成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的思考201104月07日 09

1、成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的思考2011年04月07日來源：城市中國(guó)網(wǎng)綜合 編者按：黨中央把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。“三農(nóng)”問題的根源在于長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元體制，突出表現(xiàn)在區(qū)別城鄉(xiāng)居民身份的戶籍制度、城鄉(xiāng)分割的公共服務(wù)制度和不清晰不完整的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，解決“三農(nóng)”問題的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是要打破體制壁壘，走城鄉(xiāng)一體、融合發(fā)展的道路，讓農(nóng)村富余勞動(dòng)力有序進(jìn)入城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。為此，應(yīng)盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要

2、素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。 四川省成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，保障改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧，通過全面、系統(tǒng)、深入的改革實(shí)踐，在構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局、推動(dòng)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變上取得了重要進(jìn)展，初步形成了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮的良好局面。希望成都的探索對(duì)全國(guó)其他地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展有所啟示和借鑒。 推動(dòng)發(fā)展 走城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解“三農(nóng)”問題，要靠城市帶動(dòng)。 我國(guó)總體已進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的階段。但目前不少城市發(fā)展水平還不高，大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍是首要之務(wù)。且長(zhǎng)期以來，由于主客觀原因，城鎮(zhèn)化推進(jìn)中存

3、在兩類突出問題：一是城鄉(xiāng)脫節(jié)、忽視農(nóng)村的片面城鎮(zhèn)化；二是遍地開花、資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的無序城鎮(zhèn)化。因此，如何克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端，帶領(lǐng)農(nóng)村一起走出一條發(fā)展新路子，就成為現(xiàn)階段各地發(fā)展中面臨的突出難題。成都自2003年起，深入總結(jié)、認(rèn)真借鑒，探索走出了一條以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，以“三個(gè)集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)”為核心，城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路徑。 “走好這條路”，“三個(gè)集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)”是關(guān)鍵。 一是推動(dòng)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)律，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，將全市116個(gè)開發(fā)區(qū)整合為21個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立13個(gè)市級(jí)戰(zhàn)略功能區(qū)和一批區(qū)(市)、縣產(chǎn)業(yè)功

4、能區(qū)。 二是引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中。一面努力推動(dòng)中心城區(qū)和縣城加快發(fā)展，一面大力實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，選擇了一批有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)，通過政策傾斜和多方支持，促使其迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代小城市。同時(shí)，加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。7年多來，上百萬農(nóng)民有序進(jìn)入城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，同時(shí)也為土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。 三是推進(jìn)土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。通過在依法自愿有償前提下流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，全市1/3的耕地已實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)67%的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。 成都的“三個(gè)集中”不是簡(jiǎn)單的物理形態(tài)上的集中，它抓住了三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)

5、律，實(shí)現(xiàn)了新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。就我國(guó)人多地少、生態(tài)脆弱的國(guó)情而言，這也是一種必然的選擇。 以“三個(gè)集中”為基本原則和根本方法，成都對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃。 首先是改變“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，在全國(guó)率先將規(guī)劃延伸至鄉(xiāng)、村一級(jí)，變單純的城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃，結(jié)束了農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的無序狀態(tài)。 在此基礎(chǔ)上，以“全域成都”理念為指導(dǎo)，在12400平方公里市域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)、中小城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)合理分布的城鎮(zhèn)體系，同步推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉(xiāng)、多規(guī)協(xié)調(diào)，編制、審批、監(jiān)督“三分離”的新型規(guī)劃管理體制。 有了科學(xué)規(guī)劃，還要有科學(xué)的推進(jìn)機(jī)制。成都

6、在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)化的思路，積極建立以合理分配土地增值收益為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)資源要素管理分配機(jī)制，統(tǒng)籌解決好了耕地保護(hù)的“動(dòng)力”、城市發(fā)展的“空間”和農(nóng)村發(fā)展的“資金”三大難題。 成都地處都江堰自流灌溉核心區(qū)，600多萬畝耕地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為保護(hù)好耕地資源和糧食生產(chǎn)能力，成都堅(jiān)持嚴(yán)格的規(guī)劃和土地用途管制，并在全國(guó)率先建立耕地保護(hù)基金，以市縣兩級(jí)的土地增值收益為主要來源，每年籌資28億元，按每畝300400元的標(biāo)準(zhǔn)為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民購(gòu)買社保提供補(bǔ)貼，惠及全市170多萬農(nóng)戶。這一舉措完善了耕地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制，使農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力被激發(fā)出來，不但有利于提高耕地保護(hù)利用水

7、平，也促進(jìn)了社會(huì)公平。 同時(shí)，成都運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在城鄉(xiāng)資源之間搭建市場(chǎng)化的互惠共享機(jī)制，合理分配土地增值收益，有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和農(nóng)民的積極性，共同推進(jìn)農(nóng)村土地整理和綜合整治，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展的“雙贏”。新津縣普興鎮(zhèn)袁山社區(qū)，過去是閉塞落后的市級(jí)貧困村。2006年起，依托土地整理，引導(dǎo)農(nóng)民按規(guī)劃集中建房居住，實(shí)現(xiàn)了“戶戶青瓦房，家家大宅院；水電氣光纖，直通到家里”；村里利用節(jié)約的集體建設(shè)用地與企業(yè)合作建設(shè)獺兔養(yǎng)殖基地，集體經(jīng)濟(jì)也得到了發(fā)展壯大。2009年，袁山農(nóng)民人均純收入7080元，比2005年增加兩倍多，村集體經(jīng)濟(jì)收入22萬元，一舉摘掉了貧困村帽子。邛崍市羊安鎮(zhèn)，以工業(yè)集中區(qū)建設(shè)為

8、帶動(dòng)，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)施土地整理，新建了羊安新城和6個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)，2萬多農(nóng)民自愿集中居住，土地流轉(zhuǎn)后實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，催生出農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、集體以整理后的新增耕地入股成立公司發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新模式，農(nóng)戶也實(shí)現(xiàn)了多元化增收。目前，成都正在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，計(jì)劃用6年左右的時(shí)間徹底改變 農(nóng)村地區(qū)的面貌，并新增30萬畝耕地。 借助這一整套理念和措施，成都從規(guī)劃、建設(shè)和管理上確保了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民有機(jī)融入城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。實(shí)踐表明，經(jīng)過7年探索走出的這一新型城鎮(zhèn)化道路，不但促進(jìn)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮，也有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好，從而較好地避免了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端，使成都初步展現(xiàn)出現(xiàn)代城市與

9、現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。在對(duì)成都的探索實(shí)踐進(jìn)行聯(lián)合研究后，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧和諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者蒙代爾給出了這樣的評(píng)價(jià)：“成都已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化道路的重要引領(lǐng)城市?！?還權(quán)賦能 深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 市場(chǎng)體制的二元分割，是城鄉(xiāng)二元體制中最為堅(jiān)固的一道壁壘。在大量農(nóng)村富余人口必須向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)下，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不清晰不完整，農(nóng)民盡管擁有土地、房屋等大量資產(chǎn)，卻難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地?！安唤鉀Q好產(chǎn)權(quán)問題，就激活不了農(nóng)村發(fā)展的活力和動(dòng)力，就形成不了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。”這是成都上下一致的共識(shí)。要從根本上解決好

10、“三農(nóng)”問題，必須讓農(nóng)民享有與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)。 在深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，2008年1月，成都出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)，正式啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革以建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)，核心是實(shí)現(xiàn)“還權(quán)賦能”：“權(quán)”是農(nóng)民完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“能”則是農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體把握自身發(fā)展和命運(yùn)的能力。 都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村作為全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革首個(gè)試點(diǎn)村，率先開始為農(nóng)村土地、房屋確權(quán)頒證。這項(xiàng)工作事關(guān)每家每戶的切身利益，直接觸及農(nóng)村土地上長(zhǎng)久以來因缺乏合理產(chǎn)權(quán)安排而積累的各類矛盾。能不能順利推進(jìn)？

11、最初的疑慮很快被打消。鶴鳴村的村民在黨支部引導(dǎo)下組成了村民議事會(huì)，自主協(xié)調(diào)解決了確權(quán)過程中的各種矛盾。而面對(duì)確權(quán)需要統(tǒng)計(jì)的大量數(shù)據(jù)(90多個(gè)類別，戶均200余項(xiàng))和復(fù)雜的實(shí)地勘測(cè)工作，干部和村民們一起想出了一個(gè)簡(jiǎn)便易行的辦法：將每戶土地按照四至挨次排列繪制在一起，入戶調(diào)查時(shí)帶著圖現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量核準(zhǔn)，就在圖上直接標(biāo)明土地面積、類型、權(quán)屬等基本情況，出現(xiàn)矛盾，則由議事會(huì)協(xié)調(diào)解決，達(dá)成一致后，再由農(nóng)戶簽名捺指印確認(rèn)，從而形成了一張一目了然又清晰準(zhǔn)確的“魚鱗圖”。(見圖)用這個(gè)辦法，不但工作量大幅減少，絕大多數(shù)長(zhǎng)年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決。 村民議事和“魚鱗圖”這兩項(xiàng)創(chuàng)造，生動(dòng)地反映出農(nóng)民對(duì)于落

12、實(shí)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的熱切期盼，也彰顯了他們的智慧和能力：只要農(nóng)民有積極性，不管看起來多么復(fù)雜的問題，都能由他們自主解決好。村民議事機(jī)制很快在全市得到推廣，成為成都農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)的有機(jī)組成部分；“魚鱗圖”經(jīng)過完善和提升，也成為成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中普遍應(yīng)用的技術(shù)手段，并為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)群眾財(cái)產(chǎn)狀況的信息化管理奠定了重要基礎(chǔ)。 兩年多來，成都堅(jiān)持在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中確“實(shí)”權(quán)、頒“鐵”證，嚴(yán)格要求確權(quán)以實(shí)測(cè)面積為基礎(chǔ)，切實(shí)做到實(shí)測(cè)與臺(tái)賬、權(quán)證、耕地保護(hù)合同記載及耕?；鸢l(fā)放面積“五個(gè)一致”，系統(tǒng)厘清土地、房屋財(cái)產(chǎn)關(guān)系。經(jīng)過大量艱苦細(xì)致的工作，目前，全市2661個(gè)村，35857個(gè)組集體經(jīng)濟(jì)組織、21

13、2萬戶農(nóng)戶、485萬宗農(nóng)民承包地、宅基地、房屋等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作已基本完成。這也意味著成都?xì)v史上第一次全面、真實(shí)地摸清了農(nóng)村的“家底”。長(zhǎng)期研究“三農(nóng)”問題的社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝稱贊成都“做了一件了不起的事情”。 確權(quán)頒證過程中，新的探索也在萌動(dòng)。以雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村為代表的一批村組，在村民充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，率先進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)“長(zhǎng)久不變”的探索，為進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、深化農(nóng)村改革發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。 與開展確權(quán)頒證同步，成都建立了市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，制定完善了相應(yīng)的交易規(guī)則和辦法，為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。 2008年，“5?12”特

14、大地震突如其來，災(zāi)后亟待重建家園，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果在此時(shí)發(fā)揮出重要的作用。依據(jù)國(guó)家災(zāi)后重建政策，都江堰等地的受災(zāi)農(nóng)戶拿出建房節(jié)約的部分宅基地的使用權(quán)引入社會(huì)資金實(shí)施聯(lián)建，不但為自家住房重建籌集了資金，也為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和持續(xù)增收奠定了基礎(chǔ)。災(zāi)區(qū)不具備聯(lián)建條件的很多地方，在確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，利用土地綜合整治政策，引導(dǎo)農(nóng)戶按規(guī)劃集中建房居住，通過將節(jié)余的集體建設(shè)用地掛鉤使用籌集了大量急需資金，大大加快了重建步伐。改革還推動(dòng)了農(nóng)村金融的創(chuàng)新，2萬多戶受災(zāi)農(nóng)民通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的探索實(shí)踐獲得銀行貸款，彌補(bǔ)了資金缺口，很快重建了家園。此外，市域內(nèi)不同類型的地區(qū)相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地由農(nóng)民集體按規(guī)劃自

15、主開發(fā)的試驗(yàn)，取得了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、群眾大幅增收、生活條件顯著改善等多重明顯成效。 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，喚醒了大量“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn)，廣大農(nóng)村煥發(fā)出蓬勃生機(jī)。 一系列探索實(shí)踐取得的成效，為進(jìn)一步深化改革鋪平了道路。2010年底，成都出臺(tái)戶籍改革意見：全域成都統(tǒng)一戶籍，到2012年底，城鄉(xiāng)居民將全面實(shí)現(xiàn)自由遷徙，并享有平等的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。農(nóng)民進(jìn)城不以放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地(林地)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等原有利益為代價(jià)，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益不因居住地、職業(yè)的改變而受到侵害。 堅(jiān)持原則 保證改革持續(xù)健康推進(jìn) 改革意味著突破。不少人曾經(jīng)擔(dān)心：成都的這場(chǎng)改革會(huì)不會(huì)偏離正確的方向，會(huì)不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行中的走樣

16、而導(dǎo)致侵犯群眾的合法權(quán)益，或是成為一陣風(fēng)、運(yùn)動(dòng)式的“政績(jī)工程” 然而，這場(chǎng)歷時(shí)7年多、涉及上千萬城鄉(xiāng)群眾切身利益的改革，盡管面臨很多矛盾和問題，卻一直扎實(shí)平穩(wěn)地向前推進(jìn)，不但沒有引發(fā)大的社會(huì)不穩(wěn)，反而受到了廣大干部群眾的普遍認(rèn)同和擁護(hù)。所以如此，重要的原因還在于成都市委、市政府始終堅(jiān)持引導(dǎo)和教育干部按照正確的原則推進(jìn)改革。 第一，堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)。成都堅(jiān)持按照中心城區(qū)、近郊市縣、遠(yuǎn)郊市縣不同“圈層”因地制宜推進(jìn)改革，不搞“一刀切”，鼓勵(lì)各地按照總體部署結(jié)合自身實(shí)際創(chuàng)造性開展工作。同時(shí)，以清晰的邏輯思路推動(dòng)改革實(shí)踐逐步深入。 第二，堅(jiān)持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。成都在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中對(duì)

17、集體所有權(quán)也據(jù)實(shí)確權(quán)頒證，清晰界定所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，明確權(quán)利義務(wù)。同時(shí)，積極探索農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的有效方式，鼓勵(lì)農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)為紐帶發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。從而實(shí)現(xiàn)了在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制不變的前提下，既鞏固和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，也使農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體地位更加明確，推動(dòng)了農(nóng)民土地權(quán)利從身份權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)創(chuàng)造了條件。 第三，堅(jiān)持規(guī)劃和土地用途管制。成都在實(shí)踐探索中總結(jié)形成了一套推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃理念、措施和體制機(jī)制，使“看圖說話”、依據(jù)規(guī)劃推動(dòng)發(fā)展在全市各級(jí)干部中蔚然成風(fēng)。規(guī)劃的全域覆蓋為土地用途管制提供了科學(xué)依據(jù)，建立耕地保護(hù)基金等創(chuàng)新舉措，又進(jìn)一步深

18、化和完善了土地用途管制，確保了耕地規(guī)模不減少、用途不改變、質(zhì)量有改善。同時(shí)，對(duì)于各類違反規(guī)劃和土地用途管制的行為，成都堅(jiān)持嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲打擊，不斷加大規(guī)劃監(jiān)督、執(zhí)法力度，樹立了市域范圍內(nèi)干部群眾自覺按規(guī)劃辦事的良好風(fēng)氣。 第四，堅(jiān)持充分發(fā)揮群眾主體作用。成都在實(shí)踐中堅(jiān)持加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，建立完善農(nóng)村新型基層治理機(jī)制，既為群眾充分發(fā)揮主體作用提供了制度保證，也成為改革始終平穩(wěn)順利推進(jìn)最根本的原因。 在城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)中，漠視群眾利益和對(duì)群眾能力的過分擔(dān)心是常見的兩種傾向。成都注意將讓群眾自主、自治貫穿統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的全過程，始終堅(jiān)持充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護(hù)群眾合法權(quán)益，在全市農(nóng)村(涉農(nóng)社區(qū))構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。借助這一平臺(tái)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的各類矛盾依靠群眾的智慧一一化解；土地綜合整治干不干由群眾說了算，集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、收益分配，從頭到尾都由群眾自主；村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革的專項(xiàng)資金，怎么用由群眾自主決