鄉(xiāng)村債務(wù)的成因與對策分析

1、鄉(xiāng)村債務(wù)的成因與對策分析 如何解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題已成為“三農(nóng)”問題的重點(diǎn)課題。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村沉重的不良債務(wù)日趨突出，已成為制約集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。為繼續(xù)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國家、省、市發(fā)改委布署和文件精神，我們對縣域鄉(xiāng)村債務(wù)情況做了詳盡調(diào)查，以便為國家制定相關(guān)政策提供決策依據(jù)。一 鄉(xiāng)村債務(wù)基本情況被調(diào)查縣28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)處，469個(gè)行政村，15.4萬農(nóng)戶，54.4萬人口，其中農(nóng)業(yè)人口46.14萬人。截至2005年8月底，截至2005年8月底，全縣鄉(xiāng)村債務(wù)總額為23232.42萬元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)7319.13萬元，占31.5%；村級債務(wù)15

2、913.28萬元，占68.5%。在債務(wù)總額中，鄉(xiāng)村干部工資1545.24萬元，占6.7%；辦公費(fèi)用569.17萬元，占2.5%；業(yè)務(wù)往來如招待費(fèi)、車輛費(fèi)等1273.13萬元，占5.5%；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如修路、農(nóng)電改造、農(nóng)田水利等4861.94萬元，占20.93%；公益事業(yè)建設(shè)如普九、普法達(dá)標(biāo)、小康達(dá)標(biāo)等2887.05萬元，占12.42%；農(nóng)業(yè)費(fèi)稅尾欠83.66萬元，占0.35%；扶持企業(yè)欠款1394.49萬元，占6%；各類貸款5877.65萬元，占25.3%；其它4740.09萬元，占20.3%。二 鄉(xiāng)村債務(wù)成因分析( 一) 鄉(xiāng)村債務(wù)特點(diǎn)1 負(fù)債額度大，且呈增加之勢。該縣鄉(xiāng)村債務(wù)總額占全縣財(cái)政總

3、收入的91.4%，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)人口負(fù)擔(dān)債務(wù)503.5元。鄉(xiāng)村債務(wù)發(fā)生額目前呈明顯增長態(tài)勢。據(jù)典型調(diào)查，1998年以前十年間平均每年每鄉(xiāng)負(fù)債189.38萬元，每村負(fù)債2.59萬元；1999年至2005年間每鄉(xiāng)年均債務(wù)量達(dá)到496.38萬元，每村為6.99萬元，比以前年均增加了161.9%。2 負(fù)債面廣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。債權(quán)人涉及個(gè)人、上下級單位、企業(yè)、各金融部門等，涵蓋許多方位；債務(wù)類別包括公用支出、吃喝招待、干部工資、農(nóng)民工錢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各種達(dá)標(biāo)及其它公益事業(yè)等，花樣繁多，五花八門，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。3 債務(wù)逾期嚴(yán)重，成為沉重包袱。鄉(xiāng)村債務(wù)有2000年以后形成的，也有2000年以前十年以上的，且所占

4、比例較大。新帳舊債，日積月累，數(shù)額越積越大，債務(wù)越壘越高，已形成了鄉(xiāng)村的一個(gè)沉重包袱。也是影響今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要制約因子。4 鄉(xiāng)村兩級債務(wù)各存異同。鄉(xiāng)村兩級債務(wù)的共同點(diǎn)是各類貸款多，但債務(wù)總額的大頭。其不同點(diǎn)，除貸款外，鄉(xiāng)級以完成上級下達(dá)的硬性任務(wù)如“天鋪”工程、“普九”達(dá)標(biāo)、文明生態(tài)建設(shè)等所欠債務(wù)較多，其次為車輛、吃喝招待費(fèi)；村級債務(wù)則以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和干部工資為重，其次為“普九”等公益事業(yè)欠債。債務(wù)結(jié)構(gòu)的差異是由鄉(xiāng)村兩級的工作性質(zhì)、重心的不同所決定。5 區(qū)域差異 明顯。鄉(xiāng)村債務(wù)隨地域的不同表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。負(fù)債程度以城區(qū)最高，山區(qū)高于平原區(qū)域。如城區(qū)平均每村（路、區(qū)）負(fù)債92

5、.78萬元，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)人口負(fù)債1139.64元；山區(qū)每村平均負(fù)債46.82萬元，人均507.24萬元；平原區(qū)域每村平均負(fù)債39.54萬元，人均267.69元。城區(qū)村鎮(zhèn)在城區(qū)配套建設(shè)開發(fā)方面較為活躍，投資多負(fù)債也多。如城區(qū)及其所轄村僅在市場和小區(qū)建設(shè)上負(fù)債就達(dá)410萬元。山區(qū)負(fù)債多是由于多年來國家在山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予了大量投入，而鄉(xiāng)村所需配套資金無法解決所造成。相比之下平原區(qū)域的債務(wù)就相對少些。（二）鄉(xiāng)村債務(wù)成因分析1 集體經(jīng)濟(jì)薄弱，只能靠借債度日。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱是導(dǎo)致鄉(xiāng)村債務(wù)“債臺(tái)高筑”的主要原因。鄉(xiāng)村集體企業(yè)少，缺少經(jīng)濟(jì)支撐，以前其經(jīng)濟(jì)來源主要靠“三提五統(tǒng)”，加之一些名不正言不順的

6、攤派，甚至靠出賣土地、樹木等集體資產(chǎn)度日。在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的情況下，加之一些干部不顧實(shí)際的“瞎折騰”，導(dǎo)致財(cái)政入不敷出。所欠債務(wù)無力償還，隨時(shí)間的推移，自然是“債臺(tái)”節(jié)節(jié)攀高。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)費(fèi)稅取消了，攤派沒有了，集體資產(chǎn)也賣光了，可以說是斷了鄉(xiāng)村兩級財(cái)政的財(cái)路。這就使得鄉(xiāng)村償還債務(wù)的希望更加渺茫。這不得不引起我們的高度關(guān)注。2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政壓力大。目前在我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有100200人，中、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)50100人。吃財(cái)政飯的人員多，開支大，財(cái)政負(fù)擔(dān)大。現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能勉強(qiáng)維持干部工資，在無集體經(jīng)濟(jì)來源的情況下，欲搞一些公益活動(dòng)，尤其要做好上級下派的硬性任務(wù)，就只有依賴舉債，別無其它選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人

7、員多，到村里去的機(jī)會(huì)就相對增多，這無形也就增加了村級的負(fù)擔(dān)?？梢哉f現(xiàn)行龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍是形成鄉(xiāng)村負(fù)債的重要方面。 3 短期執(zhí)政意識(shí)加劇舉債行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，尤其一、二把手更換比較頻繁，短的一年調(diào)走，長的兩年、三、五年調(diào)離。新領(lǐng)導(dǎo)上任后就潛意識(shí)地捉摸著以后如何調(diào)動(dòng)，在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要往縣城附近調(diào)，地處經(jīng)濟(jì)條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)向條件優(yōu)越的地方挪，位居條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則瞄準(zhǔn)縣城一些較好的部門，總之要?jiǎng)印Ｔ谶@種“動(dòng)”的意識(shí)支配下，有錢敢花，無錢敢借，借款無力償還，兩、三年后一走了之，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)不管前任遺留下來的債務(wù)，借債任它去，誰愛還誰還，與他無干。這樣，前任債務(wù)與現(xiàn)任債務(wù)一屆累一屆，年年積累，導(dǎo)致惡性循環(huán)。4 行業(yè)達(dá)

8、標(biāo)活動(dòng)迫使舉債應(yīng)付。行業(yè)部門開展的各種達(dá)標(biāo)升級活動(dòng)，如“普九”、后進(jìn)村支部轉(zhuǎn)化、小康村驗(yàn)收等，要達(dá)到相關(guān)要求標(biāo)準(zhǔn)，就必須花巨資投入。另有報(bào)刊雜志征訂，各職能部門層層向下壓任務(wù)，數(shù)額較大。這些投入誰來賣單，縣財(cái)政無力支持，鄉(xiāng)村財(cái)政更難以自救，舉債則是其唯一的途徑。5 興辦公益事業(yè)增大債務(wù)額度。農(nóng)民增收離不開農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。公益事業(yè)建設(shè)涉及村村通、道路硬化、學(xué)校建設(shè)、農(nóng)電改造、廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多內(nèi)容。多數(shù)項(xiàng)目建設(shè)均是采用國家出一點(diǎn)、地方拿一點(diǎn)、個(gè)人集一點(diǎn)的“三點(diǎn)”政策。而在多數(shù)情況下，當(dāng)國家出一點(diǎn)之后，所剩余的地方、個(gè)人“兩點(diǎn)”的配套資金無法配套。怎么辦？一是有多少錢辦多少事；二是對那些要

9、求高的項(xiàng)目則只有靠舉債解決了。6 辦企業(yè)失利，形成巨額債務(wù)。一些鄉(xiāng)村上項(xiàng)目或辦企業(yè)不經(jīng)可行性論證，不顧自身實(shí)力，盲目決策，政企不分，權(quán)責(zé)不明，貸款借債經(jīng)營，其結(jié)果導(dǎo)致許多遺留問題得不到解決而背上沉重的債務(wù)包袱。如某村的市場和工業(yè)小區(qū)建設(shè)，由此產(chǎn)生了230多萬元的債務(wù)。7 貸款利息使債務(wù)越滾越多。貸款在鄉(xiāng)村債務(wù)中占大頭，因長期無力歸還，形成了可觀的利息額，“利”越滾越多，債越積越大。8 鄉(xiāng)村應(yīng)酬多，加大財(cái)政開銷?？h級政府及各行業(yè)主管部門下鄉(xiāng)均對準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的下到村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對準(zhǔn)村。當(dāng)然下鄉(xiāng)都是工作需要，但下到基層后都少不了吃喝招待。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，招待標(biāo)準(zhǔn)也高了。這吃喝招待費(fèi)用則占據(jù)了鄉(xiāng)村債務(wù)的重要一

10、角。三 解決鄉(xiāng)村債務(wù)的建議對策鄉(xiāng)村債務(wù)是制約當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素已成為不爭的事實(shí)。也是當(dāng)前應(yīng)認(rèn)真研究和著力解決的重要課題。解決鄉(xiāng)村債務(wù)不能一概而論，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮，綜合治理；因地制宜，分類解決的原則。1 逐級清理，摸清底數(shù)。要把清理鄉(xiāng)村不良債務(wù)作為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重要配套措施來抓。鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)涉及面廣，政策性強(qiáng)，數(shù)額巨大，情況復(fù)雜，是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)工程。清理工作量大，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，要充分認(rèn)識(shí)到清理鄉(xiāng)村兩級債務(wù)工作的重要性和緊迫性。必須由政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各級各方面的關(guān)系；制定嚴(yán)格的清理政策和細(xì)致的清理方案，做到清理工作積極、穩(wěn)妥、扎實(shí)、有效

11、。清理時(shí)要逐級、逐筆登記，澄清底數(shù)，分門別類，系統(tǒng)匯總。為有效化解鄉(xiāng)村債務(wù)提供真實(shí)的數(shù)字基礎(chǔ)。2 強(qiáng)化管理，杜絕新債發(fā)生。杜絕新債發(fā)生是確保鄉(xiāng)村債務(wù)得到有效化解的一個(gè)重要關(guān)口。一邊化解舊債務(wù)，一邊又有新債務(wù)發(fā)生，化解鄉(xiāng)村債務(wù)則永遠(yuǎn)不會(huì)畫上句號。要認(rèn)真落實(shí)國辦發(fā)200539號關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知精神，建立健全規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織舉債的各項(xiàng)規(guī)章制度，特別是要建立健全責(zé)任追究制度。對新事業(yè)的發(fā)展和新項(xiàng)目建設(shè)，要建立健全民主決策、民主管理機(jī)制，實(shí)行鄉(xiāng)長、村長負(fù)責(zé)制，并責(zé)任到人進(jìn)行落實(shí)。同時(shí)，要嚴(yán)禁公益事業(yè)超前發(fā)展，嚴(yán)禁一切達(dá)標(biāo)升級活動(dòng)，嚴(yán)禁一切對鄉(xiāng)、村攤派行為，嚴(yán)禁鄉(xiāng)、村胡支亂花

12、和鋪張浪費(fèi)。在化解舊債務(wù)的同時(shí)，堅(jiān)決制止新的不良債務(wù)的發(fā)生。 3 盤活集體資產(chǎn)，增收還債。對一些集體資產(chǎn)如機(jī)井、房屋、場地等固定資產(chǎn)，通過租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等形式對其進(jìn)行盤活，增加集體收入以抵還部分債款。4 壓縮開支，節(jié)支償債。樹立勤奮創(chuàng)業(yè)意識(shí)和勤政廉潔意識(shí)，杜絕奢侈浪費(fèi)，對人員、車輛、會(huì)議、電話”實(shí)行定額管理，對無明文規(guī)定及超公費(fèi)配置范圍購買的小汽車、移動(dòng)電話要作價(jià)變賣。下鄉(xiāng)招待一律在機(jī)關(guān)食堂低標(biāo)準(zhǔn)就餐，杜絕進(jìn)入營業(yè)性餐廳。財(cái)政支出首先保證人員工資、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，其次用于生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)。建立鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)民主管理制度，推行農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理制，防止集體資產(chǎn)流失。財(cái)政節(jié)支就相對增收，是償還債務(wù)不可忽視的一條重

13、要途徑。5 大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是償還鄉(xiāng)村債務(wù)和避免今后再發(fā)生新債的根本措施或長遠(yuǎn)之計(jì)。要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)情況，通過市場考察，科學(xué)論證，因地制宜地適度發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)。同時(shí)要充分利用好集體現(xiàn)有資產(chǎn)，為企業(yè)建設(shè)提供更多的有利條件，并以此作為從企業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)收益的基本條件。政府要給預(yù)企業(yè)優(yōu)惠政策，積極扶持，加強(qiáng)監(jiān)管，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。企業(yè)發(fā)展了，集體經(jīng)濟(jì)積累自然會(huì)多起來；積累多了，只要能把好積累支出分配關(guān)口，債務(wù)就會(huì)越來越少，也可避免新債的產(chǎn)生。6 國家出臺(tái)政策幫扶還債。化解鄉(xiāng)村債務(wù)，一方面要靠地方和基層的自身努力，另一方面中央、省、市政府應(yīng)增大對地方政策性扶持力度。 中央財(cái)政

14、在兩稅增量分配上向地方傾斜，加大轉(zhuǎn)移支付力度。 舉債建設(shè)的農(nóng)村公益事業(yè)和因教育達(dá)標(biāo)所形成的債務(wù)，可由中央、省財(cái)政轉(zhuǎn)移資金適當(dāng)補(bǔ)償。 省、市財(cái)政應(yīng)設(shè)立一定數(shù)量的消債專項(xiàng)資金，制定消債減債考核獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村化解債務(wù)。 放棄村級部分債權(quán)。對農(nóng)民歷欠村級農(nóng)業(yè)稅費(fèi)款（包括稅費(fèi)改革后的欠款），允許鼓勵(lì)村級通過召開村民代表大會(huì)的辦法討論通過，直接予以免除。 充分利用國家扶農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)資金，允許償還相應(yīng)的債務(wù)。國家應(yīng)對扶持農(nóng)業(yè)的款項(xiàng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，把化解鄉(xiāng)村債務(wù)作為扶持農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的一個(gè)重點(diǎn)來對待。 減免村級所欠金融部門債務(wù)。對村級為興辦企業(yè)產(chǎn)生的各類貸款，采取“誰的孩子誰抱走”的政策。企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，將債務(wù)轉(zhuǎn)移至

15、企業(yè)；對其它有效債權(quán)，紀(jì)檢、司法部門應(yīng)視不同對象，采取經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段進(jìn)行追索；企業(yè)已破產(chǎn)或不存在的，要視其情況簡化程序，采取協(xié)商的辦法，用企業(yè)的資產(chǎn)抵償或直接免除債務(wù)；對村級欠金融部門的各項(xiàng)債務(wù)，實(shí)行本息分離，息不轉(zhuǎn)本，息不計(jì)息。 豁免村級所欠有關(guān)部門債務(wù)。對村級為興辦公益事業(yè)等向各級財(cái)政部門借貸的資金，按多級財(cái)政分擔(dān)的辦法，直接予以豁免。7 清欠還債。鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)，雖然債務(wù)占主導(dǎo)地位，但仍存在一些債權(quán)，如個(gè)體所欠集體的承包費(fèi)、其它借款等。應(yīng)建立健全債權(quán)資金清收制度，加大債全清欠力度。對單位、企業(yè)、個(gè)人形成的債權(quán)資金要組織力量，落實(shí)責(zé)任，限期收回；對涉及有糾紛的債權(quán)資金要以法律手段予以清收。通過債權(quán)資金清收以抵消部分債務(wù)。8 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，消腫減負(fù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要轉(zhuǎn)變職能，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)與職能