淺談土地利用總體規(guī)劃修編中的問(wèn)題

1、問(wèn)題與對(duì)策當(dāng)前,各級(jí)政府正在或即將全面開(kāi)展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,及時(shí)研究當(dāng)前土地利用規(guī)劃面臨的各種問(wèn)題,并實(shí)施相應(yīng)措施,規(guī)劃修編對(duì)確保我國(guó)糧食安全,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,保障全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)具有重要意義。但現(xiàn)階段的規(guī)劃修編中存在著一些問(wèn)題,解決這些問(wèn)題,制定科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃已成當(dāng)務(wù)之急。1當(dāng)前規(guī)劃修編中存在的問(wèn)題1.1規(guī)劃修編規(guī)范和技術(shù)規(guī)程不成熟我國(guó)土地利用總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程還不成熟,全國(guó)和各省市多次制定規(guī)劃修編技術(shù)規(guī)程,一邊規(guī)劃一邊修改,造成了工作中的不便,例如由于最初規(guī)劃圖鑒的格式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范,較早開(kāi)展修編的地區(qū)為達(dá)到后來(lái)的統(tǒng)一要求,不得不修改圖鑒格式,耗費(fèi)了人力物力。1.

2、2規(guī)劃的科學(xué)性不表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:(1變更數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。首先,變更數(shù)據(jù)的年限較短,數(shù)據(jù)年度變更調(diào)查更新等級(jí)跟不上,對(duì)規(guī)劃的科學(xué)性產(chǎn)生了一定的影響。修編單位通常只能提供較短年期的土地變更數(shù)據(jù),僅憑這些數(shù)據(jù),很難精確預(yù)測(cè)未來(lái)各土地類型的面積;其次,還存在變更數(shù)據(jù)的隨意性大、變更數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)不吻合等問(wèn)題。例如很多地方存在對(duì)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行“技術(shù)處理”的現(xiàn)象,主要是減少耕地,增加城鎮(zhèn)村用地和荒草地圈的統(tǒng)計(jì)數(shù)。由于國(guó)家對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批較為嚴(yán)格,很多地方出現(xiàn)劃定基本農(nóng)田不利的現(xiàn)象,在規(guī)劃已批準(zhǔn)實(shí)施的情況下,甚至出現(xiàn)把耕地改為非耕地或未利用地的情況,并且在耕地指標(biāo)有限的情況下,在數(shù)字表面大做文章,使得數(shù)據(jù)圖鑒

3、與實(shí)際情況偏差更為厲害。(2基礎(chǔ)圖件不全。修編的成果是以文本、數(shù)據(jù)、圖件等形式來(lái)反應(yīng),完備、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)圖件是進(jìn)行規(guī)劃圖與專題圖繪制的基礎(chǔ)。有些修編單位不能提供完備的基礎(chǔ)圖件資料,存在圖上反映內(nèi)容不全面、圖上數(shù)據(jù)與變更數(shù)據(jù)不一致的情況。(3國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不一致。土地利用規(guī)劃修編的實(shí)施需要國(guó)家各部門的配合。國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料是了解和把握規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的主要手段,統(tǒng)計(jì)指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué),統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確,直接關(guān)系著修編結(jié)果的可操作性。在不同單位提供的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料中,統(tǒng)計(jì)指標(biāo)各異,即使同一個(gè)問(wèn)題,在不同的文件、文本中所用的數(shù)據(jù)也各不相同,數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性無(wú)法保障,而且在一些年鑒里面,感性的描述

4、性語(yǔ)言居多,準(zhǔn)確的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)較少。對(duì)“城鎮(zhèn)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的理解不同,統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一,導(dǎo)致城市化水平、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)存在偏差。(4信息互通不充分,即土地供給與用地需求信息對(duì)接不好,預(yù)留的建設(shè)用地?zé)o人看好,企業(yè)要用的沒(méi)有預(yù)留,如果地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資,就會(huì)由規(guī)劃的主動(dòng)調(diào)控變?yōu)轭l繁的被動(dòng)調(diào)整。土地規(guī)劃系統(tǒng)性較強(qiáng),要求規(guī)劃隊(duì)伍具有合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)和較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)。但目前我國(guó)土地行政管理部門人員總體素質(zhì)不高,精通業(yè)務(wù)的較少,參與土地利用總體規(guī)劃修編的人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠,對(duì)許多基本涵義理解不清。另外,由于規(guī)劃編制手段落后,并缺乏應(yīng)有的基本工作設(shè)備,使得許多規(guī)劃隊(duì)伍實(shí)際上并不具備從事規(guī)劃

5、的能力。1.3規(guī)劃編制缺乏充分的論證現(xiàn)行土地利用規(guī)劃主要圍繞著耕地保護(hù)這一主題展開(kāi),土地類別的數(shù)量平衡主要是在耕地?cái)?shù)量保持不變的前提下對(duì)其它類型用地?cái)?shù)量進(jìn)行調(diào)整。從當(dāng)前第二輪土地利用規(guī)劃編制過(guò)程和結(jié)果來(lái)看,很多地方存在擠占現(xiàn)存園地或農(nóng)村居民點(diǎn)用地等非耕地農(nóng)村用地的做法來(lái)獲得地類平衡,而且減少的數(shù)量非常大。為達(dá)到耕地總量動(dòng)態(tài)平衡,農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理是一項(xiàng)非常重要的手段,但作為農(nóng)民來(lái)講,是否愿意自己的居住地和承包地間距離加大,遷村并點(diǎn)是不是處出于農(nóng)民自己的意愿?當(dāng)前編制的規(guī)劃,土地類別可能平衡了,但是卻將實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題,從切實(shí)保護(hù)耕地轉(zhuǎn)化為規(guī)劃期內(nèi)如何大量減少園地或農(nóng)村居民點(diǎn)用地等非耕農(nóng)村用地的問(wèn)

6、題,由此導(dǎo)致土地規(guī)劃不切合實(shí)際,缺乏可行性。1.4土地利用規(guī)劃法律地位不明確,權(quán)威性不強(qiáng)目前,我國(guó)土地利用規(guī)劃的權(quán)威性不強(qiáng),法律地位不夠明確。雖然土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域的基礎(chǔ)性規(guī)劃之一,但到目前為止,我國(guó)還沒(méi)有制定一部關(guān)于土地利用規(guī)劃方面的法律法規(guī),這是導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃法律地位得不到體現(xiàn)的根本原因。按照規(guī)定,土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),就具有法律效力,各部門都必須按照總體規(guī)劃的安排使用和分配土地。但是在一些地區(qū),仍無(wú)視規(guī)劃的土地利用布局,造成用地布局的混亂,使土地利用總體規(guī)劃不能起到應(yīng)有的作用。修訂的土地管理法盡管提高了土地利用總體規(guī)劃的法律地位,使其能夠制約其他涉及土地開(kāi)發(fā)利用的各種“規(guī)劃

7、”。但土地利用總體規(guī)劃仍然屬于行政規(guī)章,缺乏法律效力。雖然我國(guó)正在加快法制建設(shè)進(jìn)程,但土地利用規(guī)劃立法滯后的問(wèn)題還比較突出,還沒(méi)有形成完整的土地利用規(guī)劃法規(guī)體系,淺談土地利用總體規(guī)劃修編中的問(wèn)題梁豐曾鋼(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢資源學(xué)院湖北武漢430074摘要我國(guó)土地利用總體規(guī)劃作為一項(xiàng)政府行為,歷經(jīng)10多年的探索,從國(guó)家到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),逐級(jí)編制了土地規(guī)劃,本文簡(jiǎn)單地分析了當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃修編中存在的一些問(wèn)題及產(chǎn)生原因,并提出了相應(yīng)的對(duì)策。關(guān)鍵詞規(guī)劃修編問(wèn)題對(duì)策中圖分類號(hào):F270文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1007-3973(200707-159-01159科協(xié)論壇2007年第7期(下問(wèn)題與對(duì)

8、策沒(méi)有將土地利用規(guī)劃法單獨(dú)立法,這也是違法、違規(guī)用地、濫用等現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。只有嚴(yán)格按規(guī)劃控制土地供應(yīng)總量,實(shí)行土地用途管制,才能有效發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用,提高土地資源利用效率。1.5公眾參與程度不高由于土地利用總體規(guī)劃直接影響人們的生活方式,所以其結(jié)果是一種社會(huì)產(chǎn)品,消費(fèi)者是公眾,因此公眾參與土地利用規(guī)劃的內(nèi)在要求。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的土地利用規(guī)劃工作一直走的是封閉性的專家和技術(shù)人員規(guī)劃的路線,對(duì)規(guī)劃的討論和定案多是“高層次進(jìn)行的”。公眾幾乎完全處于被動(dòng)的接受調(diào)查、了解官方宣傳的信息和規(guī)劃成果,并配合規(guī)劃的實(shí)施階段。他們很少主動(dòng)地反應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,由于缺乏規(guī)劃方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)

9、知識(shí),很難發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中存在的問(wèn)題,幾乎沒(méi)有力量對(duì)規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督進(jìn)行牽制。即使個(gè)別群眾意識(shí)到規(guī)劃的重要性,但由于缺乏合法的參與方式,其意見(jiàn)或者建議也很少能夠受到政府或規(guī)劃人員的重視。因此,土地利用總體規(guī)劃必須走專家和群眾相結(jié)合的新路子,實(shí)行公開(kāi)透明的公眾參與機(jī)制,充分考慮公眾意見(jiàn),鼓勵(lì)他們積極參與談?wù)摵椭贫ㄒ?guī)劃。特別是縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃,更要注重微觀層面,規(guī)劃的實(shí)施直接關(guān)系著群眾的切身利益。沒(méi)有群眾的支持和配合,即使再好的規(guī)劃也很難在實(shí)地落實(shí)。2經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)土地利用提出了新的要求經(jīng)濟(jì)全球化促使土地利用總體規(guī)劃不僅要提高深度和水平,而且要極大地豐富和完善規(guī)劃的內(nèi)容,需要從人口、資源、環(huán)境與發(fā)展等

10、物質(zhì)實(shí)體規(guī)劃轉(zhuǎn)向包括政策、法律、法規(guī)等非物質(zhì)實(shí)體為內(nèi)容的綜合性規(guī)劃發(fā)展,進(jìn)而強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境的和諧、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、防災(zāi)與資源環(huán)境保護(hù)、區(qū)際間的協(xié)調(diào)發(fā)展,以及積極參與全球性的合作與交流等,都是當(dāng)前形勢(shì)下土地利用總體規(guī)劃必須強(qiáng)調(diào)與重視的問(wèn)題。3解決現(xiàn)有問(wèn)題的幾點(diǎn)對(duì)策3.1就提高土地利用規(guī)劃科學(xué)性方面首先要收集較長(zhǎng)時(shí)間年限的土地變更數(shù)據(jù)、詳細(xì)的基礎(chǔ)圖件和精確的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù),提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度,做到有的放矢,并注重指標(biāo)、圖件等空間數(shù)據(jù)的維護(hù)和更新,可以采用新一輪利用新技術(shù)和新方法的國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作成果,核實(shí)土地資源數(shù)量、質(zhì)量及其利用狀況,為利用規(guī)劃的調(diào)整修改和完善提供更為詳盡的數(shù)據(jù)和圖鑒。加快土地利

11、用總體規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè),引入先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息化工作,應(yīng)用3S等現(xiàn)代技術(shù)手段,為有關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)的收集和適時(shí)更新,大量信息的及時(shí)處理,不同層次和不同時(shí)期規(guī)劃方案的調(diào)整修改和協(xié)調(diào)反饋,以及規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)和管理提供技術(shù)保障,提高土地利用總體規(guī)劃的管理水平和效率。二要搞好土地利用總體規(guī)劃從業(yè)人員的培訓(xùn)工作,進(jìn)一步提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性、技術(shù)性、政策性都比較強(qiáng)的工作,沒(méi)有一支具備相當(dāng)素質(zhì)的規(guī)劃隊(duì)伍,是難以做好這一工作的。當(dāng)務(wù)之急是研究探索規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證審查制度和土地利用規(guī)劃職業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度,并加強(qiáng)從業(yè)人員的培訓(xùn)。三是協(xié)調(diào)不同權(quán)利主體之間的利益關(guān)系。規(guī)劃修編是

12、一項(xiàng)公共政策,具有一定的穩(wěn)定性。通過(guò)對(duì)土地資源的再分配達(dá)到利益的再分配,因此,在修編中處理好不同部門、不同社會(huì)群體之間的利益關(guān)系,才能保證數(shù)據(jù)之間的協(xié)調(diào)性、銜接性。3.2完善相關(guān)法律法規(guī),樹(shù)立土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)威性制定與土地利用總體規(guī)劃修編相配套的法律和規(guī)章,修改完善土地管理法;深入開(kāi)展規(guī)劃修編法律法規(guī)學(xué)習(xí)教育,進(jìn)一步提高依法用地、按規(guī)劃用地的意識(shí)。進(jìn)一步明確規(guī)劃修改調(diào)整的條件、類型、審批權(quán)限、階段、程序和修改調(diào)整方案內(nèi)容要求等等,制訂相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)或辦法,使規(guī)劃調(diào)整、修改走向規(guī)范化、制度化,從而樹(shù)立規(guī)劃的權(quán)威性。只有加強(qiáng)規(guī)劃法制建設(shè),才能全面落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制制度,才能嚴(yán)肅查處

13、、糾正違反規(guī)劃批地用地和違法修改規(guī)劃的行為。3.3加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理要對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),建立健全規(guī)劃實(shí)施情況檢查制度,一方面實(shí)行定期專項(xiàng)檢查,另一方面應(yīng)建立和完善社會(huì)監(jiān)督制度,依法落實(shí)規(guī)劃公告制度和舉報(bào)制度,接受群眾的查詢和監(jiān)督。對(duì)于違反土地利用總體規(guī)劃批地和用地的,要依法查處,真正把規(guī)劃落到實(shí)處,充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的作用。首先應(yīng)逐步建立土地利用規(guī)劃實(shí)施管理保障體系,包括實(shí)施管理目標(biāo);法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理保障;細(xì)化的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、政策、技術(shù)等有關(guān)內(nèi)容。其次,要明確政府規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理的責(zé)任和內(nèi)容。比如協(xié)調(diào)和處理區(qū)域中各城鎮(zhèn)的矛盾,限制對(duì)區(qū)域發(fā)展不利的開(kāi)發(fā)活動(dòng),促進(jìn)

14、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的共建共享,減少地區(qū)重復(fù)建設(shè)。具體來(lái)說(shuō),各級(jí)人民政府的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理,一方面保證本級(jí)政府制定的區(qū)域性規(guī)劃的貫徹實(shí)施,另一方面對(duì)下級(jí)規(guī)劃部門制定和實(shí)施規(guī)劃的行政行為進(jìn)行規(guī)范化的指導(dǎo)和監(jiān)督。3.4增加公眾參與程度可以通過(guò)建立土地利用規(guī)劃公示制度來(lái)提高公眾的熱情和積極性,促使公眾提出合理的意見(jiàn)和建議。此外還應(yīng)加大宣傳力度,深入開(kāi)展公眾土地國(guó)情教育,普及土地知識(shí),強(qiáng)化土地法制教育,增強(qiáng)土地憂患意識(shí)以及依法用地、按規(guī)劃用地、嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的意識(shí)。疏通公眾參與的有效途徑,為公眾參與提供法律保障。對(duì)于在修編中一些涉及公眾切身利益的土地利用調(diào)整方案,可以采取典型區(qū)域調(diào)查的方法,

15、了解公眾的意見(jiàn),并在修編方案中予以體現(xiàn)。盡快建立公眾參與的法定程序,將公眾參與納入到規(guī)劃的編制程序中,作為規(guī)劃決策的必然程序,可分為規(guī)劃決策之前和規(guī)劃編制完成之后兩個(gè)階段,規(guī)劃之前重點(diǎn)是需要公眾對(duì)地區(qū)發(fā)展進(jìn)行討論;編制完成后重點(diǎn)是支持和監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施。4結(jié)語(yǔ)當(dāng)前,各級(jí)政府正在全面開(kāi)展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,及時(shí)研究當(dāng)前土地利用規(guī)劃面臨的各種問(wèn)題并實(shí)施相應(yīng)措施,對(duì)于當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃修編工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。只有解決當(dāng)前規(guī)劃修編中存在的問(wèn)題,才能提高規(guī)劃的科學(xué)性,實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用和最大效益,為我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn):1郭熙,趙小敏,孫華生.土地利用總體規(guī)劃修編的思路探討J.國(guó)土資源,2005(40:24-27.2魯春陽(yáng),高