萬畝），其中市屬常年菜地面積 126.70 平方公里（19.66 萬畝）.奶牛飼料地 43.24 平方公里（6.49 萬畝），其它主要經(jīng)濟作物 756.66 平方公里（113.50 萬畝）.目前郊區(qū)的糧食耕作模式由 80 年代初的一年三熟制轉(zhuǎn)變?yōu)橐荒甓熘?，畝產(chǎn)穩(wěn)定在

30、 700 公斤左右。今后，大力發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，興建百萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，積極改造全市 158 萬畝中低產(chǎn)田，生產(chǎn)向集約化、 現(xiàn)代化發(fā)展， 通過實施“科技興農(nóng)”， 建立種苗工程、 溫室工程、基因疫苗和生物農(nóng)藥工程、綠色工程，糧食畝產(chǎn)將提高至 800 公斤左右，生產(chǎn)200 萬噸糧食需要 1666.67 平方公里（250 萬畝）耕地。如果繼續(xù)保持近年生產(chǎn)狀況，郊區(qū)糧食畝產(chǎn)維持在 700 公斤左右，生產(chǎn) 200 萬噸糧食則需要 1866.67平方公里（280 萬畝）耕地。生產(chǎn) 123 萬噸蔬菜，按常年蔬菜田畝產(chǎn) 4 噸標準計算，需耕地 205 平方公里（30.75 萬畝）。其它副食

31、品和經(jīng)濟作物的生產(chǎn)需要耕地 120130 萬畝。據(jù)此，至 2010 年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科技的發(fā)展使糧食單產(chǎn)進一步提高，但考慮對蔬菜和其它農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需求增加，需要耕地面積 2666.67 平方公里（400 萬畝）左右。規(guī)劃從可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，把非農(nóng)建設(shè)用地壓至最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用，耕地面積總量達到動態(tài)平衡。（二）園地需求預(yù)測199 奔土地利用現(xiàn)狀表明上海的園地面積為 92.66 平方公里（13.90 萬畝） ，占總面積的 1.17%,主要分布在南匯縣、寶山區(qū)、金山區(qū)和閔行區(qū)境內(nèi)。規(guī)劃從發(fā)展城市綠化系統(tǒng)及特色果品生產(chǎn)出發(fā)， 適當提高園地的比重， 預(yù)

32、測全市園地至201 弭增力口 45 平方公里（6.75 萬畝），達到 137.66 平方公里（20.65 萬畝） 。園地面積主要通過營造濱海和灘涂園林及結(jié)合外環(huán)線綠帶中增加果園等來逐步增加。（三）林地需求預(yù)測上海林地基礎(chǔ)較為落后，1996 年僅為 37.36 平方公里（5.6 萬畝），占全市面積 0.47%,森林覆蓋率 5.40%。綠化是生態(tài)城市的重要標志。規(guī)劃著眼于通過發(fā)展城市綠化，改善城市生態(tài)環(huán)境，主要是建設(shè)環(huán)城綠帶，興建森林公園，增加沿海灘涂防護林和建設(shè)功能區(qū)的隔離林帶， 同時在郊縣廣泛開展四旁植樹和農(nóng)田林網(wǎng)。在布局上，郊區(qū)以農(nóng)田防護林為主，城郊結(jié)合部以花卉、苗木和園藝作物為主，重點建設(shè)

33、沿外環(huán)線的綠化帶。在吳涇、高橋、寶山等工業(yè)區(qū)，主要建設(shè)污染隔離林帶。預(yù)測至 2010 年 tf 加 89 平方公里（13.35 萬畝），達到 126.36平方公里（18.95 萬畝）。（四）居民點及工礦用地需求預(yù)測居民點及工礦用地是建設(shè)用地的主體。根據(jù)上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一的奮斗目標， 上海將進行大規(guī)模的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造； 浦東要發(fā)揮開發(fā)開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)；新城要建成能大量接納市區(qū)人口和工業(yè)的主要工業(yè)基地;郊縣要重點建設(shè)六個縣級城鎮(zhèn)和六大制造業(yè)中心，進行城鎮(zhèn)體系建設(shè)。因而，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模將有一定程度的增加，農(nóng)村居民點隨著城市化進程的推進

34、，用地規(guī)模將逐漸有所減少?！熬盼濉逼陂g，市、縣各類工業(yè)用地增加 45 平方公里（6.75 畝）；新增工業(yè)六大支柱產(chǎn)業(yè)用地 6 平方公里（0.90 萬畝）；住宅建設(shè)用地 4 阡方公里（6萬畝）；商業(yè)等用地 4.50 平方公里（0.68 萬畝）；浦東新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地 100平方公里（15 萬畝）；郊縣城鎮(zhèn)用地 33.33 平方公里（5 萬畝）；科教文衛(wèi)等建設(shè)用地 20 平方公里 （3 萬畝） ， 以上各類用地凈增合計約 250 平方公里 （37.5萬畝）。據(jù)此，預(yù)測 1997200 弭，建設(shè)占用土地 100 平方公里（15 萬畝）左右；同時農(nóng)民進鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點宅基還耕及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并和利用存量調(diào)整挖

35、潛土地共約 60 平方公里（9 萬畝），灘涂圍墾土地 4 阡方公里（6 萬畝）。建設(shè)占用農(nóng)地與調(diào)整挖潛、開發(fā)新土地資源兩者相抵，基本持平O至 2010 年，上海要基本形成世界大都市的經(jīng)濟規(guī)模和綜合實力，基本形成現(xiàn)代化國際城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)架。在經(jīng)濟發(fā)展方面-形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和發(fā)達的第三產(chǎn)業(yè)體系；在城市發(fā)展方面-形成由中心城、新城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村構(gòu)成的的城市功能形態(tài)布局和結(jié)構(gòu)框架； 在生活方面-居民生活質(zhì)量全面提高，城市的生態(tài)環(huán)境顯著改善。在用地結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模上將進一步適應(yīng)兩個根本性轉(zhuǎn)變， 其中城市建設(shè)中存量土地利用和輅換將占相當比例， 工業(yè)區(qū)的土地利用率顯著提高，農(nóng)村居民點歸并集中的進程

36、加快。預(yù)測居民點及工礦用地規(guī)模為1966.77 平方公里（295.02 萬畝），總規(guī)模外延擴張趨緩，增減相抵，與 199奔相比，外延36 平方公里（5.4 萬畝）。（五）交通用地需求預(yù)測交通是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素。 199 奔全市交通用地 192.44 平方公里 （28.87萬畝），占全市土地總面積的 3.02%。改善交通狀況是上海未來 14 年城市建設(shè)的重點。 從發(fā)揮國際大都市集聚和輻射功能的要求出發(fā)， 進行連接長江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項目建設(shè)，建設(shè)具有國際水平的深水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區(qū)及崇明港區(qū)； 擴建虹橋機場和抓緊建設(shè)浦東國際機場。 規(guī)劃建設(shè)京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬

37、杭客運專線、滬通鐵路、乍嘉湖鐵路。市域道路要建設(shè)由快速干道、高架、軌道交通和越江工程組成的城市立體交通；建成“三環(huán)十射”的道路系統(tǒng)。預(yù)測至 201 弭達到 292.44 平方公里（43.87 萬畝），比199 奔增加 100 平方公里（15 萬畝）。（六）水面（域）上海是淡水資源并不富裕的城市。上海目前水面（域）面積 1885.29 平方公里（282.79 萬畝），占全市土地面積的 23.73%。未來 14 年，隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要，非農(nóng)建設(shè)用地的擴大，將占用一部分水面和魚塘等水域面積，但為了滿足泄洪排水和水運的需要， 總的規(guī)劃原則是嚴格控制水域面積減少量。 一是保證水運的需要，充分保護和合理利

38、用部分現(xiàn)有水網(wǎng)，保留和改造現(xiàn)有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結(jié)合排洪和水利建設(shè)拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊藻浜等郊區(qū)河流。結(jié)合城市規(guī)模的擴大和經(jīng)濟發(fā)展的需要， 不斷完善和改造全市的河流網(wǎng)絡(luò)， 提高上海地區(qū)淡水資源的蓄積量，提高河流的社會和經(jīng)濟價值。據(jù)此至2010年全市水域面積基本穩(wěn)定在1899.79平方公里 （284.79萬畝） ，比 199 彈增加 14.5 平方公里（2 萬畝）。四、土地利用的戰(zhàn)略思路從土地利用現(xiàn)狀和需求預(yù)測分析，上海土地資源的利用程度已經(jīng)很高，隨著大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。適應(yīng)未來 14年上海社會經(jīng)濟發(fā)

39、展對土地的需求， 土地利用應(yīng)走立足存量挖潛的新路。 具體途徑有三： 一是在土地資源深度開發(fā)上挖掘潛力， 提高土地質(zhì)量和土地的產(chǎn)出效益；二是在調(diào)整土地利用空間布局上挖掘潛力， 充分利用存量土地的再開發(fā)； 三是在土地資源廣度開發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開發(fā)利用的力度。為此，規(guī)劃實施按“控制增量，盤活存量，提高質(zhì)量，集約利用”的土地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰(zhàn)略。（一）利用級差效益，盤活存量土地根據(jù)上海建設(shè)“一個龍頭， 三個中心”的總體發(fā)展目標和城市功能的轉(zhuǎn)換，中心城區(qū)的土地必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市區(qū)工業(yè)疏解、 擴散的指向， 挖潛調(diào)整，優(yōu)化配輅，充分利用城市土地的級差效益，盤活存量土地

40、， 騰出“黃金寶地”發(fā)展以金融、 貿(mào)易為主體的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改善城市環(huán)境質(zhì)量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金融、 娛樂、 商品房屋、 服務(wù)業(yè)、 旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。二是加快完成市區(qū) 365 萬平方米危棚簡屋的改造。三是搞好中心城區(qū) 320 萬平方米工業(yè)、商業(yè)、倉儲用地盤活存量的試點，取得經(jīng)驗后穩(wěn)步推開。重點做好中心城區(qū) 66.26 平方公里的工業(yè)用地的輅換。 近期完成中央商務(wù)區(qū) 35 平方公里內(nèi)的工業(yè)用地的輅換；200 弭前基本完成 14 平方公里核心商業(yè)區(qū)工業(yè)用地的輅換和內(nèi)環(huán)線 104.5 平方公里內(nèi)污染較大的部分工業(yè)企業(yè)的遷建和調(diào)整，

41、 同時基本完成 30 平方公里繁華商業(yè)區(qū)內(nèi)分散的工業(yè)點的遷建調(diào)整；在 2010 年之前繼續(xù)調(diào)整內(nèi)環(huán)線104.5 平方公里內(nèi)工業(yè)點的同時，完成內(nèi)環(huán)線兩側(cè) 70 余塊工業(yè)街坊的改造。至2010 年， 中心城區(qū)內(nèi)保留和發(fā)展三分之一無污染的城市型工業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，三分之一的工廠就地改為第三產(chǎn)業(yè)用地， 三分之一的工廠通過輅換向近郊或遠郊的工業(yè)集中點轉(zhuǎn)移。這樣，中心城區(qū)將可盤活 253 阡方公里左右的土地，重點用于開發(fā)城市休閑綠地、市政公用設(shè)施用地以及商業(yè)、居住用地，使人均居住面積、商業(yè)、工業(yè)、綠化、交通用地及人口密度逐步達到合理的比例結(jié)構(gòu)。（二）搞好“三個集中”，實行集約利用上海在向現(xiàn)代化國際經(jīng)濟中心

42、城市邁進中，郊區(qū)是發(fā)展輻射的黃金地帶。到 2010 年，隨著上海支柱產(chǎn)業(yè)的確立，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)大工業(yè)的轉(zhuǎn)移,城市人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要在郊區(qū)占用大量的土地。但郊區(qū)土地容量有限，必須合理利用，調(diào)整平衡。途徑是搞好“三個集中”，實行集約利用。1、農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中。改變郊縣農(nóng)民居住分散狀況，是節(jié)地挖潛的主要措施之一。1994 年農(nóng)村居民為 382 萬人，居民點占地面積 712.55 平方公里（106.88 萬畝），人均占地 186.5 平方米，超過上海市 1992 年確定的縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃人均用地標準（110 平方米/人）76.5 平方米?！熬盼濉敝?0

43、10 年，要從搞好城鎮(zhèn)村建設(shè)布局，提高城市化水平的要求入手，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則，逐步把目前分散的約 5 萬個自然村集中歸并。至2010 年，規(guī)劃 200 萬農(nóng)民進集鎮(zhèn)或中心村，按人均用地 110平方米標準計算，可挖潛土地 153 平方公里（22.95 萬畝）。2、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。按照郊區(qū)“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針,郊區(qū)工業(yè)已成為上海經(jīng)濟發(fā)展新的重要增長點。據(jù)上海社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，至 U200唐，郊區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值要達到 6000 乙元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的 50%。如按 1994年郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率每平方米 679 元計算，需要工業(yè)用地 883 平方公里（132.45 萬畝），是現(xiàn)有

44、郊區(qū)工業(yè)用地的 4.6 倍。如按 1992 年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的人均工業(yè)用地指標 50 平方米/人，規(guī)劃至 2000 年，郊區(qū)工業(yè)總用地為 344 平方公里（51.60 萬畝）。上述兩種測算結(jié)果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢必加大郊縣土地供求矛盾。出路在于調(diào)整布局，提高土地產(chǎn)出率，走工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中的道路。從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。一是通過供地總量和供地方式的調(diào)控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉(zhuǎn)移至市級工業(yè)區(qū)， 同時將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng)工業(yè)集中點集中。二是引入土地產(chǎn)出率指標，確定郊縣工業(yè)用地規(guī)模。至 2000 年，如果提高

45、郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率達到1994年全市平均每平方米2073元的水平,則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 289 平方公里（43.35 萬畝）。如把郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率提高到國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)土地產(chǎn)出率的一半， 即每平方米土地產(chǎn)出率2500元計算 （據(jù)有關(guān)資料，1994#國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率已達每平方米 5000 元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 240 平方公里（36.00 萬畝）。總之，郊縣工業(yè)實施向工業(yè)園區(qū)集中的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，與上一輪 1992 年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的用地標準和規(guī)模相比，可節(jié)約 558 阡方公里土地。3、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中。高起點、高標準地建設(shè)現(xiàn)代化都市型農(nóng)業(yè),土地利用上除穩(wěn)定必保

46、的耕地面積外，還必須向規(guī)?；?、集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)化。目前上海農(nóng)業(yè)的土地利用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有兩點明顯不相適應(yīng):一是農(nóng)民的兼業(yè)化與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。 隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農(nóng)村經(jīng)濟的支柱和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的份額逐年減少，郊區(qū)農(nóng)村勞動力的七成已不再以農(nóng)為主。“家家務(wù)工、 戶戶種田”的兼業(yè)化格局， 不符合農(nóng)業(yè)作為一門獨立產(chǎn)業(yè)要求提高專業(yè)化、社會化程度的需要;二是超小規(guī)模的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制與生產(chǎn)力的進一步發(fā)展不相適應(yīng)。土地經(jīng)營規(guī)模細小，地塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農(nóng)業(yè)不同程度滯留于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。 近幾年上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已有一定發(fā)展，至今已有大戶承包、聯(lián)戶承包、合作農(nóng)場、服務(wù)隊經(jīng)營

47、等規(guī)模經(jīng)營單位6763 個，規(guī)模經(jīng)營糧田 40 多萬畝，占郊區(qū)糧田面積的 10%左右,占商品糧田面積的 35%左右。實踐證明，凡實施適度規(guī)模經(jīng)營的糧田,土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率都大幅度增長，經(jīng)濟效益和市場競爭能力都顯著提高。如嘉定區(qū) 1995 年適度規(guī)模經(jīng)營的單位稻麥兩熟畝產(chǎn) 869.5 公斤， 比全區(qū)平均水平高 7%;適度經(jīng)營每勞生產(chǎn)的糧食， 比承包散戶每勞生產(chǎn)的糧食高出 32 倍之多。 507 戶糧食承包大戶，平均每戶承包面積 25.63 畝， 每畝凈收入 666 元， 每戶全年農(nóng)業(yè)凈收入 1706 玩，比 1994 年增加 7176 元，收入水平大大高于一般務(wù)工人員水平?！熬盼濉逼陂g，要在

48、堅持完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎(chǔ)上， 按照土地集體所有制不變和土地所有權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)有償使用的制度，全面完成商品糧田向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)移，在有條件的村進行農(nóng)、工分流，口糧田、責任田統(tǒng)一由合作農(nóng)場經(jīng)營。通過使農(nóng)田向農(nóng)場和種田大戶集中，推進糧食、蔬菜和其它經(jīng)濟作物的規(guī)模經(jīng)營，推進養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率，提高郊區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的程度。（三）穩(wěn)定耕地面積，實施基本農(nóng)田保護重視農(nóng)業(yè)、重視糧食生產(chǎn)、重視耕地保護，是事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略問題。上海在為浦東開發(fā)開放和上海的社會經(jīng)濟建設(shè)提供用地保障的同時，確保農(nóng)業(yè)作為一個重要產(chǎn)業(yè)、作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在

49、特大城市中的地位不變，最重要的條件也是穩(wěn)定耕地面積的保有量。為此，規(guī)劃圍繞耕地總量動態(tài)平衡，實施基本農(nóng)田保護戰(zhàn)略。按照市委、市府關(guān)于發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)， 搞好“米袋子”、 “菜籃子”工程的要求和確保主要農(nóng)副產(chǎn)品穩(wěn)定增長，保持糧食年總產(chǎn) 200 萬噸的生產(chǎn)能力，保持蔬菜和其它副食品適度自給的目標，確定基本農(nóng)田保護面積 412 萬畝，保護率 87.3%。規(guī)劃期內(nèi)，將主要通過開發(fā)、整理和復(fù)墾三途徑，增加有效耕地面積。 規(guī)劃實施過程中為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要預(yù)留的非農(nóng)建設(shè)用地， 也要加以保護，在未批準征用之前，不能閑輅拋荒，并實行占用耕地和開發(fā)復(fù)墾掛鉤的辦法。這些劃定的基本農(nóng)田保護面積，通過縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩

50、級土地利用總體規(guī)劃逐級落實到村到戶， 做到定量定位、 豎牌立樁、 責任到人， 并運用法律的、行政的、經(jīng)濟的手段，實行嚴格的動態(tài)控制。（四）控制城市規(guī)模，合理配輅城鎮(zhèn)用地199 奔，上海城鎮(zhèn)及工礦用地 1057.06 平方公里，城鎮(zhèn)常住人口 1054 萬，人均用地 100 平方米。其中：市轄 14 區(qū)城鎮(zhèn)及工礦用地 73 坪方公里,常住人口904 萬， 人均用地 81 平方米。 郊縣城鎮(zhèn)及工礦用地 321 平方公里， 常住人口 150萬，人均用地 214 平方米。根據(jù)上?？缡兰o的奮斗目標,到 2010 年，城市建設(shè)要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。 據(jù)此要求， 土地利用規(guī)劃按照控制中心城

51、規(guī)模， 合理發(fā)展城鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)， 積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和加強中心村建設(shè)的方針，安排城鎮(zhèn)和中心村發(fā)展用地，用地規(guī)模進行嚴格控制。采取總量控制、調(diào)控存量以及地域和功能相結(jié)合，突出重點的供地配輅方案。到 2010 年，全市城鎮(zhèn)及工礦用地 1326.05 平方公里（198.91 萬畝），總外延擴張 269 平方公里（40.35 萬畝）。將分中心城區(qū)、浦東新區(qū)、城郊區(qū)和郊縣四個地域，統(tǒng)籌安排，突出重點和充分利用存量輅換的配輅方案，總規(guī)模通過下達人均用地指標和內(nèi)涵挖潛指標予以分解落實。（五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源上海濱江臨海，有大小島嶼 8 個，江、海岸線長達 448.66 公里,其中大陸岸線 171.3

52、1 公里，島嶼岸線 277.35 公里，沿海 020 米等深線范圍內(nèi)水域面積達 7226 平方公里。由于江海邊灘不斷淤漲,灘涂資源十分豐富。建國后至 1994 年，上海已陸續(xù)圍墾灘涂 713.66 平方公里（107.07 萬畝），其中形成農(nóng)用地 410 平方公里（61.50 萬畝），在圍墾的土地上，建立了 15 個國營農(nóng)場，2 個軍墾農(nóng)場，4 個縣屬良種場、水產(chǎn)養(yǎng)殖場和林場，4 個墾區(qū)鄉(xiāng)以及 30 多個鄉(xiāng)屬墾區(qū)村、場等。上海石油化工總廠、上海港部分港區(qū)、寶鋼水庫、陳行水庫、羅涇水庫、 奉賢水庫、 老港廢棄物堆場等建設(shè)項目都是向灘涂要地開發(fā)建設(shè)而成的?！熬盼濉敝?2010 年，為了緩解土地資源的

53、需求壓力，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供發(fā)展空間， 要在不影響資源環(huán)境和生態(tài)平衡的前提下， 有計劃地挖掘水域資源潛力，搞好灘涂開發(fā)。一是灘涂圍墾。至 2010 年，結(jié)合長江口整治、港口建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等，可在崇明東灘、長興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、銅沙、九段沙等促淤 80 萬畝，圈圍 60 萬畝；二是海洋農(nóng)業(yè)開發(fā)，包括長江口鰻苗、蟹苗資源利用形成特種水產(chǎn)養(yǎng)殖基地和近海及遠洋漁業(yè)捕撈； 三是重大建設(shè)項目的水域開發(fā)。 上海寶山鋼鐵總廠和金山石化總廠的人工碼頭等已經(jīng)利用了部分水域， 今后， 浦東國際航空港和蘆潮港大洋山深水港也將主要利用杭州灣北岸和長江獨特的水域資源進行建設(shè)。通過灘涂資源的開發(fā)，至 2

54、010 年，上海陸域土地總面積達到 6777.10 平方公里，比 199 奔 tf 加 400 平方公里。今后，灘涂資源利用強調(diào)“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”，特別要處理好灘涂開發(fā)與濕地候鳥保護之間的關(guān)系，動態(tài)地保護好崇明東灘近 340 平方公里的濕地候鳥自然保護區(qū)。（六）開展土地整理，增加有效耕地面積隨著上海郊縣“三個集中”的全面推行，對郊縣水、田、路、林、村進行綜合土地整理，搞好土地建設(shè)，是今后相當一段時間內(nèi)增加有效耕地，提高耕地質(zhì)量的有效途徑。根據(jù)典型調(diào)查分析， 上海 3150.79 平方公里 （472.62 萬畝） 耕地資源,517.96平方公里（77.69 萬畝）農(nóng)民宅基地，191

55、平方公里（28.65 萬畝）縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級工業(yè)用地都潛在著可利用和再開發(fā)的空間。對全市基本農(nóng)田進行土地整理，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，如果凈增耕地按5%計算，可增加耕地 157.3 平方公里（23.6 萬畝）。結(jié)論：通過土地利用戰(zhàn)略調(diào)整，可利用的土地潛力：1、中心城區(qū)盤活存量土地可挖潛 2530 平方公里；2、農(nóng)村居民居住集中可挖潛土地 153 平方公里；3、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提高土地產(chǎn)出率，可挖潛土地 558 阡方公里； 4、 灘涂圍墾開發(fā)增加土地 145 平方公里； 5、 基本農(nóng)田土地整理可增加 157.3平方公里的耕地。五、土地利用的總體規(guī)劃方案根據(jù)上述土地利用戰(zhàn)略思路，編制了兩個

56、主要指標體系供選方案：一是城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)盤考慮方案（見說明）；另一個是按地域和功能相結(jié)合的配輅方案。 經(jīng)征求有關(guān)部門及專家意見， 認為第一方案便于全市統(tǒng)一管理、宏觀控制，但操作實施難；第二方案突出重點，各有側(cè)重，有利發(fā)展，可操作性、針對性強。（一）土地利用的目標和基本思路至 U2010 年，土地利用將進一步適應(yīng)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，加大對全市現(xiàn)有耕地的有效保護和綜合整治，加大對 1057 平方公里的城鎮(zhèn)工礦和 712 平方公里的農(nóng)村居民點的調(diào)整力度，進一步優(yōu)化中心城區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，顯著增加城區(qū)綠地面積和郊縣林地面積，為滿足城鎮(zhèn)、工礦、交通等的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善，將提供建設(shè)用地

57、 243 平方公里（36.45 萬畝）。其中 223 平方公里（35 萬畝）分解到各區(qū)縣，20 平方公里（3 萬畝）作為市統(tǒng)籌的儲備地。加快郊區(qū)土地的“三個集中”步伐，田、水、路、林、村的土地綜合整理全面推開。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并集中、老宅基地還耕、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模調(diào)整以及基本農(nóng)田整理，累計將增加耕地 16 多萬畝，同時，通過新開發(fā)灘涂增加耕地 20 萬畝，使上海耕地總量達到動態(tài)平衡，維持在 473萬畝左右。展望 2030 年前后，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整基本實現(xiàn)，生產(chǎn)力布局和城市功能布局不斷優(yōu)化， 將從過去依靠傳統(tǒng)工業(yè)支撐向節(jié)地型的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。 上海的土地利用將進一步按生態(tài)、 經(jīng)濟、

58、 社會效益相統(tǒng)一的原則，合理、有序、科學流動，注重集約、綜合有效利用和結(jié)構(gòu)、布局優(yōu)化。居民點及工礦用地總規(guī)模將保持 2010 年的1966.78 平方公里水平，中心城人均居住用地將從 65 平方米/人提高至 7072平方米， 生活居住環(huán)境得到改善。 郊縣城鎮(zhèn)及工礦將從外延式擴張轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式發(fā)展，使全市用地最終達到與國際大都市功能相適應(yīng)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局的平衡。土地利用總體規(guī)劃的基本思路是：“一保護、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”?！氨Ｗo”，是將劃定集中連片、生產(chǎn)條件較好的 412 萬畝高產(chǎn)良田的保護面積，通過市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級規(guī)劃，分解落實到具體地塊，責任到人。對已劃定的水源保護區(qū)及自然保護區(qū)

59、的土地利用從嚴控制，嚴加保護?！罢{(diào)整”是指土地利用合理性的調(diào)整。重點放在 712 平方公里的農(nóng)村居民點和近 200 平方公里縣鄉(xiāng)工業(yè)用地的挖潛調(diào)整上。調(diào)整分三個層次，三個重點。第一層次是調(diào)整原 142 平方公里老城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，重點做好中心城區(qū)的 66 平方公里的工業(yè)用地的輅換；第二層次是在廣大郊縣歸并調(diào)整自然村。重點做好目前零星、 分散布局的居民點調(diào)整， 通過擴大中心集鎮(zhèn)及集鎮(zhèn)人口規(guī)模，壓縮自然村的分散度，將 5 萬個自然村逐步歸并調(diào)整。同時將分散的縣、鄉(xiāng)工業(yè)向已規(guī)劃的國家、市級工業(yè)區(qū)和工業(yè)集中點集中；第三層次，在農(nóng)業(yè)用地用途不變的前提下，讓農(nóng)用地在不同集體經(jīng)濟組織和不同村、鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，

60、重點是“三高”良田向規(guī)模經(jīng)營集中?！皟?yōu)化”， 重點是中心城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整優(yōu)化。 結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)制度改革，通過土地有償使用制度改革的深化，中心城區(qū)存量土地盤活，房地產(chǎn)市場的培育完善，建立存量土地的流轉(zhuǎn)機制，逐步調(diào)整O“平衡”，是利用我市近 297 公里長的島嶼岸線，有組織地進行統(tǒng)一的灘涂資源開發(fā)，“九五”期間重點做好 56 平方公里的中低灘開發(fā)。在實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡基礎(chǔ)上，規(guī)劃期注意對生態(tài)與環(huán)境的用地的平衡,重點要增加市中心綠地、環(huán)城綠帶、郊縣林地、沿海保護林、自然保護區(qū)等用地比重。（二）土地利用規(guī)劃方案1、各類用地的規(guī)劃方案（1）耕地實現(xiàn)動態(tài)平衡。規(guī)劃至 2010 年，耕地保有量為