我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實踐探索政策亮點與建議

1、我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實踐探索政策亮點與建議    摘要我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程從上世紀80年代至今,經(jīng)歷了四個階段的發(fā)展。針對其面臨的外部挑戰(zhàn)和固有弊端,不少地區(qū)均開展了積極探索與改革?；诖?國務院于2009年9月頒布關(guān)于新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見。作為試點之一的湖北省武漢市相應出臺武漢市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法,開始試點工作。新農(nóng)保較傳統(tǒng)型制度有不少亮點,但仍有進一步改進的空間。關(guān)鍵詞農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 新農(nóng)保 關(guān)于新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見中圖分類號:D632 文獻標識碼:A一、 建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性分析(一)農(nóng)

2、村養(yǎng)老問題面臨的外部挑戰(zhàn)。第一,人口老齡化日益嚴重。首先,老齡人口在總?cè)丝谥斜戎卮?。?jù)我國第五次人口普查結(jié)果,60歲以上老年人口為12,998萬,占總?cè)丝诘?0.46%,其中鄉(xiāng)村老年人口為8,556萬,占全國老齡總?cè)丝诘?5.83%。其次,老齡化趨勢發(fā)展迅速,又由于人口基數(shù)較大,該問題在農(nóng)村比城市更突出。這將給農(nóng)村勞動人口以巨大壓力,為家庭養(yǎng)老帶來沉重負擔,急需農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“農(nóng)保制度”)為農(nóng)村老年人口提供基本保障。第二,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化?！梆B(yǎng)兒防老”這一中國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的作用因社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型加速、計劃生育政策等因素影響而弱化。一方面,農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)由大家庭逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?-2-1

3、或4-2-2模式,由多對夫婦供養(yǎng)一對老人變?yōu)橐粚Ψ驄D供養(yǎng)一至兩對老人。隨著子女的出生和入學,家庭收入明顯向其傾斜,家庭養(yǎng)老功能大大削弱。另一方面,大量青壯年外出打工導致“空巢家庭”的出現(xiàn),客觀上造成獨居老人在精力和財力上獲得的來自子女的關(guān)注和支持有所減少;主觀上,傳統(tǒng)孝道觀念在現(xiàn)代人心中的淡化更加劇了建立農(nóng)保制度的緊迫性。第三,城市化和工業(yè)化進程沖擊小農(nóng)經(jīng)濟。作為生產(chǎn)和生活資料的土地在農(nóng)村家庭經(jīng)濟中扮演重要角色,但隨著城市化和工業(yè)化進程的加快,大量農(nóng)村土地被政府以較低價格征用,農(nóng)民得到的補助相比土地資源應該帶來的收益顯得微不足道,不少農(nóng)民因此成為無地、無業(yè)、無保障的“三無”人員。土地保障功能明

4、顯下降,對農(nóng)村人口養(yǎng)老問題造成潛在威脅。(二)傳統(tǒng)型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。我國傳統(tǒng)型農(nóng)保制度以家庭自我養(yǎng)老為主、集體養(yǎng)老為輔,其探索過程分四個階段:第一階段(1986-1992年)是早期試點階段;第二階段(1992-1998年)是試點推廣階段;第三階段(1998-2003年)為試點衰退、停滯滑坡階段;第四階段是2003年以后,進入新農(nóng)保試點探索階段。我國傳統(tǒng)型農(nóng)保制度在推行過程中逐步暴露出其固有弊端和實施不力的情況,主要問題如下:第一,缺乏中央統(tǒng)一立法。農(nóng)保制度演進過程中最具代表性、專門規(guī)范農(nóng)保制度的法律規(guī)范是1992年1月民政部頒布實施的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(以下簡稱基本方案)

5、,其他均為在此基礎(chǔ)上修改而成的地方性法規(guī)。而該方案也因遵循原則、籌資渠道、養(yǎng)老金待遇等方面存在設計缺陷,實際操作性不強。由于缺乏統(tǒng)一立法,不少地區(qū)參保率低、基金運行困難,相關(guān)工作難以開展。盡管由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,不可能要求各地實施相同保障水平,但若任由地方政府構(gòu)建各自的制度標準,必將造成區(qū)域間不平等,隨著人口的流動性將帶來一系列問題。因此,中央的統(tǒng)一原則和宏觀調(diào)控對各地進行有效而持續(xù)的實踐十分必要。第二,保障水平低,覆蓋范圍不足。基本方案中對農(nóng)民參保采取自愿原則,而中央給予的財力支持嚴重不足,集體經(jīng)濟整體實力不強,國家和集體的補助不到位,導致“個人繳費為主,集體補助為輔,國家政策扶持”的籌

6、資模式實際成為個人養(yǎng)老儲蓄模式,加上農(nóng)民收入普遍不高,必然導致低保障水平,不少農(nóng)民干脆放棄參保。第三,農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋道щy?；痉桨敢?guī)定,“基金以縣為單位統(tǒng)一管理,主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值”。由于缺乏合適的投資渠道和專業(yè)的投資人才,社保基金往往被存入銀行,而銀行利率和通脹率隨經(jīng)濟形勢的波動讓養(yǎng)老保險基金難以保值,更難以增值。同時,缺乏對基金籌集、運營和發(fā)放的監(jiān)督機制,基金被挪用、擠占等違規(guī)操作時有發(fā)生,加劇了農(nóng)民對制度的不信任感。縣級管理的低統(tǒng)籌造成資金的高度分散和管理不便使安全性問題成為隱患。第四、制度設計公平靈活性不足。首先,公平性缺失。傳統(tǒng)農(nóng)保制度未設置統(tǒng)

7、籌賬戶,缺乏社會互濟性,保富不保貧真正需要保障卻無力繳納保費者被排除在外,或被迫選擇較低繳費檔次,因而將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額少,但收入較高的農(nóng)民則多繳多得。其次,靈活性缺乏。制度設計并未充分估計地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異,各地運行同一模式不利于制度推廣。而縣級統(tǒng)籌制將對保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)造成困難,對流動性人口極為不利。二、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索與實踐由于傳統(tǒng)型農(nóng)保制度面臨嚴峻的外部挑戰(zhàn),加之固有弊端,建立新農(nóng)保成為當務之急。各地紛紛開展實踐,探索出一條農(nóng)保改革之路。在覆蓋面和保障水平方面,各地農(nóng)民積極參保,某些試點地區(qū)已實現(xiàn)全面覆蓋,養(yǎng)老金待遇水平也有所提高。根據(jù)人力資源與社會保障部公布的2008

8、年全國社會保險情況,截至2008年,全國已有464個縣開展新農(nóng)保探索,參保人數(shù)達1168萬人。山東萊蕪在2007年實施新農(nóng)保,全市1070個村的老年農(nóng)民幾乎全部參保,與此前10年參保人數(shù)不足6萬形成巨大反差。而從2008年起,江蘇昆山70周歲以上者的養(yǎng)老金從每月160元提高到220元,70周歲以下者從每月130元提高到190元。北京市新農(nóng)保規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月280元,平均養(yǎng)老金水平將上升至400元左右。在資金籌集方面,主要有三種形式的探索:一是以政府倡導、個人自愿為特征的“自我保障”模式,以山東煙臺和江蘇阜寧為代表;第二種是以政府和集體經(jīng)濟補貼為特征的“社會保險與社會福利相結(jié)合”模式,

9、以廣東中山和江蘇蘇州為代表;第三種是“個人繳費、集體補助、政府扶持相結(jié)合”模式,以山東青島為代表。在基金管理方面,某些東部地區(qū)探索“政府主導下的市場運作”道路,由政府主導保證公益性,市場運作保證效率。政府財政補貼農(nóng)民,并將包括農(nóng)民籌資在內(nèi)的所有資金交給經(jīng)嚴格考察的保險公司運作。這種探索不需增加機構(gòu)和人員,只需通過審計等監(jiān)管方式,就可解決政府部門的養(yǎng)老保障基金管理難題,為農(nóng)保基金的運作提供了新思路?；诟鞯氐奶剿鹘?jīng)驗和教訓,國務院于2009年9月7日頒布關(guān)于新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見(以下簡稱指導意見),我國以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為原則,正式開展新農(nóng)保試點工作。這是中央首次以

10、政策文件形式對此進行規(guī)范,新農(nóng)保制度在覆蓋范圍、基金管理、政府補助方面均有明顯改進,其進步性主要如下:首先,在養(yǎng)老金支付結(jié)構(gòu)上分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分?；A(chǔ)養(yǎng)老金由中央和市區(qū)財政全額支付,為制度實施提供了有力保障,也在一定程度上提高了農(nóng)民的參保積極性和未來的養(yǎng)老保障水平。其次,政府不僅加大補助力度,使新農(nóng)保養(yǎng)老金告別僅有個人賬戶積累的局面,還充分考慮地區(qū)間經(jīng)濟水平的差異,對中西部地區(qū)和東部地區(qū)給予不同比例的補助。同時要求地方政府進行配套補助,進一步加大保障力度。再次,采取政府主導和農(nóng)民自愿相結(jié)合的方式。盡管社會保險以其強制性區(qū)別于商業(yè)保險,但若強制所有農(nóng)民參保,勢必引發(fā)部分居民(如

11、對制度本身或資金管理機構(gòu)不信任者、因收入限制無法履行繳納義務者)的抵觸心理,不但不利于保障其基本生活,還可能使制度實施陷入僵局。因此,適當改變農(nóng)保從屬于社會保險的強制性特征應當?shù)玫街С?。新農(nóng)保提倡政府通過積極引導,配合一定補貼,再加上社會救濟等形式,幫助農(nóng)民實現(xiàn)基本養(yǎng)老保障。湖北省武漢市目前有農(nóng)業(yè)人口296萬人,符合新農(nóng)保參保條件的約百萬。2009年11月21日,武漢市全面啟動新農(nóng)保試點。武漢市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法有兩大亮點:第一,在國家規(guī)定的繳費標準上結(jié)合當?shù)剞r(nóng)民收入水平,每個檔次翻一倍,還增加了1200元這一檔次,鼓勵農(nóng)民多繳多得;第二,年滿60周歲者領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高為每月10

12、0元,再加上個人賬戶養(yǎng)老金,可有效減輕農(nóng)民養(yǎng)老負擔。三、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建議為進一步加快推進新農(nóng)保工作,改善制度實施效果,提出如下完善建議:第一,加快中央統(tǒng)一立法進程。全國統(tǒng)一的社會保障法是規(guī)范制度運行的有力保證,可在宏觀上引導各地改革實踐、約束行政和技術(shù)人員操作行為、保證基金籌集的穩(wěn)定性和保值增值的安全性,確保我國農(nóng)保事業(yè)健康發(fā)展。第二,針對不同人群需求,建立多層次的農(nóng)保制度。在制度的構(gòu)建過程中,參保對象的經(jīng)濟能力和所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平固然是主要考慮因素,但社會保險作為一項公共產(chǎn)品,不同人群對它的需求狀況也不可忽略。有關(guān)學者提出,我國農(nóng)保的參保對象大致可分三類:一般農(nóng)民、被征地農(nóng)

13、民和農(nóng)民工。農(nóng)保制度應當充分考慮其特點來建立。對被征地農(nóng)民,政府補貼應主要由安置補助費和土地補償費的一定比例組成,若仍不足,則由當?shù)卣岸档住?。對有工資收入且流動性較強的農(nóng)民工群體,因其工種的多樣性,應進一步劃分:與用人單位建立勞動關(guān)系者應被納入現(xiàn)行制度,參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險;返鄉(xiāng)務農(nóng)者可在原籍所在地參保,在城務工期間的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶基金并入原籍農(nóng)保制度;從事流動性強工種的農(nóng)民工參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法參保。第三,提高保障水平,加大中央和地方財政的支持力度。指導意見中規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準并不足以保障基本生活,盡管有地方性補助和個人賬戶支持,但對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的貧困人口,中央財政補貼無疑是保障的主要來源。中央政府應進一步加大保障力度,對經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)予以更大政策傾斜。第四,規(guī)范基金的運營和監(jiān)管,確保其保值增值。新農(nóng)保由各級人力資源和社會保障部門履行監(jiān)管職責,定期公開參保人繳費和待遇等信息,接受公眾監(jiān)督。此外,還可引入獨立于基金運營機構(gòu)之外、具有權(quán)威性和公平性的社會監(jiān)管機構(gòu),以制約農(nóng)保管理部門的活動。(作者單位:武漢大學)注釋:張樺.中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究,合作經(jīng)濟與科技,2008,11:116-117 .董文成.中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的困境與問題分析,環(huán)渤海經(jīng)濟瞭望,2008,5:28-31.