委托執(zhí)法的合法性及其限度

1、“委托執(zhí)法”的合法性及其限度楊利敏« 2012-08-17 09:22:27來源：中國(guó)醫(yī)藥報(bào) 2012年6月4日山東省平陰縣藥事監(jiān)管實(shí)行委托街鎮(zhèn)執(zhí)法的舉措一經(jīng)報(bào)道即引起廣泛的關(guān)注和討論，這在很大程度上是因?yàn)榇伺e所針對(duì)的乃是在中國(guó)國(guó)情下行政監(jiān)管 體制中帶有普遍性的問題，是為克服行政監(jiān)管中面臨的普遍性困境而做出的制度 探索，從這一意義上，平陰縣所進(jìn)行的嘗試和實(shí)踐是難能可貴的。一、委托執(zhí)法的法律性質(zhì)平陰縣“委托執(zhí)法”做法的直接法律依據(jù)是山東省行政程序規(guī)定第十五 條、第十六條和第五十七條。第十五條第一款原則規(guī)定了在有法律、法規(guī)、規(guī)章 依據(jù)的情況下，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)其他行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)

2、職能的組織進(jìn) 行行政執(zhí)法權(quán)的委托，并規(guī)定了委托的條件是受托機(jī)關(guān)或組織“具備履行相應(yīng)職 責(zé)的條件”，委托的法律后果是受托機(jī)關(guān)以委托機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)行為的法律責(zé)任。第十五條第二款規(guī)定了委托機(jī)關(guān)就委托的相關(guān)事宜 向社會(huì)公示的義務(wù)和對(duì)委托事項(xiàng)執(zhí)行的指揮、監(jiān)督權(quán)。第五十七條第二款則直接 規(guī)定了縣級(jí)人民政府工作部門“在必要時(shí)”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的執(zhí)法委托。一個(gè)行政機(jī)關(guān)將自身的部分權(quán)限交由其他行政機(jī)關(guān)（一般是下級(jí)行政機(jī)關(guān)或輔助機(jī)關(guān)）行使，并由自身來承擔(dān)相應(yīng)職權(quán)行使行為的后果， 同時(shí)保留對(duì)相應(yīng)職 權(quán)行使行為的指揮和監(jiān)督權(quán)，在國(guó)外的行政法上一般稱之為行政機(jī)關(guān)之間的“代理”，其法理構(gòu)造相當(dāng)于民法

3、中的代理， 并以此于區(qū)別于行政機(jī)關(guān)之間的授權(quán)和 對(duì)私人的權(quán)力委托。由于在“代理”中代理機(jī)關(guān)（受托機(jī)關(guān)）行為的法律后果由 被代理機(jī)關(guān)（委托機(jī)關(guān)）承受，沒有改變法律上行政職權(quán)的歸屬，不同于改變法定行政職權(quán)歸屬的“行政授權(quán)”，因此，各國(guó)法律和行政法理論一般都對(duì)“代理” 采取比較寬松的態(tài)度，許可行政機(jī)關(guān)將自身的部分權(quán)限交由其他機(jī)關(guān)行使，而保留對(duì)此的指揮監(jiān)督權(quán)及相應(yīng)法律后果的承擔(dān)。但由于“代理”雖然沒有改變行政 權(quán)的最終歸屬，但畢竟改變了行政權(quán)的具體行使主體， 因而一定程度上變更了行 政機(jī)關(guān)內(nèi)部原由法律設(shè)定的權(quán)力安排， 因此，需要受到一定的限制，這些限制主 要是：第一，具有專屬性質(zhì)的權(quán)力不能“代理”。如

4、果法律指明某項(xiàng)權(quán)力只能由 某個(gè)行政機(jī)關(guān)專屬行使，對(duì)于此類性質(zhì)的權(quán)力不允許“代理”。第二，權(quán)限“代 理”的內(nèi)容只能限于部分行政職權(quán)，如果全部的行政職權(quán)都交由其他行政機(jī)關(guān)行 使，相當(dāng)于被代理機(jī)關(guān)放棄了自身的所有權(quán)限， 這是職權(quán)法定原則所不能允許的。 第三，被代理機(jī)關(guān)必須保留指揮、監(jiān)督的職權(quán)，亦即履行相關(guān)的指揮、監(jiān)督職責(zé)， 不能對(duì)被代理行使的職權(quán)不聞不問。 第四，有關(guān)職權(quán)代理行使的事宜必須向社會(huì) 公開，使公眾對(duì)于職權(quán)代理的代理機(jī)關(guān)、具體事務(wù)、范圍、時(shí)間等事項(xiàng)具有清晰 的認(rèn)知。國(guó)外行政法學(xué)理論中認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)之間的授權(quán)必須具有明確的法律根 據(jù)，而“代理”在遵守上述限制的前提下可以由行政機(jī)關(guān)具有一定的裁

5、量空間。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，山東省行政程序規(guī)定第十五條的規(guī)定與上述的法理是相符合 的，與行政許可法、行政處罰法等上位法也無抵觸。行政許可法第 二十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可 以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，并將受托機(jī)關(guān)和受托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予 以公告，對(duì)受托機(jī)關(guān)實(shí)施許可的行為進(jìn)行監(jiān)督及承擔(dān)相應(yīng)行為的法律責(zé)任。行政處罰法第十八條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，可以在法定 的權(quán)限范圍內(nèi)將相關(guān)的處罰權(quán)委托給符合法定條件的公共組織。從這兩部法律的相關(guān)規(guī)定來看，我國(guó)法律在設(shè)立限制性前提的條件下， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán) “代理”原則上是允許的。因此，山東省行政程

6、序規(guī)定第十五條的規(guī)定與上 位法的精神和具體規(guī)定并無不符。在此前提之下，規(guī)定第五十七條直接為縣 級(jí)人民政府工作部門對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行職權(quán)委托提供了條文依據(jù)。二、委托執(zhí)法的限度和“平陰模式”的實(shí)質(zhì)然而，委托執(zhí)法即行政機(jī)關(guān)之間的“代理”執(zhí)法雖然為法律所允許，仍然是 具有其內(nèi)在的限度的。這一內(nèi)在限度即是行政權(quán)力的“代理”不能實(shí)質(zhì)性地變更 行政權(quán)力的法定配置，原因在于兩個(gè)方面：一個(gè)方面是法治行政所包含的職權(quán)法 定主義的直接要求，另一個(gè)方面則是現(xiàn)代行政對(duì)于理性行政和科學(xué)行政的內(nèi)在要 求?，F(xiàn)代國(guó)家最重要的特點(diǎn)之一即是行政權(quán)力的理性運(yùn)作，而理性運(yùn)作首先是以行政權(quán)力的合理配置作為前提的。現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力配置合理化

7、的主要方式 是遵循專業(yè)化邏輯，即以專門化的事務(wù)劃分作為行政機(jī)關(guān)權(quán)限安排的內(nèi)在核心， 并對(duì)專門化的事務(wù)配以專門化的人員和專門化的設(shè)備， 從而以專門化的人員和設(shè) 備保證相關(guān)專門化事務(wù)在處理上的科學(xué)化和合理化。在現(xiàn)代國(guó)家中，法律對(duì)于行政職權(quán)的分配是遵循專業(yè)化邏輯進(jìn)行的， 因此，改變法定的行政職權(quán)配置不僅直 接打破職權(quán)法定主義，而且會(huì)毀損法定職權(quán)配置背后的專業(yè)化邏輯， 從而影響行 政運(yùn)行的合理化和科學(xué)化。從上文所述的對(duì)于行政職權(quán)“代理”的四方面限制可 以清楚地看出這一點(diǎn)。無論是專屬職權(quán)不得“代理”還是不得“全部代理”都直 接體現(xiàn)了尊重法定職權(quán)配置的要求， 而指揮、監(jiān)督權(quán)和法律責(zé)任的歸屬則是保障 在權(quán)力

8、行使主體變更的前提之下，法定的權(quán)屬機(jī)關(guān)不會(huì)完全放棄對(duì)相關(guān)事務(wù)的職 責(zé)，從而保障法定職權(quán)配置及其內(nèi)含的專業(yè)化邏輯從根本上仍能發(fā)揮效用。從以上的理由出發(fā)，山東省行政程序規(guī)定第五十七條不無可以探討之處。 第五十七條規(guī)定縣級(jí)人民政府工作部門在必要時(shí)可以將執(zhí)法工作委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其初衷很可能正是為了解決諸如平陰縣藥監(jiān)局所面臨的因基層監(jiān)管力量不足引起 的監(jiān)管薄弱的困境，但必須注意，縣級(jí)政府工作部門的設(shè)置是按照行政事務(wù)的專門化進(jìn)行的，即內(nèi)在遵循了專業(yè)化規(guī)律，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是綜合性的，并不具備專業(yè) 性執(zhí)法所需要的專業(yè)化人員和技術(shù)設(shè)備等條件，同時(shí)，在我國(guó)的行政體制之下， 縣政府工作部門并不具備對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的直接指揮監(jiān)

9、督權(quán)。此外，第五十七條對(duì)于委托的相關(guān)限制條件沒有引起充分重視，即對(duì)于全部委托的禁止沒有作出明 示規(guī)定。根據(jù)相關(guān)的法理，當(dāng)委托（代理）達(dá)到實(shí)質(zhì)性改變法定權(quán)力配置時(shí)，該 委托不得進(jìn)行。鑒于藥事監(jiān)管的高度專業(yè)化和技術(shù)化，平陰藥事監(jiān)管委托執(zhí)法模式如果要行 之有效，則必須在街鎮(zhèn)配備相關(guān)的技術(shù)人員和設(shè)備（這也是行政處罰法的要求， 處罰法對(duì)于受委托實(shí)施處罰的公共組織的相關(guān)資格規(guī)定充分考慮到了專業(yè)化的 要求），并接受縣藥監(jiān)局的指揮和監(jiān)督，但如果在實(shí)際中確實(shí)如此操作，則無疑 是相當(dāng)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部設(shè)立了縣藥監(jiān)局的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)。平陰模式能否作為可資推廣的具有普遍意義的解決基層執(zhí)法困境的制度性措施，其根本癥結(jié)之處也在于此：無論從法理上或?qū)嵺`可行性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能打破專業(yè)化邏輯成 為“綜合執(zhí)法”的航空母艦，或是在自身內(nèi)部設(shè)立多個(gè)縣政府工作部門的“專業(yè) 性派出機(jī)構(gòu)”？基于以上分析，筆者認(rèn)為，平陰模式最終反映出的仍是我國(guó)行政體制中的