我國(guó)公共部門績(jī)效管理存在的問題及對(duì)策分析

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上我國(guó)公共部門績(jī)效管理存在的問題及對(duì)策分析曾敏 （中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，武漢 ）摘要：目前，我國(guó)公共部門績(jī)效管理尚處于起步階段，還存在一些問題，解決這些問題的對(duì)策包括：明確績(jī)效評(píng)估的定位和價(jià)值取向；完善公共部門的績(jī)效評(píng)估體系；保證設(shè)計(jì)與評(píng)估主體的多元化；完善政府績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制；構(gòu)建必要的立法保障和制度環(huán)境。關(guān)鍵詞：公共部門 績(jī)效管理 績(jī)效評(píng)估Abstract: Currently, our countrys public sector performance management is still in a beginning stage, and some p

2、roblems exist. The counterplan which resolve these problems including: being clear of the exp licit performance evaluation and value orientation, improving public sector performance appraisal system; Making sure the diversification of design and evaluation corpus; Improving the governments performan

3、ce evaluation incentive mechanism, and setting up necessary laws and system environment.Key words: public section； performance management； performance evaluation公共部門績(jī)效管理既是公共管理學(xué)的一個(gè)新分支，又是當(dāng)代的公共部門管理的一種新實(shí)踐。它發(fā)源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，是一種以實(shí)現(xiàn)公共部門管理的經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平(4e)為目標(biāo)的全新的公共部門管理模式。公共部門績(jī)效管理對(duì)于提高公共部門的管理效率、增進(jìn)公共部門及其工作人員的服務(wù)意識(shí)和顧客至上

4、的服務(wù)理念、增強(qiáng)公共部門的成本意識(shí)、推進(jìn)公共管理由“治理”向“善治”轉(zhuǎn)變具有重要意義。1在我國(guó)，隨著政府機(jī)關(guān)效能建設(shè)的展開，作為改進(jìn)公共部門尤其是政府管理的一種有效工具，績(jī)效管理越來越受到了人們的重視，并逐步在我國(guó)公共部門管理中得到了廣泛的應(yīng)用和推廣。一、公共部門績(jī)效管理的必要性在現(xiàn)代公共管理中，績(jī)效管理為什么是十分重要而且是十分必要的，以學(xué)者弗萊恩的觀點(diǎn)和看法，以下幾個(gè)方面的因素是主要的：(1)責(zé)任落實(shí)。公共部門對(duì)公民至少在以下三個(gè)方面的事情上是負(fù)主要責(zé)任的：一是政府支出必須獲得人民的同意并按正當(dāng)程序支出；二是資源必須有效率的利用；三是資源必須用于達(dá)成預(yù)期的結(jié)果。與此同時(shí)，人民期望政治家能為

5、自己做出的決定負(fù)責(zé)。上述這些責(zé)任都要求存在某種績(jī)效評(píng)價(jià)方式。如果我們不能測(cè)評(píng)政府的績(jī)效，那么，我們很難知道公共部門是否負(fù)起了責(zé)任。因此從實(shí)現(xiàn)和落實(shí)責(zé)任的角度來看績(jī)效管理是重要的。(2)利害關(guān)系人的期望。公共服務(wù)具有各種各樣的顧客，他們并非是對(duì)同一結(jié)果感興趣，公共管理者經(jīng)常面臨著困境，特別是滿足了一部分顧客的要求，可能使利益部分人感到不滿。利害關(guān)系人都希望政府的公共政策滿足他們的利益?？?jī)效管理是衡量是否滿足不同顧客要求的一個(gè)方法。(3)對(duì)結(jié)果導(dǎo)向的強(qiáng)調(diào)?，F(xiàn)階段，公共管理更講究“結(jié)果導(dǎo)向”而非程序、規(guī)則導(dǎo)向。傳統(tǒng)上公共行政比較強(qiáng)調(diào)只重視過程、投入、不重視結(jié)果，往往導(dǎo)致形式主義和官僚主義。公共管理認(rèn)

6、為程序和規(guī)則當(dāng)然重要，最后是否產(chǎn)生好的結(jié)果，是否滿足公民的需求更為重要。(4)個(gè)人績(jī)效和組織績(jī)效的雙重要求。過去幾乎所有的公共部門都進(jìn)行公務(wù)員的個(gè)人績(jī)效評(píng)估，但在個(gè)人與組織互動(dòng)日益密切的情況，僅僅進(jìn)行個(gè)人績(jī)效評(píng)估是不夠的，個(gè)人績(jī)效的提高并不完全導(dǎo)致組織績(jī)效的提高，只有將二者結(jié)合起來，才能促進(jìn)組織整體績(jī)效的提高。2二、我國(guó)公共部門績(jī)效管理取得的成就我國(guó)公共部門績(jī)效管理是以對(duì)我國(guó)干部人事考核制度的繼承發(fā)展形成的，而我國(guó)的干部考核制度，是以新民主主義革命時(shí)期黨的干部考核工作為基礎(chǔ)，逐步建立和發(fā)展起來的。公共部門績(jī)效在不同層面上內(nèi)容不同，宏觀層次的公共部門績(jī)效涉及整個(gè)公共部門管理活動(dòng)的成績(jī)和效果，具體

7、體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們生活水平持續(xù)提高、社會(huì)公正和諧、國(guó)家安全和社會(huì)秩序的改善、文化發(fā)展和精神文明的提高等方面。微觀層次的公共部門績(jī)效是特定的公共部門機(jī)構(gòu)或公共部門的工作成就或效果，包括經(jīng)濟(jì)性、效率、服務(wù)質(zhì)量、客觀社會(huì)效果、服務(wù)對(duì)象的滿意程度等等。改革開放以來，我國(guó)公共部門的改革不斷深化，從機(jī)構(gòu)到職能，從管理理念到管理方式都發(fā)生了很大的變化。公共部門績(jī)效越來越受到老百姓的關(guān)注，也越來越為公共部門自身所重視。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，民主政治建設(shè)的不斷發(fā)展完善，對(duì)外開放的深刻影響，都要求公共部門工作不能再是一筆“糊涂賬"。我國(guó)公共部門績(jī)效管理的內(nèi)容更加系統(tǒng)、范圍更加廣泛。三、我國(guó)

8、公共部門績(jī)效管理存在的問題我國(guó)公共部門績(jī)效管理在理論和實(shí)踐上取得了一定的成績(jī)，但是由于中國(guó)公共部門實(shí)行績(jī)效管理起步較晚，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是公共部門績(jī)效管理體制的實(shí)施還處于萌芽期，因此，中國(guó)公共部門績(jī)效管理還存在著很多的不足和問題：(一)相關(guān)的理論研究和實(shí)踐不足公共部門的產(chǎn)出往往難以量化，成本缺乏可比性，因此評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定比較困難。對(duì)于績(jī)效管理理論的研究，要求研究者有多學(xué)科的知識(shí)背景，如管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等，對(duì)研究人才的要求很高。公共部門績(jī)效管理還會(huì)受到政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等多種因素的制約，特別是受到我國(guó)的國(guó)情、體制和傳統(tǒng)行政作風(fēng)的影響，研究難、見效慢，加上我國(guó)開展公共部門

9、績(jī)效管理起步較晚，現(xiàn)在基本上還處于初級(jí)階段，相關(guān)的理論研究與實(shí)踐不足。(二)缺乏績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)在績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)方面，政府的職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等，仍停留在原有行政模式的基礎(chǔ)之上，績(jī)效管理的效用難以有效發(fā)揮。當(dāng)代西方國(guó)家公共管理中所蘊(yùn)涵的分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果為本、顧客導(dǎo)向等理念及其方法，為公共部門績(jī)效管理和評(píng)估提供了有效應(yīng)用的制度基礎(chǔ)。從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程看，這些先進(jìn)管理理念仍有待于行政改革的進(jìn)一步深化而予以逐步建立和完善。(三)績(jī)效指標(biāo)設(shè)定過程中分析不夠績(jī)效管理是一項(xiàng)技術(shù)含量較高的工作。需要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)進(jìn)行深度系統(tǒng)地分析，隨意地設(shè)置指標(biāo)會(huì)帶來一系列的問題。從我國(guó)公共部

10、門績(jī)效管理實(shí)踐來看。下列現(xiàn)象值得我們深思：一是指標(biāo)設(shè)定過程缺乏環(huán)境變量的思考。環(huán)境不是一成不變的，由于環(huán)境因素的彰響，可能導(dǎo)致無法控制績(jī)效結(jié)果，因此在對(duì)行政部門、行政領(lǐng)導(dǎo)者的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)環(huán)境變量的思考是不可或缺的。二是指標(biāo)設(shè)定過程忽略指標(biāo)內(nèi)在本質(zhì)的探究?？?jī)效指標(biāo)選擇過程中，不能單看指標(biāo)的表象，還要分析指標(biāo)的內(nèi)在本質(zhì)，探究其反映的內(nèi)在信息是什么，只有這樣，指標(biāo)所反映的信息才會(huì)真實(shí)可靠。三是績(jī)效指標(biāo)“年度遞增”值得思考。具有一定挑戰(zhàn)性的績(jī)效指標(biāo)能產(chǎn)生內(nèi)在激勵(lì)作用。但是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度的頻繁提高，反而會(huì)適得其反，挫傷下級(jí)的工作積極性。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，許多地方政府對(duì)職能部門的績(jī)效指標(biāo)是年度遞增的。這種遞增

11、壓力可能使職能部門產(chǎn)生畏難情緒，并有可能采取消極應(yīng)對(duì)措施。(四)缺乏評(píng)估基礎(chǔ)和評(píng)估能力績(jī)效評(píng)估是進(jìn)行績(jī)效管理的重要一環(huán)。成功的績(jī)效管理需要組織具有一定的評(píng)估基礎(chǔ)和評(píng)估能力。評(píng)估基礎(chǔ)需要組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)、崗位職責(zé)等具備基本的合理性。評(píng)估能力主要是指評(píng)估數(shù)據(jù)管理能力，包括在數(shù)據(jù)生成、收集、處理、分析等工作上所能承擔(dān)的工作量和復(fù)雜程度。評(píng)估能力與評(píng)估基礎(chǔ)有很大關(guān)聯(lián)，例如在運(yùn)營(yíng)流程、組織結(jié)構(gòu)還沒有理清的情況下，不僅難以生成有價(jià)值的績(jī)效數(shù)據(jù)。而且對(duì)數(shù)據(jù)收集也會(huì)造成很大的困難。更勿論績(jī)效數(shù)據(jù)的評(píng)估和處理。四、完善我國(guó)公共部門績(jī)效管理的對(duì)策通過以上對(duì)我國(guó)公共部門績(jī)效管理存在的問題分析，在完善績(jī)效

12、管理方面當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：(一)制度基礎(chǔ)的鞏固和社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化其一，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)。在我國(guó)現(xiàn)有的政府體制下，行政權(quán)力較為集中，與績(jī)效管理所要求的分權(quán)化管理不相適應(yīng)。在政府職能改革的背景下，一方面，將可以由市場(chǎng)履行的職能放權(quán)到市場(chǎng)。由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)公共產(chǎn)品的供求；另一方面，將權(quán)力下移到“第一線”的職能部門和服務(wù)部門，使其能夠獨(dú)立地調(diào)配和整合資源，在享有權(quán)力的同時(shí)也相應(yīng)地承擔(dān)責(zé)任，為本團(tuán)體的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估結(jié)果負(fù)責(zé)。其二，相應(yīng)的立法的確認(rèn)。制度的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性需要法律的確認(rèn)作為保障，所以，政府職能調(diào)整和組織結(jié)構(gòu)改革也需要明晰的法律，規(guī)定管理層級(jí)的調(diào)整、確定責(zé)任機(jī)制以及對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的方式等等

13、，以此將分權(quán)化和責(zé)任制等績(jī)效管理的基本理念確實(shí)地體現(xiàn)在政府的管理當(dāng)中。同時(shí)，中國(guó)公共部門績(jī)效管理大多處于自發(fā)狀態(tài)，帶有很大的隨意性，甚至是一次性的，尚不是一個(gè)連續(xù)的規(guī)范的制度。在這種情況下，績(jī)效管理更多地流于形式，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。所以，以法律的形式確定績(jī)效管理在日常管理中的地位以及具體的實(shí)施辦法也是中國(guó)公共部門績(jī)效管理的當(dāng)務(wù)之急。各級(jí)政府及相關(guān)政府部門在實(shí)施績(jī)效管理時(shí)，依照規(guī)定進(jìn)行長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，并以此制定績(jī)效管理的目標(biāo)，選擇適當(dāng)?shù)募夹g(shù)方法，將結(jié)果及時(shí)有效地反饋。尤其重要的是將績(jī)效評(píng)估確定為公共部門長(zhǎng)期、定期實(shí)行的考核，將績(jī)效管理確定為基本的管理方式。其三，公眾參與方式的完善。從社會(huì)環(huán)境

14、上說，中國(guó)公眾對(duì)績(jī)效管理的理念和基本流程都已具備了相當(dāng)?shù)睦斫夂驼J(rèn)同。政府所需的是大規(guī)模的宣傳，調(diào)動(dòng)公眾作為評(píng)估主體參與績(jī)效管理的熱情，并提供便捷且安全可靠的參與途徑。公民參與績(jī)效評(píng)估的途徑一般有兩種：第一種是傳統(tǒng)實(shí)現(xiàn)途徑。即通過向公民發(fā)放調(diào)查表來采集信息，由于調(diào)查表的發(fā)放受到時(shí)間和空間的限制，而且需要大量的人力進(jìn)行手工操作和分析，成本和時(shí)間的投入都較大，所以有一定的難度；第二種是基于政府信息平臺(tái)的公眾滿意度評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)途徑在政府門戶網(wǎng)站設(shè)立公眾滿意度調(diào)查表，由評(píng)價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行身份判斷和統(tǒng)計(jì)分析。3其四，績(jī)效管理的實(shí)踐是需要理論研究作為基礎(chǔ)的，我國(guó)學(xué)界對(duì)績(jī)效管理的研究成果甚多且增長(zhǎng)速度極快，只有將政府實(shí)

15、踐與學(xué)術(shù)研究結(jié)相合，才能保證績(jī)效管理實(shí)施過程的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，提升公共部門績(jī)效管理的水平。(二)績(jī)效評(píng)估體系的完善績(jī)效管理中最重要的是要建立衡量的指標(biāo)體系。常用的指標(biāo)模式是用具體的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的, 即經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平(4e)標(biāo)準(zhǔn)。4由于我國(guó)地區(qū)差異較大, 政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)也應(yīng)有所不同, 要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同部門設(shè)計(jì)出最能測(cè)量政府工作成果的指標(biāo)體系。從有利于改進(jìn)組織管理、改造業(yè)務(wù)流程、關(guān)注績(jī)效結(jié)果三個(gè)方面入手, 建立我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率指標(biāo)、效益指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系。評(píng)估指標(biāo)的選取應(yīng)具有代表性、獨(dú)立性和可獲得性。所謂代表性就是要反映政府部門的本質(zhì)或主要特征, 并具有

16、一定的可比性；所謂獨(dú)立性, 指測(cè)度指標(biāo)相對(duì)獨(dú)立, 指標(biāo)之間不能兼容或重復(fù)；所謂可獲得性, 即指標(biāo)最好能夠量化, 并且指標(biāo)數(shù)據(jù)相對(duì)完整。5在評(píng)估方法上, 采用先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)、預(yù)測(cè)技術(shù)等作為技術(shù)支持。計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展使政府績(jī)效評(píng)估所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲(chǔ)、分析、快速查詢得以實(shí)現(xiàn)；評(píng)估方法更為科學(xué), 增強(qiáng)了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、可信性，同時(shí)節(jié)省了大量人力、物力、財(cái)力, 提高了效率；信息化使政府績(jī)效評(píng)估的各種信息得以在網(wǎng)絡(luò)上公開化、透明化, 有利于社會(huì)公眾對(duì)政府工作績(jī)效的監(jiān)督。(三)評(píng)估主體多元化，采用360。多元主體評(píng)估的機(jī)制評(píng)估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證績(jī)效評(píng)估信度的基本原則，每個(gè)評(píng)估主體都有

17、其特定的評(píng)估角度，綜合大多數(shù)的評(píng)估主體評(píng)估的結(jié)果，才能全面地客觀地評(píng)定被評(píng)估對(duì)象。公共部門作為社會(huì)公共責(zé)任的承擔(dān)者，決定了其績(jī)效評(píng)估不只是政府內(nèi)部組織評(píng)估，而且還要接受社會(huì)的評(píng)估因而，可以引入企業(yè)績(jī)效管理中使用的360。全方位評(píng)估技術(shù)。一般而言，評(píng)估主體應(yīng)包括被評(píng)估對(duì)象本身、直接行政領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)行政機(jī)關(guān)、下級(jí)行政部門、公民和獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估組織，并要根據(jù)被評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)確定對(duì)各個(gè)評(píng)價(jià)主體的權(quán)重。6當(dāng)前，我國(guó)績(jī)效評(píng)估中的社會(huì)力量尤為薄弱。一是要建設(shè)公共部門績(jī)效評(píng)估的獨(dú)立組織，加大獨(dú)立組織的評(píng)估權(quán)限，人員可由政府相關(guān)部門和學(xué)界專家組成。二要把公眾滿意度評(píng)價(jià)放在更為重要的位置，通過社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方

18、法，定期征求公眾對(duì)政府工作的滿意程度，使得政府部門不僅要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更要對(duì)公眾負(fù)責(zé)，真正體現(xiàn)服務(wù)型政府的理念。(四)重視績(jī)效反饋環(huán)節(jié)在績(jī)效管理中的重要作用公共部門不以盈利為目的，也沒有激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)策動(dòng)，因此改革績(jī)效的驅(qū)動(dòng)力的強(qiáng)度不如企業(yè)，而績(jī)效反饋可以在一定程度上彌補(bǔ)這種不足。首先，通過獎(jiǎng)懲機(jī)制來督促部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員重視本部門績(jī)效，并和每一位工作人員一起為績(jī)效改進(jìn)而努力, 切實(shí)負(fù)起自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。利用績(jī)效目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)使管理者負(fù)責(zé)任, 并促使責(zé)任落到實(shí)處。如果績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與部門利益、領(lǐng)導(dǎo)利益不相關(guān), 領(lǐng)導(dǎo)很難提高對(duì)部門績(jī)效的重視程度。應(yīng)當(dāng)通過公布績(jī)效排名結(jié)果將部門績(jī)效與部門下一年度預(yù)算

19、掛鉤、與領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核相掛鉤, 并規(guī)定部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本部門績(jī)效負(fù)有直接責(zé)任。而對(duì)提高了績(jī)效的部門則可以獲得更多的資源自主分配權(quán)，使預(yù)算資金優(yōu)先分配到績(jī)效杰出的組織和部門中，使組織因高績(jī)效的行為得到獎(jiǎng)勵(lì)，管理人員因高績(jī)效的表現(xiàn)受到獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)其創(chuàng)造更高的績(jī)效。其次，績(jī)效管理的根本目的是改進(jìn)組織的績(jī)效。政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果不僅要向下級(jí)部門和職員反饋，而且可以將評(píng)估的結(jié)果作為公務(wù)員年度考核的一個(gè)組成部分。如果所在的部門在評(píng)估中的得分較低，那么公務(wù)員個(gè)人的考核結(jié)果也會(huì)受到影響，反之亦然。公務(wù)員若想在考核中得到較高的分?jǐn)?shù)和評(píng)價(jià)。必然會(huì)竭力提高政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，而因?yàn)檎?jī)效評(píng)估的主體主要是公民，所以，提高政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果就等同于向公民提供最好的服務(wù)。對(duì)于公務(wù)員個(gè)人而言，就是使得公眾滿意度與其自身的績(jī)效考核結(jié)果緊密聯(lián)系，激發(fā)公務(wù)員為公眾服務(wù)的積極性。如此，政府的績(jī)效管理與公務(wù)員個(gè)人的績(jī)效考核相聯(lián)系，政府的績(jī)效目標(biāo)與公務(wù)員的個(gè)人目標(biāo)得以統(tǒng)一，就能夠有效地改進(jìn)政府的績(jī)效。(五)全面提高公共部門領(lǐng)導(dǎo)者及工作人員的素質(zhì)首