從管理體制看人大對律師的監(jiān)督取向

1、    從管理體制看人大對律師的監(jiān)督取向2007年10月28日，十屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議修訂通過了新的律師法，并在今年的6月1日正式實(shí)施，這一次的修改重點(diǎn)之一是完善了對律師的行政管理和行業(yè)自律的措施，在律師管理體制上做出了進(jìn)一步調(diào)整，由此，人大常委會(huì)對律師工作的監(jiān)督又將發(fā)生新的一些變化。本文將結(jié)合縣一級的實(shí)際，圍繞這一調(diào)整在實(shí)踐中的現(xiàn)狀，進(jìn)一步探討基層人大常委會(huì)如何監(jiān)督和推動(dòng)律師管理體制的完善。一、律師管理體制的演變給人大監(jiān)督帶來的變化我國律師管理體制是伴隨著我國律師制度的成長而逐步完善起來的，它大致經(jīng)歷了如下兩個(gè)階段：1、單一的司法行政管理體制

2、1954年中華人民共和國憲法中明確規(guī)定“被告人有權(quán)獲得辯護(hù)”后，新中國的律師制度才真正建立起來。當(dāng)時(shí)律師的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)為法律顧問處，法律顧問處的上級單位是律師協(xié)會(huì)，律師協(xié)會(huì)設(shè)在司法行政機(jī)構(gòu)內(nèi)。律師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)法律顧問處的設(shè)立和撤銷等管理工作，對律師業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，對律師進(jìn)行日常管理。1956年，中央人民政府司法部要求各地律師協(xié)會(huì)統(tǒng)一稱作律師協(xié)會(huì)，對律師工作實(shí)施管理，但當(dāng)時(shí)沒有成立全國性的律師協(xié)會(huì)。律師是國家工作人員，受律師協(xié)會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，律師協(xié)會(huì)隸屬司法行政機(jī)關(guān)。從當(dāng)時(shí)的律師管理體制可以看出，表面上是律師協(xié)會(huì)直接管理律師，但由于律師協(xié)會(huì)隸屬司法行政機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)在涉及律師工作的各方面都享有直接管

3、理權(quán)，因而這種管理就不是行業(yè)自律性質(zhì)的管理，只能是行政性質(zhì)的管理。1980年律師暫行條例第一次從法律上確立了律師協(xié)會(huì)作為律師行業(yè)性組織的地位和作用。但是，由于條件的限制，律師協(xié)會(huì)沒有在全國普遍建立，各地已經(jīng)建立的律師協(xié)會(huì)也往往設(shè)在司法行政部門內(nèi)，律師行政管理與律師行業(yè)管理“一套人馬，兩塊牌子”，因此仍然是一種單一的司法行政管理體制。根據(jù)憲法和法律賦予人大監(jiān)督“一府兩院”的職權(quán)，在這樣的管理體制下，人大對于律師的監(jiān)督顯得比較順理成章。2、行政管理與行業(yè)管理“兩結(jié)合”的管理體制 1986年7月，第一屆全國律師代表大會(huì)在北京召開，正式成立了中華全國律師協(xié)會(huì)，并根據(jù)律師暫行條例制定了律師協(xié)會(huì)章程。19

4、93年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)批了司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案，方案指出，“從我國的國情出發(fā)和律師工作的實(shí)際出發(fā)，建立司法行政機(jī)關(guān)的行政管理與律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制。經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的實(shí)踐后，逐步向司法機(jī)關(guān)宏觀管理下的律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理制度過渡”。1996年的律師法繼續(xù)體現(xiàn)了這種“兩結(jié)合”的管理體制，第一次以法律形式將司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)和律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制固定下來，并一直延用至今。但細(xì)品法律不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)原律師法第四條的規(guī)定，國務(wù)院以下級別的司法行政機(jī)關(guān)是沒有監(jiān)督權(quán)的。我們都知道，管理、處罰權(quán)是監(jiān)督權(quán)的衍生，沒有權(quán)利監(jiān)督，又有何權(quán)利管理和處罰呢?所以司法行政機(jī)關(guān)對律師的管

5、理實(shí)際上基本處于虛化和缺位狀態(tài)。在這種管理體制下，從人大的角度看，既然人大的被監(jiān)督者失去了其監(jiān)管職能，那么人大如何對其實(shí)施監(jiān)督、監(jiān)督什么就成為一個(gè)很現(xiàn)實(shí)問題。二、海寧的律師管理體制現(xiàn)狀及人大的監(jiān)督海寧于1981年10月12日成立縣法律顧問處，1985年5月改名縣律師事務(wù)所，1996年律師法實(shí)施后，律師事務(wù)所逐漸從行政性機(jī)構(gòu)脫離出來，目前全市已有潮鄉(xiāng)、峻德、海州、海翔、天音和國翱共6家律師事務(wù)所，均為自我管理、自我發(fā)展、自我約束的能承擔(dān)公眾責(zé)任的合伙所。全市執(zhí)業(yè)律師50名，高級職稱律師3名，中級職稱律師9名。目前的管理模式：律師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)律師業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)質(zhì)量管理、收益分配管

6、理、利益沖突審查、律師職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育約束等。司法行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)行業(yè)準(zhǔn)入初審、建立健全管理規(guī)章制度、對法律服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)、對違法律師事務(wù)所和律師的調(diào)查、協(xié)調(diào)有關(guān)部門為律師業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境。律師協(xié)會(huì)聯(lián)絡(luò)組作為嘉興市律師協(xié)會(huì)在縣級的一個(gè)工作點(diǎn)，發(fā)揮承上啟下、將工作落實(shí)到位的作用。1996年律師法出臺(tái)前，海寧市(縣)人大常委會(huì)對于律師工作的監(jiān)督，主要是以市政府司法行政部門為監(jiān)督對象來進(jìn)行，先后多次聽取相關(guān)工作報(bào)告或組織視察檢查。1996年后，由于法律在司法行政部門對律師管理職權(quán)方面所作出的調(diào)整，使得縣級人大常委會(huì)依據(jù)職權(quán)，通過監(jiān)督政府職能部門進(jìn)而監(jiān)督律師工作難以順利銜接，雖然可以

7、通過執(zhí)法檢查的手段加以補(bǔ)充，但職權(quán)上的缺位使得監(jiān)督工作的開展有頭但不見得有尾。2007年新律師法作出調(diào)整，第五十二條規(guī)定：“縣級人民政府司法行政部門對律師和律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)活動(dòng)實(shí)施日常監(jiān)督管理”。據(jù)此，縣級人大常委會(huì)對律師工作的監(jiān)督定位問題又發(fā)生了改變，從海寧市最近的一次執(zhí)法檢查來看，律師的管理體制并沒有因?yàn)樾侣蓭煼ǖ某雠_(tái)而一錘定音。1、“兩結(jié)合”管理體制帶來“兩難”境遇。一方面是新律師法賦予了縣級司法行政管理部門日常監(jiān)督管理的職能，但規(guī)定比較原則，也沒有相應(yīng)的處罰權(quán)，而從政府職能上說司法行政機(jī)關(guān)又是具體直接管理律師事務(wù)所、律師開展法律服務(wù)的行政管理部門，缺少管理權(quán)限和處罰能力的管理部門如何實(shí)

8、施管理和監(jiān)督?實(shí)質(zhì)上縣級司法行政機(jī)關(guān)在律師管理方面的“花瓶”身份并未有多大改觀。另一方面律師協(xié)會(huì)依法設(shè)置到地市一級，使得行業(yè)對基層的管理鞭長莫及，作為律師協(xié)會(huì)的縣一級聯(lián)絡(luò)組，工作往往務(wù)虛，沒有權(quán)限和能力行使實(shí)質(zhì)有效的管理行為，對于縣一級律師而言，行業(yè)管理同樣只是一種擺設(shè)?！皟山Y(jié)合”的管理模式在縣一級并未達(dá)到統(tǒng)一。2、監(jiān)督制約不到位帶來管理疲軟。就宏觀方面而言，首先，律師是社會(huì)中介人，本身是自由執(zhí)業(yè)者，具有較強(qiáng)的流動(dòng)性、自主性，盡管有主管機(jī)構(gòu)，但這種監(jiān)管很難約束律師的行為，導(dǎo)致在宏觀上缺乏對律師的監(jiān)督，使得律師在辦案時(shí)亂收費(fèi)，而且無人制止，目前市場上出現(xiàn)的“土”、“黑”律師也難以取締。其次，按照

9、有關(guān)規(guī)定，只要有3位律師，具有10萬元注冊資金，省級司法廳即可批準(zhǔn)成立合伙律師事務(wù)所。由于律師機(jī)構(gòu)設(shè)置門檻較低，導(dǎo)致合伙所、合作所的數(shù)量失控，從而引起不正當(dāng)競爭或惡性競爭。再次，任何人只要通過了律師業(yè)務(wù)考試，即可成為律師，忽視了律師職業(yè)道德要求和思想品質(zhì)，導(dǎo)致一些律師放松自己的思想品質(zhì)修養(yǎng)，加上一些原來在政法部門就有違法違紀(jì)行為的人員進(jìn)入律師隊(duì)伍，嚴(yán)重影響了律師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。就微觀方面而言，目前大部分事務(wù)所采用的是松散的合伙制，報(bào)酬按業(yè)務(wù)量提成，有些事務(wù)所甚至成為了出租的“法律服務(wù)柜臺(tái)”，執(zhí)業(yè)律師每年只需交納數(shù)額不等的管理費(fèi)就行。事務(wù)所的管理也較單一，主任負(fù)責(zé)制使主任集多種功能和身份于一身，

10、難免在細(xì)致化和專業(yè)方向上不盡人意，因而談不上科學(xué)管理。事務(wù)所沒有明確的業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營戰(zhàn)略，事務(wù)所內(nèi)部組織設(shè)計(jì)簡單，考核不是以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)業(yè)律師與事務(wù)所之間的松散關(guān)系，導(dǎo)致事務(wù)所不能依靠獨(dú)特的經(jīng)營理念和良好的成長空間來吸引有志的執(zhí)業(yè)律師，造成事務(wù)所資源優(yōu)化配置能力弱，執(zhí)業(yè)律師忠誠度低，工作效率低。3、司法體制不夠健全帶來律師執(zhí)業(yè)環(huán)境難凈化。律師是否依法訴辯，是依法治國的“晴雨表”。由于我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法律不夠健全，必然導(dǎo)致律師失范現(xiàn)象產(chǎn)生。一是立法滯后。目前只有律師法及相關(guān)的律師執(zhí)業(yè)規(guī)范，且規(guī)定過于籠統(tǒng)，對律師違法違紀(jì)行為缺乏有效的法律約束。二是律師的權(quán)利得不到有效保障。如

11、所取證據(jù)是否有效并被采納，完全取決于法官個(gè)人。由于律師的有效權(quán)利得不到保障，為打贏官司，律師往往靠走關(guān)系，向法官行賄，或者作偽證，以不正當(dāng)手段“制勝”。三、在監(jiān)督中完善律師管理體制律師管理體制是律師制度的核心內(nèi)容，它的設(shè)置是否合理，在很大程度上決定了管理的成效，影響著律師業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。建立一套符合我國國情及律師業(yè)發(fā)展規(guī)律的管理體制，是我國律師業(yè)順利發(fā)展的前提和有力保障，同樣也是人大監(jiān)督的關(guān)鍵。就形式而言，人大的監(jiān)督有法律的明確規(guī)定，采取何種形式只是手段而已，我們認(rèn)為，作為人大所要思考的是，在哪些內(nèi)容上通過什么形式開展監(jiān)督以促進(jìn)律師管理體制的進(jìn)一步完善。1、關(guān)于理念確立方面。當(dāng)前，我國理論界和實(shí)

12、務(wù)界的主流觀點(diǎn)都認(rèn)為，我國律師管理體制可以借鑒外國先進(jìn)律師管理制度，推動(dòng)管理體制創(chuàng)新，完善“兩結(jié)合”管理的重點(diǎn)應(yīng)放在轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)職能，政府只管宏觀、管政策、管協(xié)調(diào)，強(qiáng)化律師協(xié)會(huì)自律作用，并逐步過渡到政府宏觀指導(dǎo)下的律師行業(yè)自治模式。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)過分強(qiáng)調(diào)了律師的中介服務(wù)性質(zhì)，而忽視了其司法屬性。我國是一個(gè)權(quán)力本位、行政本位長期占主導(dǎo)地位的國家，沒有行業(yè)協(xié)會(huì)自律自治的傳統(tǒng)，并且行業(yè)自律管理必須依賴于社會(huì)公德、職業(yè)道德和信用體系的建立和實(shí)行?！皟山Y(jié)合”管理體制的前提是實(shí)行“兩分開”，在明確分工的前提下，各司其職，各負(fù)其責(zé)。在律師協(xié)會(huì)沒有贏得同其他權(quán)力部門同等對話權(quán)利的當(dāng)前，強(qiáng)調(diào)律師協(xié)會(huì)行業(yè)自律

13、管理，脫離了中國的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。基于律師職業(yè)的特殊性、我國法律文化和政治傳統(tǒng)及國情等諸因素的考慮，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我國應(yīng)建立以政府監(jiān)管為主導(dǎo)的律師管理體制。2、關(guān)于法律完善方面。一是國家發(fā)改委、司法部制定下發(fā)律師服務(wù)收費(fèi)管理辦法(發(fā)改價(jià)格2006611號)于2006年12月1日實(shí)施，但我省尚未制定律師收費(fèi)具體辦法和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此，要積極向上級建議，進(jìn)一步推動(dòng)律師收費(fèi)制度的完善，盡快出臺(tái)我省律師收費(fèi)具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，督促縣(區(qū))等司法行政部門，加大對律師服務(wù)收費(fèi)的監(jiān)督檢查。二是促進(jìn)律師與律所關(guān)系的明確。根據(jù)我國律師從業(yè)的現(xiàn)狀，律師有社會(huì)律師、公職律師、援助律師、公司律師等很多。律師與律所是何種關(guān)系，

14、這關(guān)系到中國律師群體的切身利益，同時(shí)也關(guān)系到律師事業(yè)的健康發(fā)展。所以，必須有法律規(guī)定，明確是人事關(guān)系，是勞動(dòng)關(guān)系，還是勞務(wù)關(guān)系。新修訂的律師法對此卻只字未提。三是監(jiān)督同級政府及其職能部門，對基層法律工作者的管理加以規(guī)范。新修訂的律師法第十三條規(guī)定沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù);除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)。因此，對法律工作者的監(jiān)督管理應(yīng)等同于律師隊(duì)伍的管理，以保證這支隊(duì)伍發(fā)揮作用。3、關(guān)于職權(quán)理順方面。政府管理和自律管理相結(jié)合的管理模式能有效地避免單獨(dú)的政府監(jiān)管和律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理帶來的弊端，但“兩結(jié)合”的情況下，政府監(jiān)管和行業(yè)自律管理的職能必須有明

15、確的分工。一方面，律師執(zhí)業(yè)，歸根結(jié)底就是辦理案件。因此，對律師工作的監(jiān)督，必須始終堅(jiān)持以辦案為核心，監(jiān)督規(guī)范案件辦理流程，杜絕有違法律法規(guī)和律師職業(yè)道德的行為。要督促縣級司法行政部門及時(shí)調(diào)查處理對律師的投訴，對本身無權(quán)作出強(qiáng)制性處理的要根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)向上級司法行政機(jī)關(guān)提出處理建議，加強(qiáng)管理剛性，樹立主管部門權(quán)威。要積極推動(dòng)律師協(xié)會(huì)從行政管理隊(duì)伍中剝離出來，促使其形成真正意義上獨(dú)立、完備的運(yùn)作體系，承擔(dān)起經(jīng)常性的行業(yè)管理、行業(yè)服務(wù)和行業(yè)協(xié)調(diào)職能。一方面，對律協(xié)內(nèi)部原有的監(jiān)督、投訴、懲處機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，建立健全投訴工作查處機(jī)構(gòu)，配備專門工作人員，完善懲戒制度，規(guī)范并加大投訴查處工作的力度，樹立協(xié)會(huì)

16、在律師行業(yè)自律，維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)上的權(quán)威地位。另一方面，增強(qiáng)服務(wù)性定位，把各級律師協(xié)會(huì)建成律師可以完全信賴、依靠的律師服務(wù)和維權(quán)組織，提高其凝聚力、規(guī)范力。探索在業(yè)務(wù)需求量高、律師從業(yè)人員多的縣級市成立律師協(xié)會(huì)，同時(shí)強(qiáng)化、實(shí)化現(xiàn)有聯(lián)絡(luò)組的工作職能。4、關(guān)于機(jī)制完善方面。從縣一級的工作特點(diǎn)來看，督促政府及其職能部門加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制和制度的建立健全，應(yīng)該是最務(wù)實(shí)、最有針對性的工作。具體內(nèi)容應(yīng)包括：(1)嚴(yán)明律師執(zhí)業(yè)紀(jì)律，完善投訴、調(diào)查、指控、聽證、處理及申訴程序，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界和人民群眾加強(qiáng)對律師行為的監(jiān)督，對違紀(jì)律師或律師事務(wù)所予以嚴(yán)格查處。(2)嚴(yán)明法紀(jì)，督促職能部門對有作偽證、亂收費(fèi)、收受賄賂等違

17、法違紀(jì)行為的律師，及時(shí)給予處理(或處分)，觸犯刑律的，移送司法機(jī)關(guān)嚴(yán)懲。認(rèn)真貫徹落實(shí)“執(zhí)業(yè)律師六個(gè)禁止”的規(guī)定，由嚴(yán)懲達(dá)到教育有不良行為律師的目的。(3)嚴(yán)明約束機(jī)制。推動(dòng)建立誠信制度，建立律師執(zhí)業(yè)紀(jì)律記錄制度，形成律師信用記錄檔案，強(qiáng)化對律師職業(yè)紀(jì)律的約束;推動(dòng)建立和健全年度考核制度，結(jié)合律師年檢，制定有關(guān)約束規(guī)則，對律師實(shí)行年終考核，引導(dǎo)和督促律師積極履行法律援助義務(wù);推動(dòng)健全舉報(bào)和投訴機(jī)制，確保廣大律師真正做到依法執(zhí)業(yè)、誠信為民。5、關(guān)于環(huán)境改善方面。從推動(dòng)法治大環(huán)境優(yōu)化的角度，一是大力助推全民法律素質(zhì)的提高;二是大力推進(jìn)司法體制改革，督促加大對違法違紀(jì)法官追究的力度，強(qiáng)化對審判行為的監(jiān)

18、督，以減少直至杜絕律師辦人情案、關(guān)系案現(xiàn)象出現(xiàn)，促進(jìn)法官和律師們忠于憲法，共同維護(hù)法律的尊嚴(yán);三是督促公、檢、法、司各司其職、各負(fù)其責(zé)，相互配合、相互制約，利用政法機(jī)關(guān)的力量來促進(jìn)法治環(huán)境的優(yōu)化;四是利用媒體的力量把已處理過的“黑律師”名單進(jìn)行公示，并公布舉報(bào)電話及處罰辦法，為律師創(chuàng)造一個(gè)良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境。同時(shí)，進(jìn)一步健全完善律師事務(wù)所組織形式，鼓勵(lì)“合伙律師事務(wù)所”建立長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，確立共同發(fā)展愿景，適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展要求，向?qū)I(yè)化、團(tuán)隊(duì)化發(fā)展。鼓勵(lì)有能力的律師成立“個(gè)人律師事務(wù)所”，以便更好地進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，確立專業(yè)化發(fā)展方向。6、關(guān)于人大監(jiān)督方面。人大的監(jiān)督，重點(diǎn)在于對政府的監(jiān)督，政府行政管理部門是人大監(jiān)督的主要內(nèi)容：一是可以通過對法院、檢察院、公安等部門，了解律師的執(zhí)