我國國有資產信托監(jiān)管制度研究(一)

1、我國國有資產信托監(jiān)管制度研究 一內容摘要： 加強對國有資產信托的監(jiān)管既是有效防范信用風險的需要， 也是信托投資公司穩(wěn)健經營的需要。本文從我國國有資產信托監(jiān)管的 現狀和未來出發(fā)，重點研究了我國國有資產信托監(jiān)管的監(jiān)管主體體系 架構和監(jiān)管重心轉 移問題，并就監(jiān)管配套制度建設同時提出了自己的看法。關鍵詞：國有資產信托監(jiān)管主體監(jiān)管重心 在變幻莫測的市場上，信托工具交易的復雜性和風險性給國有資產管 理和信托市場的健康開展帶來了極大的不穩(wěn)定因素：一方面，投資者 追求高回報，其所面臨的選擇和投資渠 道越來越多，但對信托創(chuàng)新產品的認識和了解卻又相對缺乏；另一方 面，一些信托投資公司等金融機構內部風險管理存在著疏

2、漏或松懈， 一旦經營失敗卻極易引發(fā)市場動亂甚至誘發(fā)一系列的金融危機。 因此， 加強對國有資產信托的監(jiān)管既是有效防范信用風險的需要，也是信托 投資公司穩(wěn)健經營的需要。一、國有資產信托監(jiān)管體制：現狀與未來 監(jiān)管是監(jiān)管主體為了實現監(jiān)管目標利用各種監(jiān)管手段對監(jiān)管對象所采 取的一種有意識的主動的干預和控制活動。 1金融監(jiān)管的目的、 目標和 原那么決定了金融監(jiān)管的內容。 2目前，世界上許多國家對銀行業(yè)和其他 金融效勞業(yè)的監(jiān)管仍采用分業(yè)監(jiān)管的體制，我國也不例外。在借鑒國 際先進經驗和充分考慮到我國國情的根底上，我國從大一統(tǒng)的金融監(jiān) 管體制過渡到現階段的分業(yè)經營和分業(yè)監(jiān)管體制，它適應了中國初步 建立市場經濟條

3、件下的經濟、金融開展的狀況，有效地保障了金融業(yè) 的穩(wěn)健運營。 3從目前的狀況來看， 我國國有資產信托實行的是雙重監(jiān) 管模式，一方面要接受國有資產監(jiān)督管理機構的監(jiān)督管理；另一方面 又要接受信托業(yè)監(jiān)督管理機構的監(jiān)督管理，而這兩種監(jiān)管均來自政府 部門。于前者而言，這種監(jiān)管是現行國有資產管理體制的必然要求， 對于國有資產任何形式上的利用以及形態(tài)上的轉換，各級、各地國資 委作為出資人代表，必須嚴把審計評估、資產出讓、產權交易、債務 處理、運行監(jiān)督以及民主參與關，必須嚴格執(zhí)行國有資產監(jiān)督管理的 法律法規(guī)；于后者來說，這種監(jiān)管又是現行金融監(jiān)管體制的必然結果， 按照我國?銀行業(yè)監(jiān)督管理法?第 2 條第 3 款

4、的規(guī)定，由國務院銀行 業(yè)監(jiān)督管理機構即銀監(jiān)會對信托投資公司及其業(yè)務活動進行監(jiān)督 管理，通過促進信托業(yè)的合法、 穩(wěn)健運行， 維護公眾對信托業(yè)的信心， 以保護信托業(yè)的公平競爭，提高信托業(yè)的競爭力。 2004 年銀監(jiān)會下發(fā) 的關于信托業(yè)監(jiān)管的文件有 70 多個，明顯加快了信托業(yè)監(jiān)管的制度建 設。針對一些人認為現在對信托業(yè)的監(jiān)管過嚴了，中國銀監(jiān)會有關部 門負責人曾表示， 在現階段，任何關于信托公司應該放松監(jiān)管的說法， 都不利于保護委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行業(yè)的整體 開展。4總之，目前對國有資產信托的監(jiān)管主要是從上述對國有資產的 監(jiān)管和對信托投資公司的監(jiān)管這兩個方面進行的。一方面，各級國有

5、 資產監(jiān)督管理委員會代表國家履行著對國有資產出資人的監(jiān)管職能； 另一方面，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會按照?銀行業(yè)監(jiān)督管理法? 的規(guī)定對信托投資公司這一非銀行金融機構進行監(jiān)管。對于這種監(jiān)管 模式，一些人提出了自己的擔憂，即這種監(jiān)管方式要么可能導致多重 監(jiān)管，降低監(jiān)管效率，不利于國有資產信托的開展；要么可能出現監(jiān) 管的真空地帶，不利于控制金融體系的穩(wěn)定與風險。筆者認為，這種擔憂并不是多余的，但必須說明的是，對任何國家來 說，其所選擇的具體監(jiān)管方式，不僅有其經濟尤其是金融開展程度方 面的因素，同時也與其長期的歷史監(jiān)管模式和監(jiān)管習慣不無關系。不 以具體的環(huán)境為根底即對一種具體的監(jiān)管模式作出必然優(yōu)或劣的

6、判斷， 未免會失之武斷。隨著國有資產信托的開展，合理確定其監(jiān)管體制已 成為順理成章的事情，筆者認為，在一個新興的金融市場中，在一個 沒有健全的行業(yè)管理組織和高度自律的環(huán)境下，政府部門對于國有資 產信托市場的監(jiān)管是無可替代的，而且這種雙重監(jiān)管模式的選擇完全 適合我國國有資產信托開展的實際情況，雙方監(jiān)管的目標和重點并不 相同。但是，反對政府管制的觀點無疑也提醒著政府管制有著其相伴 而來的缺陷，應當在加強政府監(jiān)管的同時，通過各種措施將政府監(jiān)管 所帶來的消極影響降低到最小限度，如由于市場準入困難而造成的實 際的壟斷、市場參與者的道德風險等。從長遠的開展趨勢上看，必須 要在政府監(jiān)管的根底上，強調與培育市

7、場參與者及自律組織的積極主 動性，最終形成政府、自律組織、市場參與者等各個層面上的合理管 理和監(jiān)督，最終促使國有資產信托健康開展，有效防止國有資產流失, 實現國有資產的保值增值以及經濟效益和社會效益的統(tǒng)一。 二、我國國有資產信托監(jiān)管主體的體系架構 對國有資產信托監(jiān)管模式的選擇，直接觸及監(jiān)管組織的體系結構、監(jiān) 管方式和監(jiān)管效率等金融監(jiān)管的根本問題，也決定著監(jiān)管目標的實現 程度以及監(jiān)管實施的本錢大小等重要事項。因此從理論上對國有資產 信托的監(jiān)管主體展開研究是十分必要的，它構成了對國有資產信托監(jiān) 管模式選擇的根底性前提。監(jiān)管主體從性質和權力來源上，可以細分 為兩類或者兩個層面：其一是政府部門，即狹義

8、的行政監(jiān)管當局。其 權利由國家賦予， 負責制定監(jiān)管的各種規(guī)章制度并負責實施此類制度， 任何市場主體違反規(guī)章制度，會遭受行政處分乃至刑事處分。其二是 各種非政府性質或者半官方的民間機構、行會組織。其權力主要來自 于成員對機構的章程、決策的普遍認可，違反了其規(guī)定一般不會必然 引發(fā)法律上的責任， 卻可能遭到機構的紀律處分。 5在我國的金融領域， 由于銀行、證券、保險、信托等金融行業(yè)之間的交叉和滲透日益明顯， 已經形成了一家金融機構需要多家監(jiān)管機構共同實施監(jiān)管的局面。就 國有資產信托來說，前述現行的國有資產監(jiān)管主體體系構成是存在缺 陷的。應該看到，國資委和銀監(jiān)會是政府意志的代表，而政府監(jiān)管在 一定條件

9、下的無效或失靈是不可否認的。政府在市場經濟中的缺陷主 要表現為：政府干預假設無限擴張，就會導致設置龐大的機構，人員臃 腫，超出政府應該調控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補市場機制 的短處，反而阻礙了市場機制作用的正常發(fā)揮?；蛘?，由于政府制定 法規(guī)、政策的失誤和實行措施的不得力等原因，也會出現政府的無效 干預。所以說，政府對金融業(yè)的監(jiān)管是必要的， 但其作用是有缺陷的， 甚至可能出現監(jiān)管失靈的情況。 6目前看來， 行業(yè)自律與市場約束機制 的缺乏，使得政府監(jiān)管在整個監(jiān)管體系中承當的責任畸重，其風險承 擔能力與責任不相匹配，進而導致如果放松行業(yè)監(jiān)管將被迫承當監(jiān)管 不力的責任；而一旦管制過嚴，市場的創(chuàng)新

10、空間被阻礙，又不利于提 高整個行業(yè)的市場競爭力。這種進退兩難的困境的直接表現就是監(jiān)管 體系構成要素失衡，責任風險不能有效分散，造成了監(jiān)管當局在監(jiān)管 政策取向方面缺乏連貫性， 業(yè)界對監(jiān)管政策不能形成穩(wěn)定預期。 7從世 界范圍來看，在新的形勢下，金融監(jiān)管體制開展的一個新趨勢是，對 銀行業(yè)和其他金融效勞業(yè)實行統(tǒng)一的監(jiān)管，英國、日本、韓國都成立 了統(tǒng)一的“超級監(jiān)管機構，對國內所有的或絕大局部 金融業(yè)進行監(jiān) 管，顯然我們不能無視國外金融業(yè)監(jiān)管開展中出現的這種趨勢，從長 遠角度看，國有資產信托的政府監(jiān)管主體不宜太多， 應適當進行集中。 建立以政府監(jiān)管、行業(yè)自律與市場約束為特征的三位一體的監(jiān)管主體 體系，是

11、實現市場風險識別和風險承當責任的合理分散和匹配，促進 國有資產信托市場健康穩(wěn)步開展的重要保障。信托行業(yè)的自律組織是 不可或缺的市場管理者，其通過會員共同制定的規(guī)那么可以有效約束行 業(yè)內部的經營行為和交易行為等，緩解監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間博弈過 程中的緊張關系，進而維護金融平安，同時也可以有效節(jié)約政府監(jiān)管 的本錢支出。 如果說政府監(jiān)管對國有資產信托產品市場所采取的管理、 制裁或處分等所產生的只是外部的強制效應，那么，利用信托行業(yè)自 律組織的自律意識進行自我約束、自我管理，那么可以充分發(fā)揮內部約 束的效果，從而構成前者有效發(fā)揮作用的根底。自律組織處于維護行 業(yè)信譽和運行平安的考慮，所制定和執(zhí)行的自我

12、監(jiān)管標準和標準較之 法律規(guī)定而言要求要高出很多，這些高標準的監(jiān)管標準在信托產品市 場的第一線進行實時、動態(tài)的風險監(jiān)控，可以很好地彌補政府金融監(jiān) 管部門監(jiān)管能力的局限性，不但會節(jié)約實施有效監(jiān)管的本錢，而且會 提高整個信托市場的監(jiān)管效率，成為政府監(jiān)管的有益補充。與此同時，加強對信托公司市場行為的約束同樣重要，筆者認為，在 這一方面，建立國有資產信托的受托人破產隔離制度是其中的關鍵。 該制度不僅是保護國有資產信托受益人和委托人利益的必然要求，而 且從根本上看，是有效保護國有資產、 防止國有資產流失的重要措施。 我國?信托法?對破產隔離有所論及，但其所提供的機制尚不完全。 完整的信托破產隔離應該包括兩

13、個方面，即信托財產與委托人破產風 險的隔離和與受托人破產風險的隔離，任何一個方面的不完善都不是 真正意義上的破產隔離， 信托制度也將失去其應有的根源魅力。 8信托 破產隔離與信托財產的獨立性密切聯(lián)系在一起，受托人破產時，如果 純因其固有財產管理不善所致，且受托人沒有對信托財產發(fā)生道德風 險，這種情況下信托財產與受托人破產是絕緣的，受托人破產后處理 信托事務的權利義務由新受托人承繼；但如果受托人在管理信托財產 過程中發(fā)生了對信托財產的道德風險，那么顯而易見該信托財產的安 全便無法與受托人破產風險相隔離，受托人的道德風險足以威脅信托 財產的平安性。 9筆者認為， 現時增強國有資產信托受托人破產隔離功 能的關鍵，是對受托人道德風險實施有效的約束和控制，為此，可以 將基金托管中獨立托管人制度引入國有資產信托中，明確規(guī)定托管人 的資格和職責。 10三、我國國有資產信托監(jiān)管重心的轉移 在現代