農(nóng)村信用社監(jiān)管問題探討(一)

1、農(nóng)村信用社監(jiān)管問題探討(一)摘要：農(nóng)村信用社具有與商業(yè)銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)特征，因此適用于商業(yè)銀行的審慎性監(jiān)管工具未必適用于農(nóng)村信用社。對(duì)我國(guó)農(nóng)村信用社的監(jiān)管，既要考慮降低監(jiān)管成本的問題，還要注意監(jiān)管對(duì)象的選擇。一、農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)特征與商業(yè)銀行相比，農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)的特征主要體現(xiàn)在信用風(fēng)險(xiǎn)和治理風(fēng)險(xiǎn)上。從信用風(fēng)險(xiǎn)來看，農(nóng)村信用社的貸款風(fēng)險(xiǎn)要高于銀行。首先，農(nóng)村信用社在貸款時(shí)通常不使用常規(guī)的抵押方式，因?yàn)槠浣杩羁蛻粢话闶堑褪杖胝?，無力提供常規(guī)抵押品。所以農(nóng)村信用社不得不采用替代性方式來刺激借款者的還款動(dòng)機(jī)，如借款者一旦違約就對(duì)其以后的貸款要求全部予以拒絕，或者采取農(nóng)戶聯(lián)保的方式。我國(guó)農(nóng)村信用社目前對(duì)超

2、過小額信貸的貸款就采用農(nóng)戶聯(lián)保的方式。這一方式有效的前提是農(nóng)村信用社必須建立強(qiáng)有力的懲罰機(jī)制，以保證借款者對(duì)聯(lián)保的無力或不愿還款的成員承擔(dān)還款責(zé)任。如果懲罰機(jī)制過弱，一旦一個(gè)借款者不能還款，那么聯(lián)保的其他借款者出于逆向選擇都會(huì)停止還款，因?yàn)槊恳怀蓡T都擔(dān)心還款責(zé)任會(huì)落在他一個(gè)人頭上。其次，由于農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)的地域限制和特殊的目標(biāo)客戶群限制，其貸款一般都發(fā)放給相對(duì)同質(zhì)的客戶，而同質(zhì)借款者的違約風(fēng)險(xiǎn)具有高度相關(guān)性。特別是農(nóng)戶聯(lián)保貸款， 同質(zhì)的小客戶群限制了農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)分散化的能力。從治理風(fēng)險(xiǎn)來看，對(duì)完全由社員出資構(gòu)成的農(nóng)村信用社而言，在農(nóng)村信用社凈資產(chǎn)中，社員股金所占比例很少，在很多地方只占5%左

3、右，而且在農(nóng)村信用社賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資本中，股金無足輕重，絕大多數(shù)處于所有者虛置狀態(tài)。 因?yàn)檎冀^大多數(shù)的積累， 作為不可分割的集體財(cái)產(chǎn)，同各個(gè)社員之間沒有現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系。對(duì)于社員來說，無論農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)狀況如何，同社員有明確權(quán)益關(guān)系的股金都起不了多大作用，而且，也不會(huì)給其切身利益帶來重大影響(隆宗佐 ,2001)。所有者缺位的狀況造成農(nóng)村信用社沒有追求盈利和發(fā)展的動(dòng)機(jī)，因此農(nóng)村信用社的內(nèi)部控制一般較為薄弱，同時(shí)成員多把入股看作是獲取貸款的途徑，而不是投資方式。由此引致的風(fēng)險(xiǎn)很難靠外部監(jiān)管來補(bǔ)救。二、審慎性監(jiān)管工具及其有效性(一 )對(duì)現(xiàn)行管制工具的評(píng)價(jià)和建議對(duì)農(nóng)村信用社的審慎性管制工具都借用于對(duì)

4、商業(yè)銀行的管制工具，只是針對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)作了相應(yīng)的調(diào)整。1.注冊(cè)資本金數(shù)額和股權(quán)結(jié)構(gòu)限制合適的注冊(cè)資本金數(shù)額限制取決于人民銀行對(duì)兩方面監(jiān)管目標(biāo)的權(quán)衡。一方面人民銀行要通過監(jiān)管促進(jìn)農(nóng)村信用社的發(fā)展，那么就應(yīng)降低最低注冊(cè)資本要求，使更多的農(nóng)村信用社獲得準(zhǔn)入資格；另一方面由于人民銀行的資源和能力有限，其又不得不考慮如果準(zhǔn)入的門檻過低，導(dǎo)致其監(jiān)管的范圍過大，那么監(jiān)管的效率能否保證。股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制是出于防止少數(shù)人控制農(nóng)村信用社導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的考慮，現(xiàn)行規(guī)定最大股東持股不能超過總股本的2%，股本結(jié)構(gòu)的過度分散，導(dǎo)致農(nóng)村信用社利益對(duì)任何單個(gè)股東利益的彈性很低，其結(jié)果必然是所有社員對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)的好壞漠不

5、關(guān)心，帶來了治理風(fēng)險(xiǎn)(湯武，簡(jiǎn)瑞林， 2001)。兩種風(fēng)險(xiǎn)孰輕孰重是決定股權(quán)結(jié)構(gòu)限制的關(guān)鍵。這主要取決于農(nóng)村信用社的改革方向，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)以盈利為主要目標(biāo)的農(nóng)村信用社，治理風(fēng)險(xiǎn)的危害更大，因此應(yīng)放寬其股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制；對(duì)于落后地區(qū)以“支農(nóng) ”為主要目標(biāo)的農(nóng)村信用社， 大股東控制的風(fēng)險(xiǎn)危害更大， 涉及社會(huì)安定問題，應(yīng)仍保留股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制，保持其集體所有甚至國(guó)有的性質(zhì)，依靠行政壓力解決內(nèi)部激勵(lì)問題。2.資本充足性管制對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性現(xiàn)行要求為 8%，與商業(yè)銀行相同。筆者認(rèn)為對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性要求應(yīng)嚴(yán)于商業(yè)銀行。首先，農(nóng)村信用社的貸款資產(chǎn)通常沒有抵押品作擔(dān)保，即使有抵押品擔(dān)保，考慮到變現(xiàn)

6、成本，也往往不足以補(bǔ)償貸款的損失。借款者歸還貸款的主要?jiǎng)訖C(jī)是預(yù)期將來仍能獲得貸款。如果一個(gè)借款者看到其他借款者不償付貸款，那么他的還款動(dòng)機(jī)也會(huì)降低。因此農(nóng)村信用社的支付危機(jī)具有強(qiáng)于商業(yè)銀行的傳染性。其次，由于農(nóng)村信用社發(fā)放的多是小額貸款，其成本要高于商業(yè)銀行批發(fā)性質(zhì)的貸款業(yè)務(wù)，所以農(nóng)村信用社若想生存必須以較高的利率發(fā)放貸款。如果借款人不償還貸款，那么農(nóng)村信用社就同一般銀行一樣無法獲得用于彌補(bǔ)此筆貸款成本的現(xiàn)金流，然而其單位貸款成本要大大高于商業(yè)銀行。所以一定程度的流動(dòng)性危機(jī)耗盡農(nóng)村信用社資本金的速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于耗盡銀行資本金的速度。再次，在我國(guó)，農(nóng)村信用社作為一類金融機(jī)構(gòu)存在的歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于銀行

7、，因此其管理層和一般員工都欠缺經(jīng)驗(yàn)的積累，同時(shí)人民銀行對(duì)如何判斷和控制信用社的風(fēng)險(xiǎn)也缺乏經(jīng)驗(yàn)。最后，下文將要論及，許多用于銀行審慎性監(jiān)督的工具對(duì)農(nóng)村信用社都失去了效用。然而較高的資本充足性要求也有其負(fù)面影響。這會(huì)降低小額信貸的資本回報(bào)率，將農(nóng)村信用社置于競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位，從而降低其對(duì)投資者的吸引力，不利于其發(fā)展。如果對(duì)農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行施以相同的資本充足性要求，那么由于小額借款對(duì)利率的需求彈性要低于普通的銀行借款，農(nóng)村信用社就有更大的利率調(diào)整空間來保證其收益。綜合考慮上述方面，在農(nóng)村信用社能夠有效地控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)人民銀行能夠迅速地對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)做出反應(yīng)之前村信用社的資本充足性要求還是應(yīng)該高于商

8、業(yè)銀行。3.信用貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提的限制按照 2001 年頒布的金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度 ，金融企業(yè)應(yīng)當(dāng)在期末分析各項(xiàng)貸款的可收回性，并對(duì)預(yù)計(jì)可能產(chǎn)生的貸款損失計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備。貸款損失準(zhǔn)備應(yīng)根據(jù)借款人的還款能力、貸款本息的償還情況、抵押品的市價(jià)、擔(dān)保人的支持力度和金融企業(yè)內(nèi)部信貸管理等因素，分析其風(fēng)險(xiǎn)程度和回收的可能性，合理計(jì)提。人民銀行并未對(duì)農(nóng)村信用社的信用貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提做出特別規(guī)定?？紤]到農(nóng)村信用社的資金實(shí)力較弱，其信用貸款期限短(多為一年以內(nèi) )、風(fēng)險(xiǎn)大的特性，統(tǒng)一在期末計(jì)提的規(guī)定并不適用，因?yàn)橘J款損失很可能在年內(nèi)就發(fā)生了。因此應(yīng)規(guī)定農(nóng)村信用社在借款人未按期歸還之初就計(jì)提信用貸款損失，同時(shí)計(jì)提

9、的比例應(yīng)大大高于抵押貸款，因?yàn)椴话雌跉w還的短期小額信用貸款損失的可能性要遠(yuǎn)大于長(zhǎng)期抵押貸款。4.貸款合同必要條款的限制各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局都會(huì)規(guī)定銀行借款合約的必要性條款，如抵押物登記狀況、借款企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告、借款企業(yè)的工商注冊(cè)情況等等。由于農(nóng)村信用社貸款的規(guī)模較小，其客戶的收入水平較低，同時(shí)是否發(fā)放小額貸款在很大程度上要依賴于對(duì)借款者還款能力的評(píng)估。因此人民銀行應(yīng)規(guī)定小額信用貸款合約必須包含對(duì)借款者現(xiàn)金流狀況的簡(jiǎn)單評(píng)估，當(dāng)對(duì)同一借款者重復(fù)貸款時(shí)，對(duì)每一筆貸款都應(yīng)重新評(píng)估借款者的現(xiàn)金流狀況。目前的農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法規(guī)定依據(jù)農(nóng)戶信用等級(jí)核定貸款額度，這里貸款與否主要根據(jù)農(nóng)戶的歷史

10、現(xiàn)金流狀況決定， 而實(shí)際上對(duì)借款人未來現(xiàn)金流的分析更為重要。5.監(jiān)管報(bào)告內(nèi)容的限制目前人民銀行的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管由農(nóng)村信用社根據(jù)人民銀行縣級(jí)支行的要求上報(bào)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表資料，包括會(huì)計(jì)月計(jì)表、業(yè)務(wù)狀況表、資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、對(duì)最大10 戶貸款情況表、支付缺口測(cè)算表等?？h支行通過農(nóng)村信用社非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)，然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)分析，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系包括資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)、收益合理性指標(biāo)、資本充足性指標(biāo)和資產(chǎn)流動(dòng)性指標(biāo)?，F(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系存在一些問題，第一，雖然貸款分類指導(dǎo)原則已頒布，按照規(guī)定，農(nóng)村信用社也可參照該指導(dǎo)原則建立正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑和損失五類貸款分類制度，但目前的資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)仍沿用

11、“一逾兩呆 ”分類方法，即把貸款劃分為正常、 逾期、呆滯、呆賬，后三類合稱不良貸款。這種方法的弊病顯而易見。一是對(duì)未到期但已出現(xiàn)問題的貸款缺乏監(jiān)控，不利于及早發(fā)現(xiàn)和防范信用風(fēng)險(xiǎn)。二是標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一， 逾期一天就計(jì)入不良貸款， 比國(guó)際慣例還嚴(yán)， 同時(shí) “兩呆 ”的定義又過寬。按照審慎的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，本金和利息拖欠一定時(shí)間要掛賬停息，即不再作為銀行當(dāng)期收入，并且截至掛賬停息日以前還計(jì)入收入的利息，也要全部從當(dāng)期收入中扣回。國(guó)際上公認(rèn)的最佳做法是90 天。2001 年頒布的金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度規(guī)定商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社停息掛賬的時(shí)間界限都是 90 天，由于農(nóng)村信用社貸款多為一年以內(nèi)的短期貸款，且考慮到上文所述其

12、信用風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，其停息掛賬的時(shí)間界限應(yīng)該更短，如 30 天。第二，收益合理性指標(biāo)除了現(xiàn)行的資產(chǎn)收益率、資本收益率、利息回收率、非利息收入比率和資產(chǎn)費(fèi)用率之外，考慮到農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)方面的缺陷，其收益狀況在很大程度上取決于信貸人員的責(zé)任感和工作能力，所以要通過信貸人員平均貸款筆數(shù)和信貸人員平均貸款額度這兩個(gè)指標(biāo)來衡量農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)效率。另外貸款成本的高低對(duì)農(nóng)村信用社至關(guān)重要，所以還應(yīng)考察貸款余額費(fèi)用率。第三，如前文所述，對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性要求應(yīng)嚴(yán)于商業(yè)銀行，所以資本充足率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于 8%。針對(duì)這些問題，農(nóng)村信用社上報(bào)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表資料也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。(二 )監(jiān)督工具的局限性1.貸

13、款監(jiān)督工具對(duì)商業(yè)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督可以使用以下工具，如審查貸款合約的文本內(nèi)容，查閱借款人經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告，向銀行發(fā)函詢證借款人的銀行存款等等。對(duì)農(nóng)村信用社特別是落后地區(qū)的農(nóng)村信用社而言，這些方法都是不適用的。 貸款合約的文本內(nèi)容很難反映出貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度，監(jiān)管當(dāng)局必須了解農(nóng)村信用社的貸款操作方法，分析其貸款流程和歷史風(fēng)險(xiǎn)狀況，要得出中肯的結(jié)論必須依賴監(jiān)管人員的主觀判斷，所以監(jiān)督結(jié)論的客觀性就難以保證。對(duì)于收入水平低的農(nóng)戶，其不可能提供財(cái)務(wù)報(bào)告甚至銀行存款的信息。現(xiàn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的方法包括查閱以前人民銀行及其他有權(quán)檢查機(jī)構(gòu)對(duì)被檢查農(nóng)村信用社的檢查資料及處理意見、內(nèi)部審計(jì)報(bào)告和外部審計(jì)報(bào)告，并檢查該農(nóng)村

14、信用社的整改情況。根據(jù)檢查方案，對(duì)被檢查農(nóng)村信用社的有關(guān)業(yè)務(wù)資料和文字記錄 (包括被檢查農(nóng)村信用社的會(huì)議記錄、備忘錄等 )進(jìn)行審查。這些方法如上文分析，很難使農(nóng)村信用社的貸款風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到令人滿意的監(jiān)督效果。2.支付危機(jī)時(shí)的追加資本指令當(dāng)農(nóng)村信用社陷入支付危機(jī)時(shí)，人民銀行可以通過追加資本的指令防止危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散。但是由于農(nóng)村信用社通常都缺乏足夠的流動(dòng)性資金，所以很難對(duì)這一指令做出反應(yīng)。為此當(dāng)農(nóng)村信用社的問題初現(xiàn)時(shí)，人民銀行無法依靠追加資本指令解決問題。3.停止貸款指令監(jiān)管當(dāng)局對(duì)處于危機(jī)中的銀行通常使用停止貸款指令這一工具，來防止銀行信用風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步惡化。商業(yè)銀行的貸款通常是附抵押的，而且大部分銀行的借款者不一定在償還當(dāng)期貸款后仍續(xù)借下期貸款，所以停止銀行發(fā)放貸款不會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有貸款的收回產(chǎn)生問題。然而對(duì)農(nóng)村信用社來說， 其借款者歸還當(dāng)期貸款的動(dòng)機(jī)往往是為了獲得下期貸款。如果農(nóng)村信用社在一段時(shí)期內(nèi)被