略論煙草專賣依法行政

1、略論煙草專賣依法行政 內(nèi)容簡介本文從煙草專賣行政執(zhí)法的角度，試圖論述依法行政的內(nèi)涵、意義、要求和原則，并給出了煙草專賣依法行政的若干措施，解決了煙草專賣依法行政工作實踐中的一系列問題。關(guān)鍵詞煙草專賣 法治 依法行政一、煙草專賣依法行政的內(nèi)涵依法行政是現(xiàn)代法治國家及其政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權(quán)力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評判標準。煙草專賣依法行政就是煙草專賣行政主管部門行使行政權(quán)力、管理煙草專賣事務必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。筆者認為，

2、煙草專賣依法行政包括以下的基本內(nèi)容：第一，煙草專賣依法行政的主體是煙草專賣行政主管部門及其從事專賣管理的工作人員。煙草專賣行政主管部門是一類特殊的行政主體，是國家行政機關(guān)體系的一部分，是根據(jù)煙草專賣法的規(guī)定而取得行政執(zhí)法權(quán)的，不能把煙草專賣行政主管部門作為行政主體本身排除在外，否則依法行政將失去基礎。 第二，煙草專賣行政主管部門及其工作人員行使行政權(quán)力，必須嚴格遵循煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)行政法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。它是煙草專賣依法行政的基本內(nèi)容。 第三，煙草專賣行政主管部門及其工作人員行使行政權(quán)力時，必須依據(jù)法定程序。行政程序伴隨著行政活動的全過程和一切方面。沒有無程序的行政行為。遵守

3、行政程序是煙草專賣依法行政的重要組成部分。 第四，在煙草專賣行政主管部門內(nèi)部實施的監(jiān)督，包括執(zhí)法監(jiān)督、審計與行政監(jiān)察，以及煙草專賣行政主管部門上下級之間的監(jiān)督等等，也都屬于行政活動的范疇。煙草專賣行政監(jiān)督的體制、標準、形式及程序，同樣要遵循依法行政的原則。 第五，行政訴訟法、國家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對煙草專賣依法行政的行為，法院將予以維護，必要時提供司法強制；對違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障煙草專賣行政主管部門必須依法行政。 二、煙草專賣依法行政的意義 、保證煙草專賣行政管理為人民服務的目標 人民通過權(quán)力機關(guān)制定法律，表達意志，行政機關(guān)依法行政，就將保證

4、行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。但無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權(quán)益的事，也時常出現(xiàn)。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。煙草專賣依法行政也是如此，各級煙草專賣行政主管部門通過行政執(zhí)法維護國家利益、維護消費者利益來實現(xiàn)為人民服務的總目標。 、保證煙草專賣行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性 煙草專賣依法行政能保證煙草專賣管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。市場經(jīng)濟之所以必須是法治經(jīng)濟，就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。煙草經(jīng)濟的發(fā)展同樣追求煙草專賣管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠煙草

5、專賣依法行政。 、保證提高煙草專賣管理的行政效率 煙草專賣依法行政，要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率。 、保證對煙草專賣管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標準和程序 要使監(jiān)督取得成效，必須解決煙草專賣管理監(jiān)督什么和如何監(jiān)督的問題，也就是需要有監(jiān)督的標準和程序。所謂監(jiān)督的標準，就是對行政行為是否違法的評判標準。而能夠提供是非評判的唯一標準，是法律；所謂監(jiān)督程序，即進行監(jiān)督要經(jīng)歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規(guī)則。遵循法定程序進行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督順利、有效

6、、正確地進行。三、煙草專賣依法行政的基本要求和原則推進煙草專賣依法行政必須維護憲法和法律的權(quán)威，確保法制統(tǒng)一和政令暢通。在依法治國的基礎上，大力推進政治文明和精神文明建設。堅持開拓創(chuàng)新和循序漸進的統(tǒng)一，堅持煙草專賣依法行政與提高煙草專賣行政效率的統(tǒng)一。做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一；切實轉(zhuǎn)變煙草專賣行政管理的理念和工作作風，強化服務意識和服務職能，提高辦事效率和煙草專賣公共服務水平；強化責任意識，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。 筆者認為，煙草專賣依法行政有以下基本原則：合法行政。實施煙草專賣行政管理，應當依照煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)

7、定，煙草專賣行政主管部門不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。 合理行政。實施煙草專賣行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；煙草專賣行政主管部門實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的，但應當避免采用損害當事人權(quán)益的方式。 程序正當。實施煙草專賣行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救

8、濟權(quán)。煙草專賣行政管理及執(zhí)法人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應當回避。 高效便民。實施煙草專賣行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務，方便公民、法人和其他組織。 誠實守信。煙草專賣行政主管部門對社會公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。 權(quán)責統(tǒng)一。煙草專賣行政主管部門依法履行煙草專賣管理職責，要實施且只能實施法律、法規(guī)、規(guī)章賦予其的相應的執(zhí)法手段。違法

9、或者不當行使職權(quán)，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。四、煙草專賣依法行政的基本措施（一）切實轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新煙草專賣行政管理方式各級煙草專賣行政主管部門應依法履行煙草專賣法所賦予煙草專賣行政管理職能，強化卷煙市場監(jiān)管、公共服務職能，保證煙草專賣行政主管部門的職能不“缺位”、不“錯位”和不“越位”。應加強市、縣煙草專賣行政主管部門的職責，確保煙草專賣行政管理合法高效。同時應加強縣級煙草公司法人資格取消后縣級煙草專賣行政主管部門執(zhí)法主體建設、執(zhí)法力度和效率。努力協(xié)調(diào)解決專賣執(zhí)法與有關(guān)部門的職責交叉問題，提高煙草專賣行政管理

10、效率。轉(zhuǎn)變煙草專賣市場監(jiān)管的方式，主要是運用經(jīng)濟和法律手段，依法履行煙草專賣市場監(jiān)管職能，保證煙草市場監(jiān)管的公正性和有效性，以追求國家利益、消費者利益為根本目的，努力朝打破部門保護、行業(yè)保護和地區(qū)封鎖的方向邁進，逐步建設市場經(jīng)濟體制與煙草專賣專營制度相和諧的統(tǒng)一、開放、競爭、有序的煙草市場。強化煙草專賣公共服務意識，就是逐步建立公開、公平、公正的煙草專賣公共服務體系，建立煙草專賣公共服務承諾公示制度。制定煙草專賣政務信息公開、共享制度，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的事項外，各級煙草專賣行政主管部門應當通過網(wǎng)站、政府公報、報刊、新聞媒體等形式公開政務信息。提高煙草專賣行政主管

11、部門的行政效率，建立煙草專賣管理和服務的首問負責制，探索實行專賣公文辦理時限制。加快電子政務建設，通過電子政務將辦理事項和主體、權(quán)限、責任、程序以及條件等，予以固定和公開。通過全省行業(yè)既有的網(wǎng)絡平臺和資源，加強煙草專賣行政主管部門網(wǎng)站和管理信息系統(tǒng)建設，使網(wǎng)絡成為煙草專賣管理與服務的重要手段，實現(xiàn)便民和高效。（二）加強煙草專賣市場監(jiān)管，規(guī)范煙草專賣市場秩序建立卷煙零售戶市場準入公示制度，定期公布違反煙草專賣法律法規(guī)的卷煙零售戶名單及其基本違法情節(jié)，同時定期公布信用良好的卷煙零售戶名單。通過戶籍化管理、市場巡查、舉報投訴等手段，加強卷煙市場的日常監(jiān)管，對制假販假等危害市場秩序的違法活動予以堅決打

12、擊，以維護公平有序的市場環(huán)境，從而間接實現(xiàn)對卷煙消費者、守法零售戶以及國家財政利益的維護。加強與公安機關(guān)在整治涉煙違法犯罪行為上的合作，加大打擊力度，深挖違法犯罪根源。建立公、檢、法、煙等部門辦理涉煙刑事案件的聯(lián)席會議制度，力爭多部門聯(lián)合打擊涉煙犯罪的工作常態(tài)化。每年應根據(jù)市場情況不定期地舉辦煙草專賣執(zhí)法專項行動，使其成為特殊的常態(tài)工作。通過以上這些執(zhí)法措施使得煙草專賣法律法規(guī)得以有效實施。（三）規(guī)范煙草專賣行政行為在明確許可條件、許可申請資料及許可程序的基礎上，改革對煙草專賣零售許可的管理方式，將直接管理與間接管理、動態(tài)管理與靜態(tài)管理、事前行政許可與事后嚴格監(jiān)管有機結(jié)合起來。建立實施煙草專賣

13、零售許可備案制，糾正擅自增加行政許可條件、改變法定行政程序及違法實施煙草專賣行政許可等違法行為。加強對煙草專賣行政審批項目的清理和監(jiān)督，杜絕利用煙草專賣專營權(quán)擅自增設行政審批事項情況的發(fā)生。重視發(fā)揮行政指導、行政規(guī)劃、行政建議等方式的作用，提高行政效率和水平。健全、完善煙草專賣行政處罰決定向上一級備案制度；建全、完善行政處罰案卷歸檔制度；建立、健全煙草專賣行政處罰案卷評查制度，量化案卷評查標準，明確責任。根據(jù)執(zhí)法實踐不斷規(guī)范煙草專賣行政處罰、行政許可等行政執(zhí)法文書，不斷提高各類煙草專賣行政執(zhí)法案卷質(zhì)量。認真貫徹落實國務院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見，通過梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職責、確

14、定執(zhí)法責任、加強評議考核等方法，建立健全行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯或者錯案責任追究制。（四）理順煙草專賣行政執(zhí)法體制制定煙草專賣違法案件管轄制度，對煙草專賣違法行為的處罰權(quán)限進行合理劃分，充分發(fā)揮市、縣局的執(zhí)法主體作用，在下移煙草專賣行政執(zhí)法重心的基礎上，省級局也應根據(jù)管轄權(quán)劃分承辦符合規(guī)定條件的專賣行政處罰案件。在法定條件下明確煙草專賣違法案件立案管轄、處罰標準，減少煙草專賣行政執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，避免煙草專賣行政執(zhí)法隨意性。進一步完善煙草專賣行政執(zhí)法程序，建立重大行政處罰決定的集體研究決定制度，保證煙草專賣行政執(zhí)法行為的合法性、合理性。健全和完善煙草專賣行政處罰決定向上一級備案制度；建全和

15、完善行政處罰、行政許可、行政強制和行政復議等的案卷歸檔制度。（五）推進煙草行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督長期以來，煙草專賣行政執(zhí)法工作一直存在“重外打、輕內(nèi)管”的傾向，行業(yè)內(nèi)部一些責任追究難以落實，致使行業(yè)內(nèi)不規(guī)范行為時有發(fā)生，市場秩序難以穩(wěn)定。因此，必須堅持內(nèi)外并重，努力解決好行業(yè)內(nèi)部不規(guī)范的問題。加強行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作內(nèi)容廣泛，涉及煙草專賣品的計劃、生產(chǎn)、購銷、儲運、報廢處置等各個環(huán)節(jié)和眾多生產(chǎn)經(jīng)營單位。要以對計劃、渠道、價格、許可范圍等四個重點環(huán)節(jié)監(jiān)管為切入點，構(gòu)建覆蓋煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營全過程的監(jiān)管流程，并將生產(chǎn)經(jīng)營信息采集、證件管理、制度建設、責任和追究等監(jiān)管措施和方法有機融合于加強行業(yè)內(nèi)

16、部專賣管理監(jiān)督工作的始終。加強行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督，也是嚴格執(zhí)行煙草專賣法賦予各級煙草專賣行政主管部門的職責。（六）加強煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督各級煙草專賣行政主管部門應自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督，接受司法監(jiān)督，接受監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督，接受群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。按照國務院依法行政實施綱要中“用權(quán)受監(jiān)督”及加強行政執(zhí)法主體內(nèi)部監(jiān)督的相關(guān)要求。各級煙草專賣局法規(guī)部門要依法做好行政復議工作，建立健全適合煙草專賣行政主管部門行政復議工作特點的工作程序和內(nèi)部工作制度，落實行政復議對行政自由裁量權(quán)的合理性審查，建立行政復議、行政應訴案件統(tǒng)計報告制度，通過行政復議及時有效監(jiān)督下級煙草專賣行政主管部門嚴格依法行政。加大上級煙草專賣局對下級煙草專賣局的執(zhí)法監(jiān)督力度，把依法行政作為煙草專賣行政主管部門目標考核的重要內(nèi)容。（七）加強煙草專賣執(zhí)法隊伍建設，提高煙草專賣依法行政能力推進專賣管理、執(zhí)法人員專職化建設，推行執(zhí)法資格認證、證件管理和培訓考核制度，將煙草專賣法律知識培訓、考試與執(zhí)法崗位資格有機結(jié)合，對煙草專賣行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德、煙草專賣法律知識、煙草專賣業(yè)務知識、執(zhí)法技能要定期進行全面的培訓和考核，提高其專業(yè)素質(zhì)。維護煙草專賣