就水資源探究國家所有權(quán)

1、就水資源探究國家所有權(quán)摘要:水資源在世界自然資源中占據(jù)著極其重要的地位,水資源所有權(quán)是中國水權(quán)制度改革中的核心問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中,在民法法典化的過程中,物權(quán)法肯定了將水資源國家所有權(quán)改造成為純粹的私權(quán)的主流觀念。事實(shí)上,在世界水資源國家所有權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展歷史上,民法典雖然對此有所涉及,但并未將其納入私權(quán)體系。水資源國家所有權(quán)主要是規(guī)定在憲法和水資源單行法中,公權(quán)的屬性更為突出。英文摘要:The water resources are occupying the extremely important status in the world natural resource,th

2、e ownership of water resource is the key issue in the reform of water right. During the proceeding of from the planned economy to market-based economy, the Real Right Law accepts the mainstream idea, that the state ownership of water resource is the ownership in civil law. In fact, in the history of

3、 the state ownership of water resource, civil law never bring it into private ownership system. It has more public law characteristics.關(guān)鍵詞:水資源、民法所有權(quán)、憲法所有權(quán)、水資源國家所有權(quán)英文關(guān)鍵詞water resource,the state ownership of water resource,ownership in civil law,Ownership in constitution一、法律對水資源所有權(quán)的規(guī)定所有權(quán)“是民法權(quán)利體系的邏輯起點(diǎn)。

4、可以說,缺少所有權(quán)概念,大陸法系物權(quán)法制度便無法建立起來。”1關(guān)于水資源有償使用和市場化配置的任何努力都不可能繞過水資源國家所有權(quán)而獲得真正的、長久的解決方案。根據(jù)物權(quán)法第45條和第46條的規(guī)定,我國民法上確立了水資源的國家所有權(quán),即全民所有權(quán),由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。物權(quán)法將取水權(quán)納入用益物權(quán)的體系,這一規(guī)定,是我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中,在民法法典化的過程之中,民法學(xué)界主流觀念的反映。就是“可以通過民法體系自身的調(diào)適,通過各種擴(kuò)張解釋”,2將包括水資源在內(nèi)的自然資源國家所有權(quán)納入民法體系之內(nèi),使之改造成純粹的物權(quán)法意義上的私權(quán)。1.國家法律人格具有雙重性國家是一個(gè)特殊的民事主體,

5、它具有雙重法律人格:作為政治實(shí)體,國家具有公法人格,以行政主體的身份來行使國家權(quán)力;國家同時(shí)又具有私法人格,以法人這一民事主體身份參與民事流轉(zhuǎn)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國家的公法人格完全吸收了其私法人格,造成國家對水資源行政權(quán)與所有權(quán)不分,水資源國家所有權(quán)完全行政化。此時(shí),國家的私法人格是缺失的,水資源國家所有權(quán)不是民法所有權(quán),而表現(xiàn)為行政權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)條件下水資源國家所有權(quán)的物權(quán)化,首要目標(biāo)就是區(qū)分國家的公法人格與私法人格,將國家的行政主體與民事主體身份進(jìn)行剝離,“把國家所有權(quán)主體的性格從公法中解脫出來”。32.關(guān)于國家所有權(quán)的分類所有權(quán)的分類主要存在以下幾種說法:“二分說”將國有財(cái)產(chǎn)劃分為經(jīng)

6、營性和非經(jīng)營性兩類,后者包括國家所有的自然資源;“三分說”則主張公用性國有財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營性國有財(cái)產(chǎn)和資源性國有財(cái)產(chǎn)的分類;“四分說”認(rèn)為存在資源性財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)、行政性財(cái)產(chǎn)以及公益性財(cái)產(chǎn)的區(qū)別。無論是“二分說”、“三分說”還是“四分說”,都考慮到了包括水資源在內(nèi)的國有自然資源的特殊性,承認(rèn)其行使應(yīng)符合社會(huì)公益,以及可持續(xù)發(fā)展的要求。二、探討水資源國家所有權(quán)民事權(quán)利論通過上述改造,包括水資源在內(nèi)的自然資源國家所有權(quán)在法律上獲得了物權(quán)法意義上私權(quán)的形式。但是,“民法上的所有權(quán),系以物為客體,指私的所有權(quán)而言?！? 所有權(quán)是一個(gè)具有強(qiáng)烈個(gè)人主義和自由主義色彩的概念,無論是在功能設(shè)計(jì),還是在制度規(guī)范上,

7、均以私有制為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的所有權(quán)觀念在解釋公有制基礎(chǔ)上的水資源國家所有權(quán)時(shí)存在著天然的障礙,因?yàn)椤敖?、現(xiàn)代民法關(guān)于所有權(quán)的本質(zhì)的認(rèn)識(shí)并不是沒有假設(shè)的,這個(gè)假設(shè)的前提就是所有權(quán)的私人性質(zhì),或者說個(gè)體性質(zhì),以及經(jīng)濟(jì)制度上的市場經(jīng)濟(jì)體制”。51.水資源公用性與私有性的矛盾水是所有自然資源中最復(fù)雜的一種:(1水具有流動(dòng)性和循環(huán)性。地表水、地下水、土壤水、大氣水在水系中不斷運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)化,因而幾乎無法水資源產(chǎn)權(quán)。第(2利害兩重性。水是人類生存和發(fā)展的必需,過多卻會(huì)形成災(zāi)害。(3分布不平衡性。自然界的水循環(huán)在空間上分布不均,在時(shí)間上的變化也很不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)社會(huì)及工業(yè)社會(huì)早期,水資源相對充裕,水制度變遷缺乏產(chǎn)生單獨(dú)所

8、有權(quán)的激勵(lì)機(jī)制。無論在法學(xué)觀念上,還是在法律制度上,均沒有獨(dú)立的水資源概念,水資源一般都作為土地的附屬物而存在,主要受私法上的土地所有權(quán)制度、相鄰關(guān)系制度的調(diào)整。油氣礦產(chǎn)資源、水資源和土地是一個(gè)物,成為土地所有權(quán)的客體。6原則上,土地可以是無限的,附屬于土壤的任何東西都是土地的構(gòu)成部分,不但生長著的樹、莊稼是土地的構(gòu)成部分,而且地上的湖泊與河流亦然。7水的公共物品屬性主要表現(xiàn)在為航行、捕魚等公共使用的所謂“公水”之上,這是它們不能成立私人所有權(quán)的根本原因。西班牙自7世紀(jì)以來最早的成文法之一Fuero Juzgo強(qiáng)調(diào)水的公有性和用益權(quán),而非水的私人性質(zhì):“任何人不得為其個(gè)人私利而違背公共利益,阻

9、斷重要的河流,也即那些有鮭魚和其他海洋魚類進(jìn)入,或有漁網(wǎng)撒布,或有商業(yè)目的的船只出沒的河流”。72.水資源國家所有權(quán)的產(chǎn)生20世紀(jì)中期以來水資源稀缺性持續(xù)上升,水資源公共物品屬性日益彰顯的結(jié)果。這一時(shí)期,世界各國的水資源被廣泛開發(fā)利用,用水量迅速增加,許多國家和地區(qū)相繼出現(xiàn)水危機(jī),日益惡化的生態(tài)環(huán)境也喚醒了人類對水生態(tài)價(jià)值的關(guān)注。水資源開始從土地中獨(dú)立出來,成為單獨(dú)的所有權(quán)客體。水資源越是稀缺,其公共物品屬性就越強(qiáng),對國家公共干預(yù)的需求就越迫切。稀缺性上升后,在公共利用方面,除通航、商業(yè)等傳統(tǒng)用途外,人們對水資源的生態(tài)環(huán)境需求日益凸顯,在追求水的供需平衡過程中,必須優(yōu)先考慮維系生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)

10、性,保持水資源的質(zhì)與量;在私人利用方面,不僅許多地區(qū)的基本生活用水存在供給困難,而且水在工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各種經(jīng)濟(jì)用途之間也存在廣泛的矛盾和沖突。3.無法進(jìn)行國家雙重身份剝離水資源的初始分配是水資源所有者作為出讓方直接向作為水資源利用者的受讓方第一次轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)的分配行為。通過初始分配,國家實(shí)現(xiàn)了水資源的分散利用。在水資源稀缺擴(kuò)展到跨省區(qū)全流域的情形下,水資源利用權(quán)的分配,體現(xiàn)為一個(gè)從國家、地方、社團(tuán)、用戶等各個(gè)層次上的層級系統(tǒng),即科層結(jié)構(gòu)。12水資源的初始分配,既有水資源在流域間、流域內(nèi)各地區(qū)、地區(qū)內(nèi)各社團(tuán)到社團(tuán)內(nèi)各最終用戶之間在縱向上的分配,也有水資源在生態(tài)用水、生活用水和各行業(yè)用水之間的橫

11、向分配。市場化的水資源初始分配處處離不開行政權(quán)的配合。(1水資源利用的目的是社會(huì)公益,還是商業(yè)利益,由行政審批決定。(2關(guān)于是否需要通過市場配置水資源、哪些水資源應(yīng)由市場配置,以及選擇拍賣、招標(biāo)等何種市場方式來配置水資源的決定,都是國家通過過行政程序作出的,是國家行使行政權(quán)力的表現(xiàn)。(3在水資源初始分配市場中,交易雙方的地位是不完全平等的。國家作為水資源的絕對所有者,具有壟斷性,處于水資源權(quán)利出讓的主導(dǎo)地位,受讓方則處于從屬地位。(4水資源一級市場的利用權(quán)交易,通常是由水行政部門或流域管理機(jī)構(gòu)代表國家簽發(fā)各種許可證的形式來進(jìn)行13如取水許可證等。三、水資源國家所有權(quán)公法屬性1. 理性解讀民法中

12、水資源國家所有權(quán)通過規(guī)定公用物或者國家所有權(quán)的方式,許多屬于大陸法系的國家和地區(qū)在民法典中直接或間接規(guī)定了水資源國家所有權(quán)。如:法國、比利時(shí)、瑞士、泰國、伊朗、墨西哥、智利、意大利、西班牙、阿爾及利亞、荷蘭、危地馬拉、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、巴拿馬、哥斯達(dá)黎加、烏拉圭、多米尼加、美國的魁北克州、澳門等實(shí)行資本主義的國家和地區(qū),蒙古、俄羅斯、阿爾巴尼亞等曾經(jīng)實(shí)行社會(huì)主義制度的國家。不同國家和地區(qū)的民法典對水資源國家所有權(quán)的規(guī)范程度存在較大差別,有的只是個(gè)別條款,有的則有著較為系統(tǒng)的規(guī)定。2.立法規(guī)定國家水資源所有權(quán)1976年國際水法協(xié)會(huì)(IAWL在委內(nèi)瑞拉召開“關(guān)于水法和水行政第二次國際會(huì)議”,提倡

13、“一切水都要公有,為全社會(huì)所有,為公共使用,或直接歸國家管理,并在水法中加以明確”。它清楚地表明,國際社會(huì)認(rèn)為水資源歸于國有的意義在于國家的公法人格,而非國家的私法身份。20世紀(jì)以后,特別是20世紀(jì)中期以來,許多國家都在憲法中設(shè)立專門的自然資源國家所有權(quán)條款,成為水資源國家所有權(quán)立法的新趨勢。自然資源在生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)運(yùn)動(dòng)中,不斷與周圍的物質(zhì)世界發(fā)生交流,不存在具體的空間范圍,也不是單個(gè)的、特定的有形客體。自然資源類型多樣,范圍廣泛。除了傳統(tǒng)的土地、礦產(chǎn)、山林、江湖等自然資源外,越來越多的憲法還將空氣、領(lǐng)海、領(lǐng)空、大陸架、近陸海域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或其中的重要資源、海岸、領(lǐng)海的底土、所有地下的有機(jī)物和無

14、機(jī)物、可以利用的元素和物理力量等,乃至一切自然資源都規(guī)定為國家所有。這些自然資源的類型,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越傳統(tǒng)民法中的“物”,而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等,甚至還在國家領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空之外。雖然各國憲法對于自然資源國家所有權(quán)的表述千差萬別,其模式也不一而足,但其共同的特征是與民法所有權(quán)存在較大差別。因此,我國憲法中的所有權(quán)與物權(quán)法中的所有權(quán)概念絕不能劃等號(hào),憲法中的自然資源國家所有權(quán)也絕不能直接等同于民法中國家的民事權(quán)利。3水資源國家所有權(quán)公法屬性的回歸在現(xiàn)代社會(huì),“所有權(quán)不是為民法所壟斷的概念”8。目前物權(quán)法對水資源國家所有權(quán)極不恰當(dāng)?shù)乃綑?quán)定位,很容易使正在進(jìn)行的水資源的有償使用和市場化改革偏離社會(huì)公平和可

15、持續(xù)發(fā)展的既定方向,從而面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。國有土地使用權(quán)市場化改革中的教訓(xùn)還歷歷在目:一方面是土地拍賣價(jià)格不斷創(chuàng)下新高,地方政府高度依賴賣地財(cái)政,開發(fā)商幾乎全行業(yè)暴富,房地產(chǎn)市場投機(jī)盛行;另一方面是廣大老百姓望樓興嘆,“居有屋”成為社會(huì)多數(shù)成員的沉重負(fù)擔(dān),甚至是可望而不可及的美夢。對于公共性更強(qiáng)的水資源,要想對其進(jìn)行公平分配和有效保護(hù),物權(quán)法不應(yīng)將水資源國家所有權(quán)納入私權(quán)體系,而應(yīng)形成以憲法為龍頭,以自然資源單行法為主的規(guī)范體系,實(shí)現(xiàn)水資源國家所有權(quán)公法屬性的回歸?！咀⑨尅? 周林彬物權(quán)法新論種法律經(jīng)濟(jì)分析的觀點(diǎn),北京大學(xué)出版社2002年3月第1版,第333頁。2 崔建遠(yuǎn)公共物品與權(quán)利配置,法學(xué)雜志2006年第1期,第42頁。3 黃軍國家所有權(quán)行使的現(xiàn)狀與展望,理論月刊2007年第9期,第51頁。4 王澤鑒民法物權(quán)(一通則.所有權(quán),中國政法大學(xué)出版社2001年版,第373頁。5 張里安所有權(quán)制度的功能與所有權(quán)的立法,孟勤國、黃瑩主編中國物權(quán)法的理論探索,M武