農(nóng)民群體分化情況下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新初探-

1、作者簡介:李燁紅(1970,女,湖北第二師范學院副教授?；痦椖?湖北省教育廳人文社會科學研究項目“完善湖北農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的可行性研究”的階段性研究成果。項目編號:2007y178隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型,我國農(nóng)民群體出現(xiàn)了分化。然而,我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然沿用改革開放初期以發(fā)達地區(qū)為試點形成的模式,這種單一模式已經(jīng)不能適應當前農(nóng)民群體分化的現(xiàn)實,致使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨著巨大壓力。構(gòu)建一個既有統(tǒng)一制度框架,又能適應農(nóng)民群體分化特征的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,已是當務之急。一、農(nóng)民群體分化現(xiàn)狀1.農(nóng)業(yè)勞動者或純農(nóng)民。指生活在農(nóng)村、純粹從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、主要靠農(nóng)業(yè)獲取收入的人群。在工

2、業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的過程中,這一階層在不斷縮小。1978年全國從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的從業(yè)人員為28318萬人,占農(nóng)村從業(yè)人員的70.53%:1988年為59.35%,2000年僅為46.88%。由于農(nóng)業(yè)收入相對較低以及城市生活的影響,年輕和文化水平較高的農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)化趨勢日益明顯,外出流動人員的平均年齡為33.4歲,初中學歷以上者的占比為59.5%。留在農(nóng)村務農(nóng)的往往是一些文化水平低、年齡較大的農(nóng)民,這一群體無論從經(jīng)濟收入還是從社會地位來看都屬于“弱勢群體”。2.農(nóng)民工。是指戶籍仍在農(nóng)村但已經(jīng)完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,在城鎮(zhèn)務工的一類社會群體。1988年,外出就業(yè)的農(nóng)村勞動力已

3、經(jīng)超過2000萬人,而到2002年,進城務工的農(nóng)村勞動力接近1.18億人,增長速度非?？?。農(nóng)民工群體本身構(gòu)成比較復雜,根據(jù)他們的城市化和流動性的程度基本上可分為兩類。一類是少量的完全市民化、有固定工作和固定住所的農(nóng)民工,這部分農(nóng)民的收入水平和生活狀態(tài)在農(nóng)民群體中大體屬于中上水平。另一類是大量的無相對穩(wěn)定的住所且無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工。他們的流動性很強。他們往往從事低級的體力勞動,收入和待遇都較低,其經(jīng)濟水平和生活狀態(tài)大體屬于中下水平。3.經(jīng)營型農(nóng)民。主要包括個體工商戶和私營企業(yè)主。這部分群體改革開放以來發(fā)展很快。1989年農(nóng)村個體工商業(yè)戶數(shù)為878萬戶,1994年達到1467萬戶,1998年為19

4、43萬戶。而根據(jù)國家工商行政管理總局和國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計資料,到2001年底,全國登記的私營企業(yè)已達202.85萬戶,其中農(nóng)村78.89萬戶。經(jīng)營型農(nóng)民也有很高的流動性,他們根據(jù)各種投資機會和業(yè)務經(jīng)營的需要,在全國各地從事加工、貿(mào)易、服務業(yè)等各種經(jīng)營活動。他們雖然也離開了土地,但不是為別人打工。他們之間的收入水平和社會地位差異很大,但是總體而言比農(nóng)民工階層要好得多,甚至超過一些城鎮(zhèn)的中下層居民。4.失地農(nóng)民。土地是農(nóng)民的命根子,是維持家庭生計的可靠和穩(wěn)定的收入來源。然而隨著我國許多地區(qū)城市化和工業(yè)化的發(fā)展,近年來大量的農(nóng)用土地被征用,出現(xiàn)了大批的失地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計,我國失地農(nóng)民總數(shù)已超過4000萬

5、人,并仍在以每年約200萬人的速度遞增。一旦土地被部分或全部征用,農(nóng)民就要重新考慮就業(yè)、社會保障等問題,生計也勢必受到影響。雖然不乏創(chuàng)業(yè)成功者,但當征地補償金開銷完李燁紅(湖北第二師范學院,湖北武漢430079摘要:伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型,我國農(nóng)民群體逐漸分化,對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設計提出了水平多層次、繳費靈活性和制度銜接性的新要求。我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然沿用改革開放初期以發(fā)達地區(qū)為試點形成的模式,這種單一模式已經(jīng)不能適應當前農(nóng)民群體分化的現(xiàn)實,致使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨著巨大壓力。構(gòu)建一個既有統(tǒng)一制度框架,又能適應農(nóng)民群體分化特征的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,已是當務之急。關鍵詞:

6、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;農(nóng)民群體分化;制度創(chuàng)新中圖分類號:F323.89文獻標識碼:A文章編號:1003-8477(200903-0065-03農(nóng)民群體分化情況下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新初探湖北社會科學2009年第3期·65·后,相當多的失地農(nóng)民就處在失業(yè)狀態(tài)下,由于制度性障礙和農(nóng)民經(jīng)濟承擔能力,失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險率較低,不能享受失業(yè)、退休、醫(yī)療保障,造成大批“種田無地,就業(yè)無崗,低保無份”的三無農(nóng)民。如果處理不好,他們將成為新的社會不穩(wěn)定因素。二、農(nóng)民群體分化對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的新要求1.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮保險層次與形式的多樣性。這是由農(nóng)民群體的多樣性決定

7、的。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設計的層次與形式要與不同農(nóng)民群體的不同經(jīng)濟狀況、生活質(zhì)量和生活方式相吻合,避免造成農(nóng)民養(yǎng)老保險個性化需求的障礙。大多數(shù)的純農(nóng)民屬于低收入和貧困階層,而且其中相當一部分是年老體弱者,其用于養(yǎng)老的積蓄極其有限,因此急需社會養(yǎng)老保障。他們的保障需求是“雙低型”的:保費繳納金額低,保障水平也低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工和進城農(nóng)民工的總體收入水平比純農(nóng)民要高一些,但是由于子女教育、家庭建設和醫(yī)療等一些大額支出的存在,剩余儲蓄并不足以“自保養(yǎng)老”。因此,其對參加社會養(yǎng)老保險有著迫切的需求,保費繳納能力和保險水平也比純農(nóng)民高。經(jīng)營型農(nóng)民的主要收入來自于各種經(jīng)營活動,總體收入和生活水平較高,對未

8、來的養(yǎng)老保障水平要求也較高。由于目前在許多地區(qū)還未開展農(nóng)民養(yǎng)老保險,或者是雖然已開展但是保險金水平過低,導致許多經(jīng)營型農(nóng)民對參加社會養(yǎng)老保險重視不夠、積極性不高。失地農(nóng)民失去了土地這一項天然的長期保障,而且由于長期生命周期中的消費行為和收入的不穩(wěn)定性,其獲得的一次性貨幣補償和實物補償起不到長期的養(yǎng)老保障作用,加之這部分農(nóng)民家庭往往還需要用土地補償金進行創(chuàng)業(yè)或家庭建設,導致他們有參保意愿但是保費繳納能力不是很高。因此,面對不同群體對養(yǎng)老保險的差異化要求,在交費費率一致的情況下,應該允許籌資方式、繳費標準、保障水平有所差別,以擴大社會養(yǎng)老保險的兼容性,吸引不同群體農(nóng)民參與,從而提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

9、的覆蓋面。2.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的保費繳納應具有一定的靈活性。這是由群體分化后農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性決定的。如果刻板地實行固定繳費時間、交費數(shù)額和繳費方式,當農(nóng)民面臨著職業(yè)轉(zhuǎn)換和收入變動時將無法保持賬戶的存續(xù)性,因此在保費繳納上應具有一定的靈活性。允許農(nóng)民根據(jù)家庭的收入狀況和集體單位的承受能力繳納數(shù)量不等的保險費,繳費標準可以按照參保人的承受能力自行選擇。保費繳納的時間可以按月繳納,也可按年繳納,也可以在一定期限內(nèi)補繳。繳費方式也可以靈活變通,如純農(nóng)民可實行現(xiàn)金加農(nóng)產(chǎn)品繳費。如果農(nóng)民以向國家農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度上繳農(nóng)產(chǎn)品來盡自己的保險義務,負擔會大大降低,參保積極性也會適度提高。3.新型農(nóng)村

10、社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮養(yǎng)老保險制度的銜接性和統(tǒng)一性。這是伴隨著群體分化的農(nóng)民的頻繁遷移決定的。針對不同對象開辦的養(yǎng)老保險方式固然可以滿足不同農(nóng)民群體的特定要求,但是這種人為的制度分割也帶來了很多問題。在目前我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌地區(qū)分割的情況下,參保對象的流動性勢必帶來養(yǎng)老保險賬戶的不斷更替,要經(jīng)常從一個地區(qū)的賬戶中退出再加入到另一個地區(qū)的養(yǎng)老賬戶中去,會給參保對象帶來不必要的賬戶轉(zhuǎn)換成本,而且還會損失統(tǒng)籌賬戶的利益。因此,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,一方面應考慮農(nóng)民中不同職業(yè)群體和不同收入水平的家庭需要,建立起不同需求層次的養(yǎng)老保險模式;另一方面,還要考慮制度的整體性和長期發(fā)展的統(tǒng)一性,防止新型

11、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度“碎片化”。應打通各類不同層次養(yǎng)老保險制度之間的轉(zhuǎn)換渠道,設計出有效的“接口”,以利于各類養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移和將來融合為統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系。三、農(nóng)民群體分化情況下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設計1.實行低統(tǒng)一的“雙賬戶型”農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式。所謂低統(tǒng)一,就是全國的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度在基金構(gòu)成、保險給付等方面實現(xiàn)一定程度的統(tǒng)一。養(yǎng)老基金由個人賬戶和基礎養(yǎng)老金賬戶共同構(gòu)成。以省級為單位進行統(tǒng)籌與管理,保險對象為農(nóng)村全部勞動力。保險給付原則和給付條件以及養(yǎng)老保險基金政府配套補貼由國家統(tǒng)一規(guī)定。但是與此同時,對農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的實際保障水平不作統(tǒng)一要求,允許各地按照社會保險給付原則和權(quán)

12、利與義務對等原則支付保險金。養(yǎng)老金給付標準也由各統(tǒng)籌單位自行規(guī)定,但不得低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫纫?guī)定的標準?！半p賬戶”模式是低統(tǒng)一的主要體現(xiàn),與過去的農(nóng)村養(yǎng)老保險中單一的個人賬戶模式也有很大不同,體現(xiàn)了社會基本保險“互助共濟”和“個人責任”的雙重特性。具體設計如下:(1在基礎養(yǎng)老金賬戶部分實行財政補貼下的基金現(xiàn)收現(xiàn)付制?；A養(yǎng)老金賬戶體現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險的社會互濟的色彩,能實現(xiàn)收入的代際轉(zhuǎn)移和代內(nèi)再分配,所以要采取“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式。在保費的籌集上,遵循有限財政責任原則,基金由國家財政統(tǒng)一安排,各地采取統(tǒng)一標準,中央財政在進一步加大對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入的同時,應調(diào)整財政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu),將

13、部分扶貧和補貼資金直接用于農(nóng)保制度建設,引導、扶持和激勵農(nóng)民參保。而對于各級政府來說,為特定對象所承擔的保費是一種財政轉(zhuǎn)移支付,在農(nóng)民養(yǎng)老保險方面,各級政府給予的財政補貼多少、補貼給哪些對象應該在國家的統(tǒng)一規(guī)范和協(xié)調(diào)下,根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具體實施辦法來統(tǒng)一實施?？紤]到農(nóng)民群體的總體繳費能力、基礎養(yǎng)老金賬戶門檻較低,養(yǎng)老金的給付也比較低,可以參照當?shù)鼐用裆顦藴实南露?定位于維持最低生活水平的基本保障作用。(2在個人賬戶部分實行基金完全積累制。個人賬戶采取完全積累制,以實現(xiàn)個人收入的跨時再分配。個人賬戶一般由個人繳費和集體補助組成。國家可根據(jù)農(nóng)民人均純收入水平設定個人繳費的

14、參考標準,在規(guī)定了最低繳費額和最長繳費時間等基本前提下,允許參保人根據(jù)自己的收入情況選擇多繳或少繳,也允許繳費來源的多元化。與現(xiàn)今的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度不同,集體補助部分的繳費也納入個人賬戶,為的是提高農(nóng)民參保的積極性及其保障水平。·66·應根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平確定不同的集體補助標準,按照農(nóng)民個人賬戶繳納的數(shù)量給予一定比例的補助,多繳多補,少繳少補,不繳不補,以體現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的激勵原則。在個人賬戶上,特定成員所享受的保險金給付和其所交納的保費相關,體現(xiàn)了對養(yǎng)老保障的“個人責任”以及保障水平的多層次性和差異性。(3為便于銜接可進行基礎養(yǎng)老金賬戶和個人賬戶的地域分離。

15、雖然農(nóng)民群體的流動性比較強,但是他們的戶籍所在地相對比較穩(wěn)定,并且是行政管轄的主要依據(jù)。農(nóng)民群體中的大部分人在老年后還要回歸到原住地,即使有些人成為移民后,根據(jù)未來的戶籍改革方向,其具有固定住所的地方也往往就是其戶籍所在地。因此,養(yǎng)老金的領取固定在戶籍所在地比較合理。基于此,可以考慮基礎養(yǎng)老金賬戶和個人賬戶的地域分離,其中基礎養(yǎng)老金賬戶應該以參保人的戶籍所在地進行登記,而個人賬戶應該允許具有一定的流動性,隨著參保人的工作地進行遷移,方便個人賬戶保費的繳納和賬戶的存續(xù)性。但是到退休前應將個人賬戶轉(zhuǎn)回到基礎養(yǎng)老金賬戶所在地,當農(nóng)民到達退休年齡后,由其戶籍所在的養(yǎng)老保障機構(gòu)按照兩個賬戶(基礎養(yǎng)老金賬

16、戶和個人賬戶的計發(fā)標準來發(fā)放養(yǎng)老保險金。這樣既實現(xiàn)了養(yǎng)老賬戶的流動性,又方便了養(yǎng)老金的統(tǒng)一發(fā)放,使流動型農(nóng)民的養(yǎng)老賬戶能夠低成本地在各個地域的養(yǎng)老保險制度之間進行轉(zhuǎn)換和銜接。2.低統(tǒng)一基礎上不同農(nóng)民群體社會養(yǎng)老保險模式設計的差異性。(1純農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險模式。純農(nóng)民從事的是關系國計民生的產(chǎn)業(yè),收入相對低下,風險意識較差,所以政府要更加關注其養(yǎng)老問題。對于他們來說,大賬戶、小統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險模式比較適合,承擔保費的主體有國家、集體和個人。個人和集體資金部分全部計入個人賬戶,政府補貼資金的一小部分也可計入個人賬戶,其余部分計入基礎養(yǎng)老金賬戶,這樣個人賬戶部分的籌資比例就比較高。這種設計是基于農(nóng)

17、業(yè)勞動力流動時與相關制度銜接和保險關系遷移方便考慮的,也有助于調(diào)動農(nóng)民參保積極性。可探索將國家糧食直接補貼等支農(nóng)資金和縣政府專項貼息資金作為農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的補貼。因為不同地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)展程度不同,保費承擔能力也不相同,所以不能采取強制措施,而應該鼓勵有條件的集體經(jīng)濟為所在社區(qū)農(nóng)民繳納保費,并給予政策上的優(yōu)惠(例如保費部分可以作為稅前列支。同時,可拓展純農(nóng)民個人賬戶的發(fā)展功能,加強農(nóng)村金融體系創(chuàng)新,允許參保人以保險證質(zhì)押貸款的方式,解決其面臨的生產(chǎn)和生活的困難,這有利于調(diào)動純農(nóng)戶參保的積極性并保持個人賬戶的穩(wěn)定性。(2農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險模式。對有穩(wěn)定工作和在城鎮(zhèn)有固定住所的農(nóng)民工,筆者建議

18、將其納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系,一切按照城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險辦法管理。對無穩(wěn)定工作和固定住所的農(nóng)民工,鑒于他們的收入較低且不穩(wěn)定,建議構(gòu)建“彈性賬戶和激勵賬戶相結(jié)合”的社會養(yǎng)老保險模式。其中彈性賬戶由個人賬戶和基礎養(yǎng)老金賬戶組成,繳費階段為累計滿15年,激勵賬戶屬于個人賬戶,在彈性賬戶繳費階段結(jié)束后才進入激勵賬戶。所謂彈性賬戶是指在總繳費比例不變的前提下,根據(jù)農(nóng)民工流動和繳費年限,定期地反向調(diào)整個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的繳費比例,確保農(nóng)民工養(yǎng)老保險利益得到足夠的保障。其中個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶繳費比率的變動率根據(jù)相關因素確定。激勵賬戶主要是為了調(diào)動農(nóng)民工在繳費累計滿15年后繼續(xù)繳費的積極性和提高農(nóng)民工的養(yǎng)老金水平而設計的,一般由企業(yè)和個人繳費組成,但繳費比例會比彈性賬戶繳費比例低。(3經(jīng)營型農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險模式。目前經(jīng)營型農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要還是靠自我儲蓄和購買商業(yè)養(yǎng)老保險。但是考慮到其經(jīng)營的風險性、收入的不穩(wěn)定性和社會養(yǎng)老保險的公平性,也應將其逐步納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險大體系。其保費的承擔主體是只有個人和國家,所以個人繳費比例較大,但由于有財政補貼形成的基礎養(yǎng)老金賬戶,也可增強其參保積極性和參保意識。在此基礎上也可考慮增加激勵賬戶,以滿足其高水平保障的需求。(4失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險模式。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障也是近年來政府關注