法治與市場：培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的國際經(jīng)驗及借鑒

1、法治與市場：培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的國際經(jīng)驗及借鑒摘 要：市場是激勵，法治是保障。因此，世界上主要的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中，都將法治和市場理念貫穿于政府建設(shè)、政策制定、貫徹落實以及與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育相關(guān)的各個環(huán)節(jié)。一是堅持法治立國、有法必依、違法必究，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展提供法律制度保障。二是注重打造守法、誠信、高效、廉潔政府，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能；同時不斷完善市場機(jī)制，營造相對寬松、自由、公平的競爭環(huán)境，激發(fā)社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展動力。三是堅持疏堵結(jié)合、綜合施策，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營，防控非農(nóng)化和非糧化傾向。四是既注重農(nóng)業(yè)教育科技投入，也注重農(nóng)業(yè)教育科技實

2、效。在對其經(jīng)驗、做法和趨勢進(jìn)行梳理歸納的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，從加強(qiáng)法制建設(shè)、發(fā)揮市場主導(dǎo)激勵、明確政府職責(zé)、樹立“大工業(yè)化”思維、構(gòu)建“大政研”格局、堅持農(nóng)業(yè)教育科技政府投入與產(chǎn)出績效兼顧、形成中央與地方聯(lián)動等方面提出建議。關(guān)鍵詞：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；法治；市場；大工業(yè)化思維；大政研格局市場是激勵，法治是保障。十八屆四中全會通過的中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定中明確指出，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度。”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

3、培育同樣離不開市場的激勵和法治的保障。從國際視野來看，美國、英國、以色列、荷蘭、日本、法國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中，都將法治和市場理念貫穿于政府建設(shè)、政策制定、貫徹落實以及與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育相關(guān)的各個環(huán)節(jié)。通過立法先行為發(fā)展創(chuàng)造公平環(huán)境；通過市場機(jī)制激發(fā)民間創(chuàng)新創(chuàng)造力和社會發(fā)展活力；通過疏堵結(jié)合、綜合施策，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，防控農(nóng)地非農(nóng)化非糧化，確保農(nóng)業(yè)科技教育取得實效。為更好地促進(jìn)我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大，現(xiàn)將部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗做法進(jìn)行梳理歸納，供探討交流、學(xué)習(xí)借鑒。一、支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的國際經(jīng)驗（一）強(qiáng)化立法保障，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境法律是規(guī)范準(zhǔn)則秩序、維護(hù)

4、公平正義的保障和依據(jù)。正如決定中所言，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”因此，為更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體良性發(fā)展，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般都比較重視通過立法手段加以明確規(guī)范，確保政策連續(xù)穩(wěn)定。美國自獨立戰(zhàn)爭以來，出臺了土地法、先買權(quán)法、分等減價出售土地法、農(nóng)村發(fā)展法、糧食和農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)信貸法、反托拉斯法、卡帕·沃爾斯太德法、合作社銷售法、農(nóng)業(yè)營銷協(xié)定法、農(nóng)業(yè)公平交易法以及土地政策管理法、社會保障法、農(nóng)作物保險法等一系列法案，通過低價或免費向農(nóng)民出售土地、支持小農(nóng)場主生存發(fā)展、引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村社會保障、降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險等措施，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展環(huán)境。英國

5、、加拿大、澳大利亞、新西蘭、丹麥、法國、日本以及臺灣省等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也都非常重視立法保障，通過出臺一系列法律和規(guī)章制度，明確農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位，規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體行為，加快構(gòu)建科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。（二）激發(fā)社會活力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)動力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，在處理政府與市場的關(guān)系上，市場經(jīng)濟(jì)國家中主要有市場主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型兩種模式。大部分市場經(jīng)濟(jì)國家屬于市場主導(dǎo)型，尤其以美國最為典型。與大部分發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家不同，法國政府在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展上處于主導(dǎo)地位，而且始終把農(nóng)業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的地位上。法國有其特殊性，但是從普遍意義來講，大部分市場經(jīng)濟(jì)國家更注重發(fā)揮市場對農(nóng)業(yè)資源的配置作用，強(qiáng)調(diào)政府的適度支

6、持和全方位服務(wù)，不斷提高行政運(yùn)行效率，激發(fā)社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)分工，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展動力。1.助推專業(yè)分工社會協(xié)同專業(yè)化分工、社會化生產(chǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的顯著特征。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗來看，在農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工、社會化生產(chǎn)的演進(jìn)過程中，土地規(guī)?；?jīng)營是前提和條件，市場化運(yùn)作是重要推動力量，交通運(yùn)輸設(shè)施的完善是其加速演進(jìn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)是重要載體和平臺，而政府因勢利導(dǎo)、順勢而為，進(jìn)行適度的資金政策扶持則使其發(fā)展錦上添花。其中，土地的規(guī)模化和農(nóng)民合作主要還是市場作用的結(jié)果，交通運(yùn)輸設(shè)施的修建完善、發(fā)展環(huán)境優(yōu)化以及規(guī)劃政策引導(dǎo)則主要是政府的責(zé)任。通過市場調(diào)節(jié)和政府鼓勵，激發(fā)各種要素活力，促進(jìn)農(nóng)

7、業(yè)專業(yè)細(xì)化分工、社會協(xié)同生產(chǎn)。（1）增強(qiáng)農(nóng)民主體意識。在西方國家資本主義和工業(yè)化的初期，“羊吃人”等農(nóng)民被迫由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的現(xiàn)象還具有一定的普遍性。但是，隨著工業(yè)化發(fā)展、社會文明進(jìn)步，尤其是人類進(jìn)入現(xiàn)代社會發(fā)展階段，發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中基本上都比較注重增強(qiáng)農(nóng)民的主體意識、尊重農(nóng)民個人意愿。例如，制定和落實有關(guān)政策時廣泛聽取農(nóng)民意見；在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，一般都采取補(bǔ)助引導(dǎo)、農(nóng)民自愿的方式；是否參加農(nóng)民協(xié)會或農(nóng)民合作組織，由農(nóng)民自己決定，不采取行政命令，不搞一刀切。通過增強(qiáng)農(nóng)民主體意識、尊重農(nóng)民個人意愿，來調(diào)動農(nóng)民的積極性和主觀能動性。（2）促進(jìn)專業(yè)化農(nóng)業(yè)服務(wù)公司發(fā)展。專業(yè)化農(nóng)業(yè)服務(wù)公

8、司是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)鏈條上的重要一環(huán)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營過程中的各個節(jié)點，如產(chǎn)前農(nóng)藥、化肥、種子等生產(chǎn)資料的供應(yīng)，產(chǎn)中耕地、播種、施肥、滅蟲、除草、收割，以及產(chǎn)后包裝、運(yùn)輸、加工等，都有相應(yīng)的專業(yè)公司提供服務(wù)。這種精細(xì)的分工，不僅使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加專業(yè)，而且技術(shù)也是精益求精，大大提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。一方面經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展促使著專業(yè)進(jìn)行分工，另一方面不斷完善的市場經(jīng)濟(jì)體制和激烈的競爭環(huán)境迫使各類服務(wù)公司越來越專業(yè)、精細(xì)、卓越。（3）完善社會化服務(wù)體系。在美國、加拿大、法國、日本等發(fā)達(dá)國家，專業(yè)化的農(nóng)業(yè)服務(wù)公司只是其農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系中的一部分。由于歷史、國情、環(huán)境等因素的差異，各個國家構(gòu)建社會化服務(wù)體系的模式也不

9、盡相同。但是通過各自政府正確引導(dǎo)和大力扶持，農(nóng)民和社會力量積極參與，基本都構(gòu)建起了包括政府、社會組織及私人組織等主體，集合農(nóng)業(yè)教育、科研、推廣等功能，涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、經(jīng)營各個階段，服務(wù)內(nèi)容豐富、形式全面且水平較高的社會化服務(wù)體系，為促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)工一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了堅實保障。（4）支持涉農(nóng)民間組織發(fā)展。涉農(nóng)民間組織在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、發(fā)展、壯大中發(fā)揮著市場和政府都不可替代的作用，他們代表農(nóng)民的利益，是聯(lián)系農(nóng)民與政府和市場的橋梁。如澳大利亞農(nóng)民聯(lián)合會的宗旨，是代表、保護(hù)和提高其成員利益，其中一項重要的任務(wù)就是游說政府制定有利于農(nóng)民的政策。還如法國的農(nóng)民協(xié)會、日本的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合、臺

10、灣省的農(nóng)會等，而且大多屬非營利性組織。在這些國家和地區(qū)，涉農(nóng)民間組織只要在國家憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)，遵照市場的游戲規(guī)則，一方面政府對其注冊沒有繁瑣的審批制度和程序，另一方面對其經(jīng)營和活動也不會進(jìn)行過多的干預(yù)。不僅如此，他們的活動還相當(dāng)活躍，甚至比政府農(nóng)業(yè)部門更為活躍有效。在法國、日本等國家，農(nóng)協(xié)還代行了一定政府職能，如農(nóng)業(yè)政策制定等。2.促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化歐美發(fā)達(dá)國家的社會福利待遇和基本公共服務(wù)，在城鄉(xiāng)之間基本實現(xiàn)了均等化，城鄉(xiāng)差別并不明顯，甚至在澳大利亞、新西蘭等國家，農(nóng)場主普遍比城鎮(zhèn)居民富裕。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍網(wǎng)格化，農(nóng)民（農(nóng)場主）的文化教育以及醫(yī)療衛(wèi)生、失業(yè)養(yǎng)老等社會保障都統(tǒng)一納

11、入到政府的保障范圍。如新西蘭針對65歲以上老人實行了450新元/周的最低養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)居民一致，從制度上確保了農(nóng)村居民的國民待遇。美國州和地方政府為農(nóng)村居民提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，州際公路的修建與養(yǎng)護(hù)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，其他公路則由州和地方政府負(fù)責(zé)。在艾奧瓦州農(nóng)村地區(qū)，大概每相隔英里就有條公路，以方便農(nóng)民運(yùn)輸農(nóng)產(chǎn)品。（三）實行疏堵結(jié)合，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營為促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，國際上多采取疏堵結(jié)合、綜合施策的辦法。1.促進(jìn)土地所有權(quán)或使用權(quán)流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)方式與所有權(quán)之間沒有必然聯(lián)系。通過所有權(quán)或使用權(quán)流轉(zhuǎn)都可實現(xiàn)土地的規(guī)?；?。究竟是通過所有權(quán)流轉(zhuǎn)還是使用權(quán)流轉(zhuǎn)，主要由各國各地的具體國情或區(qū)情來決定。在土

12、地國有的條件下，也可以通過使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。如英國，土地所有權(quán)屬于國王和政府，土地集中過程中，流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)，而土地所有權(quán)并沒有改變。在土地私有的條件下，所有權(quán)流轉(zhuǎn)也并非土地規(guī)?；奈ㄒ煌緩?，甚至使用權(quán)流轉(zhuǎn)還有可能成為擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的主流形式。相對所有權(quán)流轉(zhuǎn)，使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成本可能較低，震動也較小。日本實行的是小規(guī)模家庭占有前提下的土地私有制，曾經(jīng)通過使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地集中；但是后來，為了加快土地流轉(zhuǎn)集中，農(nóng)地改革的重點已由所有權(quán)轉(zhuǎn)向了使用權(quán)。2.實施正面引導(dǎo)疏通（1）采取直接補(bǔ)助手段。英國為了鼓勵自營農(nóng)場向大型化、規(guī)模化與商業(yè)化發(fā)展，曾在1967 年修訂的農(nóng)業(yè)法明確規(guī)定，

13、對愿意合并的小農(nóng)場按其所需費用的 50% 進(jìn)行補(bǔ)貼；對愿意放棄經(jīng)營的農(nóng)場主，給予2000 英鎊以下的補(bǔ)助金，或者選擇每年不超過 275 英鎊的終身養(yǎng)老金。法國設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會行為基金”和“非退休補(bǔ)足金”，對脫離農(nóng)業(yè)經(jīng)營并轉(zhuǎn)讓出自己土地者和提前退休的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，發(fā)放退休金和補(bǔ)助金。日本鼓勵小規(guī)模農(nóng)戶放棄土地，從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出去，并對離農(nóng)再就業(yè)的農(nóng)民發(fā)放轉(zhuǎn)移生活補(bǔ)貼和進(jìn)行免費職業(yè)培訓(xùn)。也有國家為了鼓勵小農(nóng)戶租出小塊土地經(jīng)營權(quán)而直接補(bǔ)貼給土地出租者。從國際實踐經(jīng)驗來看，土地制度變革和農(nóng)場制度演變中，政府補(bǔ)貼政策在一定程度上為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；C(jī)械化和科技化鑒定了堅實基礎(chǔ)。（2）推進(jìn)土地整理合并。

14、為了解決土地零星分散和插花地問題，法國和德國成立專門機(jī)構(gòu)、設(shè)立專項基金，通過直接投資參與的方式，將一些零星分散的小地塊進(jìn)行合并平整，然后再按照原來協(xié)議重新劃分，并重新登記確認(rèn)，從而保證了各自分到的土地連片成塊。（3）取消或放寬最高限額。為了防止土地過度集中，丹麥、波蘭等國家都曾經(jīng)對農(nóng)戶土地規(guī)模規(guī)定了最高限額，但后來隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，又都逐漸取消或放寬了最高限額要求。丹麥和日本分別在20世紀(jì)60年代初和1970年取消了最高限額要求；波蘭與前南斯拉夫分別于1971年和1988年，通過立法大幅度放寬了對個體農(nóng)戶土地規(guī)模的限制。3.制定控限堵禁措施相關(guān)政策主要有：一是控制土地租金。由于土地價格不斷提

15、高，為避免土地租金過高，日本、英國、德國等國家多采取了土地租金控價措施。二是限定最低規(guī)模。法國、丹麥、德國等國家對新建農(nóng)場的最小規(guī)模有明確要求。三是保有土地規(guī)模。為防止土地被再次分割，法國、丹麥、德國等國家通過土地繼承法規(guī)定土地只能由1人繼承或者出讓給1個人。（四）加強(qiáng)綜合防控，避免非農(nóng)糧化從國外實踐來看，在推行土地流轉(zhuǎn)政策過程中也曾出現(xiàn)過非農(nóng)化和非糧化的現(xiàn)象，大多也采取了多種措施加以防范控制。1.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管理加拿大土地利用規(guī)劃和發(fā)展法規(guī)定，禁止土地流轉(zhuǎn)后在農(nóng)地上進(jìn)行建設(shè)住宅、用于工商業(yè)活動或用于基礎(chǔ)設(shè)施；對土地實行分類管理，其中規(guī)定土地流轉(zhuǎn)后一至二類農(nóng)地不能改變用途，三至四類農(nóng)地有條件改

16、變用途，五至七類農(nóng)地可以改變用途；禁止劃入保護(hù)區(qū)的農(nóng)地用于非農(nóng)生產(chǎn)活動，若要在農(nóng)地保護(hù)區(qū)進(jìn)行非農(nóng)活動，必須提請委員會批準(zhǔn)并由市鎮(zhèn)發(fā)放建筑許可證。法國有關(guān)法律明確規(guī)定，不準(zhǔn)在耕地上搞建筑、劣耕和棄耕。如果出現(xiàn)不合理用地現(xiàn)象，國家有權(quán)對其土地進(jìn)行征購、讓其出租或者提高土地稅。日本通過認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向，亦即引導(dǎo)農(nóng)地流向那些真正在提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模上積極作為的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。2.實施正向激勵政策（1）實行稅收優(yōu)惠政策。美國通過稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼等正向激勵政策對保護(hù)農(nóng)民基本利益、鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民種糧積極性等方面發(fā)揮了較大作用。在稅收優(yōu)惠政策方面，如對農(nóng)地實行較低的地產(chǎn)

17、稅稅率，按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計征，而將土地租給創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的農(nóng)田所有者，還將會得到每英畝25美元左右的稅收抵扣額度；對農(nóng)業(yè)投資實行稅收減免，減免額度可達(dá)到應(yīng)稅收入的48，因此農(nóng)業(yè)投資被認(rèn)為是農(nóng)場主合法的“避稅所”。（2）實行財政補(bǔ)貼手段。美國對農(nóng)業(yè)的財政補(bǔ)貼政策比較多，較為典型的主要有貸款差額補(bǔ)貼、固定收入補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼等。貸款差額補(bǔ)貼，是政府事先規(guī)定各農(nóng)產(chǎn)品借貸率(類似于最低保護(hù)價)，由參與政府計劃的農(nóng)民在播種季節(jié)前以未來作物產(chǎn)量作為抵押品，按規(guī)定借貸率向聯(lián)邦政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司申請貸款。農(nóng)作物收獲后，如果市場價格高于借貸率，農(nóng)民可按市場價格銷售農(nóng)產(chǎn)品，按借貸率償還貸款；如果市場價格低于借貸率，可按照低

18、于借貸率的市場價格償還貸款。固定直接補(bǔ)貼，是政府預(yù)先確定各年直接支付總額，再按既定比例計算出各個品種的直接支付總額，然后根據(jù)產(chǎn)量對每一補(bǔ)貼品種確定一個固定的直接補(bǔ)貼率，以此計算給農(nóng)民的直接補(bǔ)貼額。美國不斷擴(kuò)大直接補(bǔ)貼品種，并調(diào)整了直接補(bǔ)貼面積計算方法。反周期補(bǔ)貼，是有效價格低于目標(biāo)價格時按二者之差所進(jìn)行的補(bǔ)貼。有效價格為市場價格、貸款率兩者中較高者與直接補(bǔ)貼率之和。這一做法可以有效避免農(nóng)民同時獲得貸款差額補(bǔ)貼和直接補(bǔ)貼 （1）當(dāng)市場價格低于貸款率時，農(nóng)戶獲得貸款差額補(bǔ)貼。這時，有效價格就是貸款率與直接補(bǔ)貼之和，當(dāng)有效價格低于目標(biāo)價格時啟動反周期補(bǔ)貼，反之不啟動反周期補(bǔ)貼。（2）當(dāng)市場價格高于貸

19、款率而小于目標(biāo)價格時，貸款差額補(bǔ)貼不啟動。有效價格等于市場價格與直接補(bǔ)貼之和，當(dāng)有效價格低于目標(biāo)價格時啟動反周期補(bǔ)貼，反之不啟動反周期補(bǔ)貼。（3）當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，貸款差額補(bǔ)貼不啟動。有效價格為市場價格與直接補(bǔ)貼之和，顯然有效價格高于目標(biāo)價格，故不啟動反周期補(bǔ)貼。此時，農(nóng)戶得到的補(bǔ)貼只有直接補(bǔ)貼。有時，美國也會通過適當(dāng)調(diào)低某些糧食產(chǎn)品目標(biāo)價格的辦法變相增加對農(nóng)民的補(bǔ)貼。另外，為了保護(hù)耕地，美國還制定了耕地休耕補(bǔ)償政策，就是政府對超過規(guī)定比例之外再休耕的土地給予直接補(bǔ)償。歐盟實施可持續(xù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，即將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一起來。重點支持向農(nóng)場主提供環(huán)保技術(shù)援助，推廣應(yīng)

20、用環(huán)境友善型農(nóng)業(yè)技術(shù)、生產(chǎn)經(jīng)營方式，保護(hù)鄉(xiāng)村遺產(chǎn)以及田園風(fēng)光等。從而，將農(nóng)業(yè)問題由過去單一的糧食安全目標(biāo)提高到了包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等在內(nèi)的綜合考量高度上。3.實行負(fù)向激勵政策通過負(fù)向激勵政策，抑制或禁止土地非農(nóng)化和非糧化。加拿大對土地流轉(zhuǎn)實行差異化交易稅政策，稅率在0.5%與2%之間，具體稅率根據(jù)土地轉(zhuǎn)讓價格和土地使用目來決定。這一方面可以通過征收高額的土地開發(fā)交易稅來抑制農(nóng)地開發(fā)現(xiàn)象，另一方面通過降低農(nóng)戶之間的耕地交易稅來確保農(nóng)地能更大程度上用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。荷蘭、法國規(guī)定，國家有權(quán)對棄耕或耕作不良的土地征收、提高土地稅，或者令其出租。西班牙在1979年明確規(guī)定，

21、擁有50公頃以上灌溉地或500公頃以上干旱地的農(nóng)場，耕種面積須達(dá)到擁有土地面積的80%，或者產(chǎn)量須達(dá)到正常水平的70%，否則國家有權(quán)對其土地進(jìn)行征購。（五）實施直接扶持，助推主體壯大從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗來看，都比較重視通過稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)助等方式對經(jīng)營主體進(jìn)行直接扶持，助推其健康發(fā)展、不斷壯大。1.支持農(nóng)民合作社發(fā)展（1）實行稅收優(yōu)惠政策。美國對農(nóng)民合作社分配給社員的紅利、惠顧金 惠顧金：合作社社員通過合作社購買生產(chǎn)資料，或向合作社交售農(nóng)產(chǎn)品，或者分享合作社提供的其他服務(wù)，均被視為合作社的“惠顧者”?；蓊櫧鹁褪腔诤献魃缟鐔T對所在合作社盡到惠顧義務(wù)這一前提條件，分配合作社年終利潤盈余時(支付

22、股息稅金并提取公積金、公益金之后)，根據(jù)惠顧者與合作社的交易額按比例進(jìn)行分配所得。及其他收入實行所得稅免稅政策，農(nóng)民合作社稅收僅為工商企業(yè)的1/3左右。加拿大對合作社社員的惠顧金不征收所得稅，對新成立的合作社在3年內(nèi)實行所得稅免征。日本對合作社興辦的農(nóng)產(chǎn)品加工項目減免稅費10%左右；對農(nóng)協(xié)法人實行特殊稅制，農(nóng)協(xié)所得稅率為 23%、事業(yè)稅率為8%，明顯低于一般企業(yè)40%的所得稅率、12%的事業(yè)稅率。在法國，農(nóng)民合作社可免繳生產(chǎn)凈值35%-38%的營業(yè)稅。韓國合作社法人稅（即所得稅）適用稅率僅為5%，遠(yuǎn)低于一般企業(yè)20%的適用稅率；合作社的加工企業(yè)和商店免繳增值稅和營業(yè)稅。（2）采取財政補(bǔ)貼政策。

23、德國對新成立的農(nóng)業(yè)合作社實行5 年創(chuàng)業(yè)資助和7年投資資助政策。創(chuàng)業(yè)資助項目包括人力資源、辦公設(shè)備、信息獲取等，投資資助項目主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料采購以及農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、倉儲、包裝等方面的投資。加拿大每年都向合作社聯(lián)盟撥付經(jīng)費補(bǔ)貼,另外還隨時根據(jù)合作社提出的事業(yè)項目審批再給予?？钯Y助；提供資助為合作社的產(chǎn)品做市場調(diào)查,為合作社的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、出口提供補(bǔ)貼；而且，政府開展的一些農(nóng)業(yè)項目也會讓合作社參與。日本對合作社興辦的農(nóng)產(chǎn)品加工項目，按照廠房、設(shè)備投資額的50%給予補(bǔ)貼，對“農(nóng)協(xié)中央會”的事業(yè)費給予補(bǔ)貼。2.促進(jìn)專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場壯大就其本質(zhì)而言，專業(yè)大戶其實就是專業(yè)性和小規(guī)模的家庭農(nóng)場。從發(fā)

24、達(dá)國家和地區(qū)的實踐來看，家庭農(nóng)場也主要分為專業(yè)性和綜合性家庭農(nóng)場，或按規(guī)模劃分為大、中、小型家庭農(nóng)場。因此，對專業(yè)大戶的支持政策主要還是體現(xiàn)在家庭農(nóng)場上。（1）實施稅收優(yōu)惠政策。美國對農(nóng)場主的所得稅，實行農(nóng)業(yè)收入“現(xiàn)金記賬法”和“收付實現(xiàn)制核算法”，使當(dāng)期所得稅大為降低，既增加了農(nóng)場主的流動資金，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)投資；農(nóng)場主購置機(jī)器設(shè)備的款項作為資本支出，計算應(yīng)納稅額時可在當(dāng)年收入中全部扣除；對非高附加值的農(nóng)業(yè)，遺產(chǎn)稅實行土地農(nóng)業(yè)價格計征優(yōu)惠；滿 10 年后出售繼承的土地繳納所得稅時，按照標(biāo)準(zhǔn)市價計算成本。澳大利亞的稅收優(yōu)惠政策，如遇到不可抗力因素如旱澇、疾病等災(zāi)害，農(nóng)場主因殺掉羊、牛等牲畜所帶來

25、的損失，由政府承擔(dān)，而且當(dāng)年計稅收入只按當(dāng)年總收入的 1/5 為基數(shù)進(jìn)行計算，其余的在以后得年份利潤中扣除；農(nóng)場主購買用于生產(chǎn)經(jīng)營用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備免繳銷售稅。（2）實行財政補(bǔ)貼政策。財政補(bǔ)貼是美國支持家庭農(nóng)場最主要的政策工具，對多數(shù)經(jīng)營虧損的小型農(nóng)場而言，財政補(bǔ)貼甚至是維持其生存的基礎(chǔ)。美國對農(nóng)場按不同規(guī)模實行差別化補(bǔ)貼政策，主要是旨在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格的農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)補(bǔ)貼和旨在鼓勵休耕的土地保育補(bǔ)貼。根據(jù)美國實踐情況看，農(nóng)場規(guī)模越大，越容易獲得補(bǔ)貼，而且獲得的補(bǔ)貼也越多。英國根據(jù)各個農(nóng)場農(nóng)產(chǎn)品的銷售數(shù)量和農(nóng)場播種面積對農(nóng)產(chǎn)品差價給予補(bǔ)貼，與美國情況一樣，農(nóng)場規(guī)模越大獲得的補(bǔ)貼也就越多。3.加快農(nóng)業(yè)龍頭

26、企業(yè)培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展過程中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它一頭連著市場，一頭連著千萬個農(nóng)戶或生產(chǎn)基地，擔(dān)負(fù)著解決銷路、提高農(nóng)產(chǎn)品附加值、提供信息和服務(wù)等綜合功能。美國通過稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)助、激發(fā)市場活力等手段，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化，大力培育競爭能力強(qiáng)、輻射范圍廣、帶動作用大的大型涉農(nóng)企業(yè)?！肮? 農(nóng)場”、“公司+ 農(nóng)戶”與合作供銷是美國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系中的3種主要模式。臺灣省緊緊抓住食品工業(yè)這個龍頭，通過實施改造不斷擴(kuò)大加工企業(yè)規(guī)模，以此帶動農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)企業(yè)化、農(nóng)業(yè)商業(yè)化，緩解農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷失衡壓力，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。（六）采取多措并舉，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科教1.注重農(nóng)業(yè)教

27、育和辦學(xué)效果發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都比較注重農(nóng)業(yè)教育。在以色列，一半以上的農(nóng)民達(dá)到了高中和大學(xué)以上文化程度，其中又有一半是碩士和博士。通過培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的高素質(zhì)農(nóng)民群體，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供智力支撐，這是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合實力和競爭力的一條基本經(jīng)驗。（1）強(qiáng)化政府投入支持。英國對農(nóng)業(yè)教育相當(dāng)重視，19851986年度英國教育經(jīng)費總額為127.8億英鎊，而用于農(nóng)村三級學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費就高達(dá)76.2億英鎊，占經(jīng)費總額的近60%。荷蘭農(nóng)業(yè)部對科學(xué)知識傳播的投入占其全部預(yù)算的40%。丹麥政府通過財政補(bǔ)助或由政府保證的特別低息貸款等政策，支持獲得綠色證書的青年農(nóng)民購買農(nóng)場。（2）建立靈活多樣的辦學(xué)機(jī)制。瑞士農(nóng)業(yè)

28、教育相當(dāng)發(fā)達(dá)，包括高等教育、專業(yè)職業(yè)技術(shù)教育和對農(nóng)民的實用技術(shù)培訓(xùn)3個層次，分別由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。高等教育重視基礎(chǔ)理論，農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)校則偏重于實際操作。歐洲著名的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國丹麥，歷來對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)都比較重視。辦學(xué)形式靈活多樣，農(nóng)校大部分由農(nóng)民聯(lián)合會、家庭與農(nóng)民協(xié)會等農(nóng)民團(tuán)體創(chuàng)辦，性質(zhì)上屬私立，但70左右的學(xué)?？色@得政府按學(xué)員數(shù)給予的辦學(xué)經(jīng)費補(bǔ)助。美國充分發(fā)揮市場作用，堅持政府與社會合作辦學(xué)。政府一般負(fù)責(zé)編印培訓(xùn)資料，具體培訓(xùn)大多委托給社會教育機(jī)構(gòu)組織開展。（3）注重教育實效。一是加強(qiáng)教育評估與監(jiān)控。美國、英國、瑞士、丹麥、荷蘭、澳大利亞等國家，一方面加大政府政策支持和資金投入力度，另一方面通過

29、引入第三方、接受社會監(jiān)督等方式對教育質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的評估和監(jiān)控，同時又對套取國家資金、教育流于形式等不誠信和違反法律規(guī)定的行為進(jìn)行實實在在的嚴(yán)厲處罰。政府投入、評估監(jiān)督和違法處罰并舉是確保農(nóng)業(yè)教育質(zhì)量必不可少的條件之一。二是注重課程實用性。在瑞士，生產(chǎn)中需要的技能學(xué)校都教，而且特別實用，所學(xué)知識和技能在實踐中直接應(yīng)用。美國在對農(nóng)民的培訓(xùn)項目上，除了專業(yè)知識、技術(shù)和技能之外，還特別注重商業(yè)決策、管理運(yùn)營、拓展市場等能力的培養(yǎng)和提升。丹麥強(qiáng)化對農(nóng)民的再教育培訓(xùn)，形成了農(nóng)民自愿結(jié)成小組互學(xué)互幫的良好氛圍。三是實行嚴(yán)格的教育認(rèn)證制度。瑞士政府對農(nóng)場主教育水平的要求相當(dāng)嚴(yán)格，規(guī)定經(jīng)營農(nóng)場者必須接受相

30、當(dāng)于中等水平的教育并取得相關(guān)證書。丹麥嚴(yán)格資格認(rèn)證制度，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員需要經(jīng)過10年初等教育和5年農(nóng)業(yè)學(xué)院教育后才能獲得綠色證書。2.注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新應(yīng)用美國、加拿大、以色列、荷蘭、新西蘭、丹麥等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，農(nóng)業(yè)科技同其農(nóng)業(yè)教育一樣也比較發(fā)達(dá)，這主要得益于：一方面政府高度重視，不斷加大財政投入力度；另一方面充分尊重人的主體作用，通過營造相對自由、寬松的發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建公平、公正的競爭和激勵機(jī)制，極大地調(diào)動人的主觀能動性和創(chuàng)新創(chuàng)造活力。尤其是韓國、荷蘭、以色列等國家在農(nóng)業(yè)自然條件不好甚或惡劣的情況下，農(nóng)業(yè)也都取得了舉世矚目的發(fā)展成就，這其中農(nóng)業(yè)科技發(fā)揮了較大作用，如以色列技術(shù)進(jìn)步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率高達(dá)

31、96% 李丹.以色列農(nóng)業(yè)發(fā)展道路及其對陜西農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示（碩士論文）。（1）建立多層次農(nóng)業(yè)科科技投入機(jī)制。一是加強(qiáng)政府投入支持。以色列政府始終不遺余力地對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新進(jìn)行大力支持, 農(nóng)業(yè)研發(fā)投入占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的3%。新西蘭財政預(yù)算中直接用于科技的經(jīng)費占18，科技經(jīng)費中用于農(nóng)業(yè)的占30，并且對于每個企業(yè)科研創(chuàng)新項目的投入政府均給予50的補(bǔ)貼。荷蘭政府每年對農(nóng)業(yè)科研、推廣和教育的投入經(jīng)費約為30多億荷蘭盾,用于農(nóng)業(yè)研究的經(jīng)費占國家農(nóng)業(yè)預(yù)算的25%左右 詹吉英,顧孟迪,李干瓊.發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科技發(fā)展比較研究及對我國的啟示J.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué), 2005 (11).。二是構(gòu)建多層次投入機(jī)制。美國建立了政府與市場

32、互為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣投入機(jī)制，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費主要來自聯(lián)邦政府、州政府和私人（公司），目前私人（公司）的農(nóng)業(yè)科研投入已超過政府投入；而推廣經(jīng)費仍主要由政府負(fù)擔(dān)，聯(lián)邦政府安排29%，州政府配套47%，縣政府和私人企業(yè)負(fù)擔(dān)24%。澳大利亞每個州和相關(guān)大學(xué)都設(shè)有農(nóng)業(yè)科研和推廣機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費由州政府承擔(dān)50，聯(lián)邦政府承擔(dān)26，高等院校和商業(yè)企業(yè)分別承擔(dān)14和10。（2）發(fā)揮農(nóng)民科技創(chuàng)新主體作用。加拿大政府開展的一些農(nóng)業(yè)項目經(jīng)常會讓合作社參與。丹麥的農(nóng)民經(jīng)常參與教育和研究部門的合作開發(fā)工作，這些合作可以使農(nóng)民和研究員之間產(chǎn)生良性互動，從而更有利于研發(fā)任務(wù)的開展。（再關(guān)注一下荷蘭的）。以色列的農(nóng)民既

33、具有良好的教育背景，同時也具有很強(qiáng)的自主創(chuàng)新意識。“機(jī)器農(nóng)民”系統(tǒng)和“有機(jī)農(nóng)業(yè)”概念就出自于以色列農(nóng)民之手。（3）發(fā)揮市場機(jī)制在農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣方面的作用。新西蘭通過市場化改革手段，使農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)部脫離行政隸屬關(guān)系，進(jìn)行公司化運(yùn)作；研究經(jīng)費通過競爭方式向研究科技基金會申請，進(jìn)一步釋放民間的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活力。美國、英國、加拿大、日本、荷蘭等國家，在農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣應(yīng)用方面均不同程度上建立起政府與市場相結(jié)合機(jī)制。農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)方面，政府與私人機(jī)構(gòu)（公司）的側(cè)重點有所不同，私人機(jī)構(gòu)（公司）偏重于市場潛力較大、經(jīng)濟(jì)效益明顯的應(yīng)用性研究，而政府主要投向經(jīng)濟(jì)效益差而關(guān)系到未來農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的基礎(chǔ)性研究

34、。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面，市場化的傾向已成為一種趨勢。因為，市場的效率相對更高。荷蘭從20世紀(jì)70年代起，農(nóng)業(yè)科技推廣體系的私有化程度不斷提高。（七）創(chuàng)新農(nóng)村金融，緩解資金瓶頸金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，資金是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的血脈。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的壯大，同樣離不開金融的支持。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都比較重視農(nóng)村金融體系的構(gòu)建，通過經(jīng)濟(jì)、法律等手段，不斷優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境，降低農(nóng)民融資成本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。一是設(shè)立農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)。美國將全國劃分為12個農(nóng)業(yè)信貸區(qū)，每個區(qū)設(shè)有一個農(nóng)業(yè)信貸委員會，并結(jié)合本區(qū)具體情況制定適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的信貸政策。農(nóng)業(yè)信貸委員會是一個為農(nóng)戶、農(nóng)場主和合作社提供貸款的私營機(jī)構(gòu)。二

35、是實施低利率信貸政策。如美國政府通過提供信貸擔(dān)保支持農(nóng)戶、農(nóng)場主申請農(nóng)業(yè)貸款，貸款期限短則15年，長者可達(dá)40年，利率都比較低。為支持土地流轉(zhuǎn)，日本對購買耕地、放牧地、宜林地及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的大農(nóng)戶給予長期低息貸款或無息貸款；法國對購進(jìn)土地的大農(nóng)場給予無息或低息貸款。三是允許農(nóng)產(chǎn)品抵押替代貸款。在美國，農(nóng)作物收獲之后如果價格偏低，農(nóng)民可以用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行抵押而不用償還貸款。四是推行農(nóng)業(yè)保險。盡管發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作模式不盡相同，但是基本上都構(gòu)建起了相對完善的農(nóng)業(yè)保險體系和機(jī)制。以美國為例，通過農(nóng)戶保費補(bǔ)貼、農(nóng)作物保險承擔(dān)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費用補(bǔ)貼、聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司再保險、農(nóng)業(yè)保險免稅、地方保費補(bǔ)貼激

36、勵等政策措施，不斷提高農(nóng)業(yè)保險吸引力，支持農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展壯大。二、對我國的借鑒和有關(guān)建議在借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，提出以下建議：（一）堅持立法執(zhí)法并重，營造公平發(fā)展環(huán)境法治與市場經(jīng)濟(jì)緊密相連。立法是公平的基礎(chǔ)，執(zhí)法是公平的保障。首先，從立法角度來看。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的法律法規(guī)有97部 中華人民共和國現(xiàn)有關(guān)農(nóng)業(yè)的法律有幾部?XiwA_lBKun29uE7UbmHIeHVgDNoxrm5RuVo-9SmJvzsYbA1CT1cTyI8nSx3DKJvxej6z7PNaErbSa4cEEh5C.，其中農(nóng)業(yè)法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等法律類10部，基本農(nóng)田保護(hù)條例、

37、農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例等行政法規(guī)類15部，農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等部門規(guī)章類72部。從數(shù)量和涉及面上講，我國農(nóng)業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)已成一定體系，但是與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，與農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展需求相比仍有較大差距。譬如，我國的農(nóng)業(yè)保險和土地流轉(zhuǎn)都正處在探索階段，相應(yīng)的管理制度還不健全，法律效力層次也不夠高。農(nóng)業(yè)保險通過條例形式加以規(guī)范，而與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的規(guī)定是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，還處在部門規(guī)章較低的層次上。其次，從執(zhí)法角度來看?！皺?quán)大于法”、“情大于法”、有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還時有發(fā)生，甚至還有執(zhí)法犯法者?！胺傻纳υ谟趯嵤?，法律的權(quán)威也

38、在于實施”。法律立而不行，是為大忌。不行則不信，不信則無威，國將無立國之本，民將無立信之基。因此，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體營造公平的發(fā)展環(huán)境，必須堅持立法與執(zhí)法并重。（二）堅持市場政府互補(bǔ)，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力讓市場機(jī)制與政府手段在其各自適合的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，相互補(bǔ)合，是市場經(jīng)濟(jì)國家通行的做法。即便如此，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，市場經(jīng)濟(jì)條件下也存在誰主導(dǎo)的問題。大多數(shù)國家是以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)，只有法國等少數(shù)國家以政府管理為主導(dǎo)。從國際視野來看，市場主導(dǎo)型具有普遍意義，政府主導(dǎo)型有其特殊性。政府主導(dǎo)型國家不僅有其歷史、人文、政治等因素，而且大多屬于疆域相對較小、人口相對較少的國度，從管理幅度和管理效率上來講也容易達(dá)

39、到。反觀我國，盡管也具有政府主導(dǎo)的歷史、文化、觀念和政治基礎(chǔ)，但是我國幅員遼闊、人口眾多、情況復(fù)雜。僅從人口數(shù)量來看，就不在一個量級上，管理技術(shù)和難度也就不可同日而語。更何況，諾大一個國家在日新月異的新時代和復(fù)雜多變的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會背景下，采取市場主導(dǎo)模式應(yīng)該是我國相對優(yōu)化的一個選擇，也更容易充分調(diào)動各方積極性，從而更好地激發(fā)社會創(chuàng)新創(chuàng)造和發(fā)展活力。另外一個特例也值得關(guān)注和分析。以色列是國際上少有的在堅持公有集體制前提下成功實現(xiàn)農(nóng)民合作 具有公有制集體性質(zhì)的基布茲和具有集體合作性質(zhì)的莫沙夫。的國家。以色列模式之所以能夠成功，主要是因為在以色列建國之前，猶太定居者面臨著惡劣的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和自然

40、環(huán)境，走集體合作之路是最現(xiàn)實、也是最優(yōu)的選擇。可見，以色列有其特殊的地緣、政治、歷史、民族和文化背景，不具有普遍性、代表性與可復(fù)制性。盡管已時過境遷，但是歷史鑄造的民族精神和傳統(tǒng)卻能在一個較長的時期內(nèi)延續(xù)下去。而且一個不容忽視的事實是，以色列的所有制結(jié)構(gòu)正在悄然地發(fā)生著變化，已有近23的基布茲實行了不同程度的私有化 。我國20世紀(jì)50年代集體公社的探索失敗這一歷史事實，也許可以從一個側(cè)面來印證以色列的集體合作經(jīng)驗不一定能在中國大地上開花結(jié)果，而市場模式應(yīng)該更適合于中國國情。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府所應(yīng)做的主要是立足于彌補(bǔ)市場失靈，通過扮演公平裁判員、市場調(diào)控員、社會管理員和公共服務(wù)員的角色，履行

41、政府調(diào)節(jié)、監(jiān)督、管理和服務(wù)職能。一是大力促進(jìn)法治國家和法治社會建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化法律的立法、修訂、完善和執(zhí)行，真正做到有法可依、有法必依、違法必究，為各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展提供公平的法律制度保障。二是著力加強(qiáng)政府自身建設(shè)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，鑄造守法、誠信、高效、廉潔政府，為各項規(guī)章制度的貫徹落實提供執(zhí)行保障。三是加快建立對政府的社會監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步創(chuàng)新社會監(jiān)督形式，擴(kuò)大社會監(jiān)督范圍，完善社會監(jiān)督手段，通過強(qiáng)化社會監(jiān)督倒逼政府效能提升。四是主要借助稅收、補(bǔ)貼、利率、保險等經(jīng)濟(jì)工具以及土地政策和法律手段，發(fā)揮對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的調(diào)控和引導(dǎo)作用，但以對市場不產(chǎn)生扭曲或過度扭曲為前

42、提。五是切實加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的社會管理、監(jiān)督和公共服務(wù)職能，尤其要加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全、資金安全的監(jiān)督檢查，加大對突破社會道德和誠信底線等丑惡現(xiàn)象的打擊力度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。六是打破制約民間社會團(tuán)體發(fā)展的制度藩籬，變行政審批制為行政監(jiān)督制，取消社團(tuán)組織的行政依附關(guān)系，促進(jìn)協(xié)會、學(xué)會和農(nóng)民合作組織等民間社團(tuán)組織繁榮發(fā)展，充分發(fā)揮其市場和政府都不可替代的作用，進(jìn)一步激發(fā)民間創(chuàng)造動力和社會發(fā)展活力。（三）堅持科學(xué)民主決策，確保政策連續(xù)穩(wěn)定科學(xué)民主決策是確保政策制定科學(xué)合理、執(zhí)行穩(wěn)定連續(xù)的前提條件。首先，探索建立政策社會征詢機(jī)制。研究制定政策要群力群策，不僅在牽頭

43、單位相關(guān)部門之間以及相關(guān)單位之間征求意見，而且還要通過征詢專家建議、向社會征求意見等形式，以期使政策更加合理、科學(xué)。政策研究階段一定要采取嚴(yán)謹(jǐn)審慎的態(tài)度，經(jīng)過廣泛征詢、風(fēng)險評估、科學(xué)論證，避免“屁股決定腦袋”，急功近利。政策一旦正式確定下來，就要不折不扣地嚴(yán)格執(zhí)行。不能制定時“幾個秀才閉門造車”，執(zhí)行時又“朝令夕改”或“縫縫補(bǔ)補(bǔ)”，草草率率，視同兒戲。1972年，新加坡為了確定是發(fā)展地面公交還是發(fā)展地鐵交通，并沒有按照長官意志急下定論，而是按照經(jīng)濟(jì)理性原則，經(jīng)過長達(dá)9年、先后9次大規(guī)模論證并耗資1300萬新元后，才最終選取以軌道交通為主、地面交通為輔的公共交通建設(shè)方案。實踐證明，這一方案是科學(xué)

44、合理的。對經(jīng)過實踐行之有效而又適宜固定下來的，就可以通過法律形式加以明確，確保政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。其次，探索構(gòu)建“大政研”格局。按照一慣做法，專門成立一個政策研究部門（機(jī)構(gòu)）后，然后就將所有的政策研究任務(wù)統(tǒng)統(tǒng)塞給了這一部門（機(jī)構(gòu)），加之政策研究工作枯燥、清貧、勞心，對大多數(shù)人或做具體業(yè)務(wù)工作的同志沒有太大吸引力，很容易導(dǎo)致政策研究與具體業(yè)務(wù)兩張皮、結(jié)合不緊密的問題，要么政策研究人員沒干過具體業(yè)務(wù)而對其形不成感性認(rèn)識和親身體驗，很難進(jìn)行深度挖掘并提出切合實際的有效建議，要么做具體業(yè)務(wù)的不愿意或不會做政策研究。解決這一問題，一方面通過提高政治或物質(zhì)待遇、加快人員流動選拔等措施，引導(dǎo)既懂政策業(yè)務(wù)又

45、具有一定研究能力的年輕人進(jìn)入政策研究部門或隊伍。另一方面，進(jìn)一步理順政策研究管理和執(zhí)行體制，將政策研究職能遍布在各單位、各部門和各崗位，由政策研究部門（機(jī)構(gòu)）進(jìn)行總把關(guān)、總協(xié)調(diào)，各業(yè)務(wù)口負(fù)責(zé)本業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的研究任務(wù)；如果是跨部門或單位的綜合業(yè)務(wù)，由政研部門（機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)；如果業(yè)務(wù)口政策研究力量不足，可以通過考試錄用、培訓(xùn)、交流等途徑進(jìn)行充實，構(gòu)建起“政策研究部門（機(jī)構(gòu)）總負(fù)責(zé)、各個業(yè)務(wù)口專業(yè)負(fù)責(zé)”相互分工協(xié)作的“大政研”格局。（四）堅持大工業(yè)化思維，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效農(nóng)業(yè)與工業(yè)相互滲透、相互融合正悄然發(fā)生，農(nóng)業(yè)與工業(yè)的界限將會變得越來越模糊。根據(jù)事物發(fā)展規(guī)律，農(nóng)業(yè)與工業(yè)在未來的某一時點歸于一統(tǒng)也

46、未嘗不可，或者說將來不再有傳統(tǒng)概念上的農(nóng)業(yè)與工業(yè)的明確分別了。因此，將農(nóng)業(yè)也納入到工業(yè)化的范疇中就成順理成章之事，這就是“大工業(yè)化”思維。于是，工業(yè)就可以劃分為“農(nóng)業(yè)型”工業(yè)和“非農(nóng)型”工業(yè)，相應(yīng)地也就有了“農(nóng)業(yè)型”工業(yè)化和“非農(nóng)型”工業(yè)化。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張培剛在20世紀(jì)40年代提出的“工業(yè)化包括農(nóng)業(yè)及工業(yè)兩方面生產(chǎn)的現(xiàn)代化和機(jī)械化 張培剛農(nóng)業(yè)與工業(yè)化（中文本），第7071、236頁華中工學(xué)院出版社，1984年第1版。”這一論斷是“大工業(yè)化”的理論雛形。而從發(fā)達(dá)國家的實踐情況來看，傳統(tǒng)概念上的農(nóng)業(yè)與工業(yè)滲透融合已向縱深發(fā)展，盡管目前還沒有明確地提出農(nóng)業(yè)與工業(yè)融合的“大工業(yè)化”這一概念，但是這一趨

47、勢將會變得越來越清晰。根本上來講，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，或者說農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心問題是如何做到糧食安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌兼顧，亦即在保證國家糧食安全的前提下提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和解決農(nóng)產(chǎn)品出路問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。農(nóng)業(yè)型工業(yè)化是解決這一核心問題的重要途徑。所謂農(nóng)業(yè)型工業(yè)化 魏志甫農(nóng)業(yè)型工業(yè)化戰(zhàn)略初探基于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)縣域現(xiàn)狀的分析財政研究，2011（12）。，就是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品及其副產(chǎn)品精深加工的現(xiàn)代化以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)綜合經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)水平和競爭能力提升的一種工業(yè)化模式；換另一種角度，也可以說是以傳統(tǒng)概念上的農(nóng)業(yè)為節(jié)點，以農(nóng)產(chǎn)品及其副產(chǎn)品精深加工為核心，將與之相關(guān)的

48、上、中、下游產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、工藝、機(jī)械、裝備、設(shè)施，以及各種生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)組織形式及其相關(guān)機(jī)制、制度和體系整合在一起的系統(tǒng)性概念?！稗r(nóng)業(yè)型”相對“非農(nóng)型”而言。較之農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及“圍繞農(nóng)業(yè)上工業(yè)、通過工業(yè)促農(nóng)業(yè)”和“用工業(yè)的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)”等概念和提法，農(nóng)業(yè)型工業(yè)化更為準(zhǔn)確、全面，也更為清晰。農(nóng)業(yè)型工業(yè)化是“大工業(yè)化”思維下的一個具有全局性的戰(zhàn)略概念，是對農(nóng)業(yè)與工業(yè)關(guān)系的系統(tǒng)性認(rèn)識。其它幾個概念都是僅就農(nóng)業(yè)本身而言，屬于對農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式或工業(yè)化、現(xiàn)代化改造，仍是將農(nóng)業(yè)與工業(yè)區(qū)別開來的常規(guī)思維。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都是農(nóng)業(yè)型工業(yè)化的一個子集。而且從某種意義上

49、來講，農(nóng)業(yè)型工業(yè)化或許會成為我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點、新途徑、新模式。從我國現(xiàn)實情況來看，也應(yīng)該構(gòu)建大工業(yè)化的戰(zhàn)略模式，通過實施農(nóng)業(yè)型工業(yè)化，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，（五）堅持投入績效兼顧，強(qiáng)化教育科技支撐教育是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支撐，科技是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的引擎。為保證農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)業(yè)科技對農(nóng)業(yè)發(fā)展真正發(fā)揮支撐和引擎作用，在重視政府投入的同時還需要兼顧產(chǎn)出績效。一方面通過完善法律為加強(qiáng)監(jiān)管提供制度依據(jù)，而且對違反法律和有關(guān)規(guī)定的實實在在地進(jìn)行處罰；另一方面通過績效評價手段加強(qiáng)對項目實施情況的了解和掌控。農(nóng)業(yè)教育方面。除進(jìn)一步加大政府投入外，還應(yīng)該做到：一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)教育立法。繼續(xù)完善教育法和農(nóng)業(yè)法，或在教育法和農(nóng)業(yè)法的基礎(chǔ)上再單獨制定農(nóng)業(yè)職業(yè)教育法，對農(nóng)業(yè)職業(yè)教育主體、適用范圍、經(jīng)費、層次、認(rèn)證、監(jiān)管、處罰等方面進(jìn)行明確和規(guī)范。二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用教育。在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)高等教育從