積極推進中國特色的城市化進程行政區(qū)劃

1、積極推進中國特色的城市化進程-訪民政部區(qū)劃地名司司長戴均良本報記者  謝松林黨的十六大報告在論述我國今后二十年全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)時，把提高城市化水平作為一項重要內(nèi)容，明確指出：“城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)”。因此，貫徹落實十六大精神，必須積極推進城市化，加快城市化進程，這是全面建設(shè)小康社會的一項戰(zhàn)略任務(wù)。為此,本報記者本月18日采訪了對中國城市問題頗有研究并著有中國城市發(fā)展史、中國市制等專著的民政部區(qū)劃地名司司長戴均良,就如何加快我國的城市化進程等問題進行訪談。    問：黨的“十六”大報告提出 ，

2、“大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，這與過去的城市發(fā)展方針有何不同，如何去協(xié)調(diào)發(fā)展大中小城市與小城鎮(zhèn)？    答：國家“十五”計劃中對中國城市發(fā)展道路指導(dǎo)思想進行了調(diào)整，由過去的“控制發(fā)展大城市，合理發(fā)展中小城市”改為大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這一思想在“十六”大報告中得到了進一步體現(xiàn)和完善，這是城市發(fā)展指導(dǎo)方針的一個大調(diào)整，是中國特色城市化的必然要求。所謂“協(xié)調(diào)發(fā)展”，既要發(fā)展大中城市,也要發(fā)展小城市，包括小城鎮(zhèn)相，從根本上講這是中國國情的要求。    什么是城市化？城市化就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的非農(nóng)化

3、過程。一般而言。在城市化水平在30%以前為緩慢發(fā)展階段，超過30%以后進入快速發(fā)展階段，達(dá)到75%以后進入平穩(wěn)發(fā)展階段。中國的城市化水平遲早要達(dá)到70%左右的水平，要實現(xiàn)這個目標(biāo)，全國總計大約要轉(zhuǎn)移7到8個億的農(nóng)村人口進城，這就必須要大中小城市和小城鎮(zhèn)一塊來承接。    大中小城市和小城鎮(zhèn)都有各自不同的特色，各有不同的功能和作用，可以特色互補。我1997年在新華社的瞭望雜志發(fā)表文章，首次提出了大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)在看來，不僅是大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展，而且還要注意與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。    如何協(xié)調(diào)發(fā)展？首先是堅持和完善市場機制，不能象

4、過去那樣完全依靠行政手段，而是要尊重市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，宜大則大，能大則大，宜小則??；其次，要體現(xiàn)出中國社會主義市場經(jīng)濟特色，在尊重市場經(jīng)濟自然發(fā)展基礎(chǔ)上，采用政策手段對大中小城市規(guī)模進行適度調(diào)控，一個地區(qū)應(yīng)有大城市、中心骨干城市、小城市、小城鎮(zhèn)。對于骨干城市奇缺的西部地區(qū)，應(yīng)有目的地通過一些傾斜政策，培育一些骨干城市。小城鎮(zhèn)的發(fā)展是以大中城市為依托的，沒有區(qū)域中心城市的輻射帶動，小城鎮(zhèn)很難發(fā)展得好?，F(xiàn)在的珠三角、長三角地區(qū)小城鎮(zhèn)星羅棋布，就是以大中城市為依托，否則，它們是發(fā)展不起來的。    同時，小城鎮(zhèn)的發(fā)展也特別要強調(diào)規(guī)模效益。我國有2萬多個小城鎮(zhèn)，但規(guī)模都

5、不大，效益不如大中城市，也不如設(shè)市小城市。小城市的發(fā)展成本要低于小城鎮(zhèn)，效益要好于小城鎮(zhèn)。    問：工業(yè)化、城市化、信息化是構(gòu)建一個國家現(xiàn)代化的三根支柱，而我國目前的城市化水平明顯低于工業(yè)化水平，加快城市化步伐已成為里論界、學(xué)術(shù)界及實際工作部門的共識，請您談?wù)勅绾渭涌煳覈某鞘谢椒ィ?#160;   答：中國城市化水平目前是40%，比世界平均城市化水平（50%）低，工業(yè)化水平也落后于世界的平均水平。造成這種情況的原因有兩個方面，一是歷史原因，建國后改革開放前，是“逆城市化”發(fā)展。在1958年底前我國的城鎮(zhèn)發(fā)展是合理的，58年后“大躍進”，“

6、人民公社”運動，大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，再加上三年自然災(zāi)害，因此60年代進行了整頓，之后，城鎮(zhèn)發(fā)展停滯不前，出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化。數(shù)據(jù)顯示，1960年底我國城市化水平為19.6%，而1977年底為17.9%，近20年時間里，不僅沒有提升，反而降了。另一方面原因，在20年中，雖然是在計劃經(jīng)濟的條件下，我國工業(yè)化卻取得了巨大的進展。改革開放后，中國工業(yè)化步伐加快，相應(yīng)的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移加快，但由于戶籍管理的滯后等原因，使得農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的速度仍然慢于工業(yè)化的速度。    如何加快城市化進程？城市化是工業(yè)化的產(chǎn)物，又是工業(yè)化發(fā)展的平臺。城市是先進文化的載體，也是先進生產(chǎn)力的基地，

7、加城市化進程不容置疑。首先要加快城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，創(chuàng)造更多的“飯碗”，加大城鎮(zhèn)就業(yè)力度，開發(fā)人力資源。現(xiàn)在很多人對農(nóng)民進城很猶豫，害怕奪城里人的飯碗。我們要辯證地分析這個問題，一方面，城市里富余勞動力存在，失業(yè)人口存在，但與此同時城里也有很多工作崗位，城里人不愿意干或干不好，所以農(nóng)村勞動力來，能找到相應(yīng)的崗位；另一方面人口增加和創(chuàng)造新的就業(yè)崗位的關(guān)系是相輔相成的，人多了，衣食住行需求增加，相應(yīng)的服務(wù)崗位需求也增加了。    其次，要調(diào)整、完善農(nóng)民進城的政策。今年元月5日，國務(wù)院發(fā)布了農(nóng)民進城的有關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定對加快城市化進程是很有利的。 

8、60;  第三，在行政體制上要進行改革。城市化發(fā)展要以市鎮(zhèn)作為載體，設(shè)市設(shè)鎮(zhèn)不等于城市化，但城市化發(fā)展必然要求增設(shè)新的城市，新的城市又會進一步促進城市化的發(fā)展。這是社會發(fā)展的客觀規(guī)律要求，西方工業(yè)化國家在城市化快速發(fā)展階段都大量地增設(shè)新的城市，如，英國十八世紀(jì)中葉初級城市化階段只有幾十個市，到二十世紀(jì)初期基本實現(xiàn)城市化時增加到300多個市；美國二十世紀(jì)初期市鎮(zhèn)數(shù)量只有五千多個，到五十年代突破一萬個，到九十年代達(dá)到一萬九千多個；日本在明治維新剛建立市制時，全國只設(shè)9個市，二十世紀(jì)五十年代增加到二百多個，到八十年代城市化水平達(dá)到70%時全國設(shè)市城市增加到600多個。中國目前只有656個城

9、市，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。    第四，要因地制宜，實施區(qū)域城市化政策。中國東中西部地區(qū)發(fā)展不平衡，同一地區(qū)內(nèi)部各省發(fā)展也不平衡，特別是西部地區(qū)地廣人稀，更應(yīng)注重“點”，而不是“面”，更要依托城市和小城鎮(zhèn)進行發(fā)展。這樣才能降低發(fā)展成本而提高發(fā)展效益。就全國而言，各省區(qū)都要從本省區(qū)實際情況出發(fā)，實行區(qū)域性城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。    問：目前對縣改市和縣改區(qū)有不同看法，你如何評價這個問題？    答：這兩個問題是當(dāng)前和今后一個時期城市行政區(qū)劃體制改革調(diào)整的兩個主要問題，縣改市好不好實質(zhì)是設(shè)市模式問題，縣改區(qū)利弊如何關(guān)鍵取決于改

10、得是否合理。    傳統(tǒng)的設(shè)市模式是切塊設(shè)市，國外是這種模式，我國改革開放前也主要是這種模式，改革開放以后逐步變成整縣改市模式。兩種設(shè)市模式各有利弊，切塊設(shè)市模式的城市化程度高，更能體現(xiàn)市的本質(zhì)特征。但切塊設(shè)市一般有兩個突出問題，一是增加一套縣級建制，如果過去二十年我國都是切塊設(shè)市，那就要多出400多個縣級建制，多出一大筆財政支出；二是市縣矛盾很大，塊切大了，縣里發(fā)展困難，塊切小了市里沒有發(fā)展的空間。而整個縣改市正好解決了這兩個問題，既不增加機構(gòu)，又沒有市縣矛盾，而且有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。所以兩種設(shè)市模式有利有弊，利弊比較，整縣改市利大于弊。當(dāng)然，中國國情復(fù)雜，

11、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，無論是單一的切塊設(shè)市還是單一的整縣改市模式都不能適應(yīng)需要，而應(yīng)因地制宜、多模式并存。    至于大中城市郊縣改區(qū)，不能一概而論，有的確實應(yīng)該改，也有的確實是可改可不改?？h改區(qū)從根上說是切塊設(shè)市模式造成的，特別是那些市縣同城、縣包圍市的地方，縣改區(qū)是有必要的，因為這些地方市縣矛盾非常突出，重復(fù)建設(shè)、浪費資源的問題日益突出，不改不利于發(fā)展。一些大中城市的主要領(lǐng)導(dǎo)同志，包括省、自治區(qū)、直轄市的主要領(lǐng)導(dǎo)同志之所以贊成大中城市郊縣改區(qū)，因為他們在一線工作，對市縣矛盾體會最深。    對縣改市和縣改區(qū)的認(rèn)識和評價關(guān)鍵是要

12、把概念問題和體制問題區(qū)別開來，體制變革帶來的經(jīng)濟社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于概念誤差造成的負(fù)面影響。當(dāng)然，無論縣改市還是縣改區(qū)，都有個“度”的問題，根本要求是科學(xué)合理。    問：我國城市化進程中出現(xiàn)了“拒城市化”、“反城市化”現(xiàn)象，你如何看待這個問題？    答：據(jù)我了解，所謂“拒城市化”是指城市近郊農(nóng)民不愿“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。這個現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是多方面的，首先是城鄉(xiāng)政策不平衡；其次，土地政策規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民可以出租，經(jīng)營可獲收益，而城市土地是國有的，因此有的村委會不愿變?yōu)榫游瘯?，就是由于轉(zhuǎn)制之后，土地國有；再次，農(nóng)民對進城有后顧之憂，城里

13、人有失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障，農(nóng)民進城失去土地后，一旦失業(yè)的話則無生活來源，所以很多人采取“候鳥式”的奔襲，農(nóng)忙時回家種地，農(nóng)閑時進城打工；還有客觀上原因，中國人口過多，吸吶有一個過程。    問：在印度特大城市孟買，有300萬貧民，住在塑料棚里，沒有起碼的衛(wèi)生設(shè)施，強烈的貧富差距，成為城市犯罪的根源，如何避免“孟買”現(xiàn)象？    答：一些大城市、特大城市，與中小城市相比，投資回報率，就業(yè)機會多，生活質(zhì)量高，故農(nóng)村人口首選目標(biāo)為大城市、特大城市，這樣比較容易產(chǎn)生盲目性，進一步加劇大中城市失業(yè)的問題。一些西方國家這個問題非常嚴(yán)重

14、，而我國目前還不很突出，這主要得益于一些相關(guān)的調(diào)控政策，有的政策雖然是不盡合理的，但有利于避免農(nóng)民和小城鎮(zhèn)人口向特大城市、大城市擁擠；其次，政府采取了疏導(dǎo)政策，勞動部門在春節(jié)過后公布各地的勞務(wù)需求情況，進行引導(dǎo)，各地有組織的進行了勞務(wù)輸出；再次，我國有較好的城市社會救助制度，原為收容遣送，現(xiàn)為自愿救助，城市生活有保障；值得一提的是，中國基層的社區(qū)組織，是世界上最為完善的基層組織，在非典中，這一點體現(xiàn)得尤為突出，社區(qū)組織既管理，又提供服務(wù)。所以我國即使加大城市化步伐，也不會出現(xiàn)貧民窟等現(xiàn)象。    問：城鎮(zhèn)化與城市化兩個概念有沒有本質(zhì)區(qū)別？    答：理論界這兩種說法都有，我認(rèn)為，二者并無本質(zhì)區(qū)別。 就我個人而言更傾向于用城市化，因為這有利于提高城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量和水平。實際上，我國有關(guān)法律早已明文規(guī)定，我國“城市”包括“市”和“鎮(zhèn)”。