試論行政合理性原則及其審查

1、試論行政合理性原則及其審查【關(guān)鍵詞】行政；合理性；審查     行政合理性原則是與行政合法性原則相并列的一項基本原則，而且又是對行政合法性原則的補充。它要求行政主體不僅要合法，而且同時也要合理。違反合法性原則將導(dǎo)致行政違法，違反合理性原則將導(dǎo)致行政不當(dāng)。行政法從只要求政府政府的行政行為做到合法，到同時要求政府的行政行為做到合理，及從單純的行政合法性原則，過度到確立雙重原則這是人類行政法制進(jìn)化的一個標(biāo)志。     （一）行政合理性原則的基本概念     行政合理性原則是我國行政法上的一項基本原則，其是在行政

2、法制逐步健全過程中對合法性原則的必然補充。它與行政合法性原則是實現(xiàn)行政法治的兩個必不可少的原則2。     所謂行政合理性原則就是指行政主體的行政行為內(nèi)容要客觀、適度，符合公平正義等法律理性。行政合理性原則的存在是實際行政活動的需要。     （二）合理性原則的確立     在中國，自建國以來大量的行政性法律、法規(guī)和規(guī)章均在一定程度上體現(xiàn)了合理性精神。在學(xué)術(shù)界公認(rèn)行政合理性原則為行政法的基本原則之一，那是1980年以后的事。中國行政法上合理性原則的確立不僅是中國法學(xué)工作者長期研究的結(jié)果，是司法部門長期司法

3、實踐的經(jīng)驗總結(jié)，更是中國社會主義民主與法制發(fā)展的必然，這一原則的確立，表明中國行政法對政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政行為既符合合法性標(biāo)準(zhǔn)，又符合合理性標(biāo)準(zhǔn)。     （三）行政合理性原則的范圍     行政合理性原則的適用范圍與行政合法性原則的適用范圍大體相同，故不復(fù)述，但有兩點需要單獨說明：     第一行政合理性原則只適用行政自由裁量權(quán)范圍以內(nèi)的行為，不適用羈束行為。前面說過，行政合理性原則主要基于行政自由裁量權(quán)的存在以及對它的控制而確立-行政合理性原則確立以后也主要在行政自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)

4、發(fā)生作用，在自由裁量權(quán)限以外以及對于羈束行為，不再是合理性問題而是合法性問題。合理是指合法范圍內(nèi)的合理，而不是指合法范圍以外的合理性。     第二行政合理性原則是行政法的原則，而不是行政訴訟法的原則。因而它對行政主體的行政行為是適用的，但不適用司法機(jī)關(guān)所主持的行政訴訟活動。<行政訴訟法)第5條規(guī)定：?人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。"而(中華人民共和國行政復(fù)議法)第1條規(guī)定：?為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)根據(jù)憲法制定本法。"這說明：行政

5、主體的行政行為既適用合法性原則，又適用合理性原則；而司法機(jī)關(guān)的行政審理行為則僅適用合法性原則。     （四）行政合理性原則的內(nèi)容     行政合理性原則的基本內(nèi)容是什么?或者說，合理性的標(biāo)準(zhǔn)是什么?德國行政法把行政合理性原則的基本內(nèi)容歸納為三項具體原則。 （1）適當(dāng)性原則。該原則要求行政主體在執(zhí)行一項法律的時候，只能夠使用那些適合于實現(xiàn)該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當(dāng)性；（2）必要性原則必要性原則又稱為最溫和方式的原則這個原則要求，行政主體在若干個適合用于實現(xiàn)法律的目的的方法中，只

6、能夠選擇使用那些對個人和社會造成最小損害的措施（3）比例原則即禁止越權(quán)的原則，又稱狹義的合理性原則。     我國行政合理性原則的基本內(nèi)容主要有：     第一、正當(dāng)性。即行政主體作出行政行為，在主觀上必須處于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康摹?    第二，平衡性。即行政主體在選擇作出某種行政行為時，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡。     第三，情理性。即行政主體作出行政行為，必須符合客觀規(guī)律，合乎情理。不能要求行政

7、相對人承擔(dān)其無法履行或違背情理的義務(wù)。     （五）行政合理性原則與合法性原則之間的關(guān)系     中國行政法的兩大基本原則，即行政合法性原則與行政合理性原則之間，既有聯(lián)系又有區(qū)別。掌握它們之間的關(guān)系，對于我們具體適用和貫徹這兩項原則是極為重要的。要準(zhǔn)確地把握它們之間的關(guān)系，必須注意理解以下幾點：     第一，行政合法性原則與行政合理性原則是行政法的兩項基本原則，兩者不可偏廢。政府的行政行為必須既合法又合理，任何合法不合理或合理不合法的行為均是不許可的。     第二，行政

8、合法性原則是主要原則，行政合理性原則是補充原則。行政合理性原則必須以合法性原則為前提。合理是合法范圍內(nèi)的合理，任何違法的所謂"合理性"概不允許。     第三，行政合法性原則既適用羈束行政行為，又適用自由裁量行政行為，而行政合理性原則僅適用自由裁量行為。行政合理性原則只適用自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)的行為，但自由裁量權(quán)并不全是合理性問題。     第四，行政合法性原則既適用行政管理，又適用行政訴訟，而行政合理性原則不適用行政訴訟。     第五，違反行政合法性原則構(gòu)成行政違法，違反行政合理性原

9、則構(gòu)成行政不當(dāng)。行政違法和行政不當(dāng)合稱為行政瑕疵。行政瑕疵是行政法旨在防止和排斥的行政行為。控制和糾正行政瑕疵是我國行政法的重要任務(wù)。     我國正在全面進(jìn)行社會主義法制建設(shè)，依法行政，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)政水平是依法治國，建設(shè)社會主義法制國家的必然要求。     所謂行政自由裁量權(quán)就是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)、規(guī)章及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。     2、法律規(guī)范的有限性表明了行政機(jī)關(guān)需要享有一定范圍的自由裁量權(quán)

10、。由于行政活動的復(fù)雜多變，使行政活動呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性。行政活動必須適應(yīng)復(fù)雜多變的社會現(xiàn)實。而任何法律都有限度，尤其是規(guī)范行政活動的法律。法律既不可能規(guī)范全部行政活動，對行政活動的規(guī)范也不可能面面俱到，詳細(xì)無遺。行政主體需要享有一定的自由裁量權(quán)。否則，行政便無法運轉(zhuǎn)。     3、行政訴訟中引進(jìn)對自由裁量權(quán)進(jìn)行合理性審查的必要性。上一個論題，筆者對行政法律規(guī)范的有限性進(jìn)行了簡要闡述，這對探討在行政訴訟當(dāng)中引進(jìn)對自由裁量權(quán)進(jìn)行合理性審查的必要性具有重要意義。因為行政法律規(guī)范的這種有限性，直接導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)的存在和發(fā)展。而正因為行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的存在

11、和不斷發(fā)展，使在行政訴訟中引進(jìn)行政合理性審查原則成為一種必要。     從形式上看，行政主體基于法定范圍內(nèi)自由裁量權(quán)的行使所產(chǎn)生的自由裁量行為都是合法行為，即使在客觀上背離了社會公共利益的要求，造成不良后果也僅屬于不當(dāng)?shù)男袨?，不產(chǎn)生違法的問題；但同時又應(yīng)注意到，嚴(yán)重不當(dāng)?shù)男姓袨闀o相對人的合法權(quán)益造成損害。正因為如此，自由裁量權(quán)的行使必須受到法律的控制。自由裁量不等于恣意裁量，其行使須符合公平和正義的要求，其所作出的必須是公正而合理的行政決定。     我國現(xiàn)代行政執(zhí)法水平已有所提高，但行政違法和行政不當(dāng)仍大量存在，必須對其進(jìn)行監(jiān)督

12、與控制。在我國，行政主體的一切行政行為都必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督 。而司法監(jiān)督無疑是最重要的一種監(jiān)督形式和爭議解決途徑。我國行政訴訟法實行的是“以合法性審查為原則，以合理性審查為例外”的制度。對于行政違法問題，人民法院可以通過對行政行為的合法性審查予以解決。但對于行政不當(dāng)問題，由于我國法律只賦予了人民法院對少數(shù)合理性問題進(jìn)行審查的權(quán)利，多數(shù)不能得到解決。     （二）在行政訴訟中實行合理性審查原則也是銜接好行政復(fù)議和行政訴訟的需要     我國行政復(fù)議法第5條規(guī)定：“公民、法人或其他組織，對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起訴訟”。但通過比較我國行政復(fù)議法和行政訴訟法中有關(guān)對具體行政行為進(jìn)行審查方面的法律規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議法實行的是合法性與合理性的雙重審查原則，而行政訴訟法除對顯失公正的行政處罰行為和行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)行為進(jìn)行合理性審查外，對其他行政行為僅作合法性審查。顯然二者的規(guī)定是不一致的。一起行政爭議，如果經(jīng)過了行政復(fù)議，問題基本能夠得到解決，但由于個別復(fù)議機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的低下或者部門保護(hù)等原因，不可避免地就會出現(xiàn)復(fù)議決定的違法或者不當(dāng)。由于行政訴訟法作了與行政復(fù)議法不