3P項(xiàng)目全操作流程與全套法律文件綜述

1、 .wd.3P工程全操作流程及全套法律文件綜述政府和社會(huì)資本合作模式“Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP，于二十世紀(jì)九十年代發(fā)源于英國(guó)，泛指在根底設(shè)施和公共效勞領(lǐng)域，對(duì)符合條件的工程采取政府與社會(huì)資本合作經(jīng)營(yíng)的模式。這種模式是對(duì)傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會(huì)效勞體系的補(bǔ)充或替代，如果工程投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計(jì)合理，管理標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財(cái)政困境，也能提高政府提供社會(huì)效勞的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。為加大城市根底設(shè)施的投資建立，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與

2、城市根底設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，隨后國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動(dòng)PPP工程的實(shí)施，PPP模式在中國(guó)迎來(lái)新的開(kāi)展浪潮已是大勢(shì)所趨。由于PPP工程參與主體眾多，法律關(guān)系、交易構(gòu)造復(fù)雜，涉及到投融資、特許經(jīng)營(yíng)、招投標(biāo)、政府采購(gòu)、公司、預(yù)算等的眾多法律門(mén)類(lèi)，如何實(shí)現(xiàn)PPP工程全流程標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作，如何明確、具體的標(biāo)準(zhǔn)各方權(quán)利、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，需要參與者予以認(rèn)真研究。今天座談會(huì)上有一位咨詢公司的經(jīng)理根據(jù)自己工作遇到的PPP工程的實(shí)踐經(jīng)歷，進(jìn)展了匯總交流，根本上涵蓋了當(dāng)前PPP工程的全部流程。PPP工程的操作流程包括工程識(shí)別、工程準(zhǔn)備、工程采購(gòu)、工程執(zhí)行、工程移交五個(gè)階段，

3、PPP工程所涉的全套法律文件亦分別表達(dá)在這五個(gè)階段之內(nèi)。PPP工程的全部操作流程及相關(guān)法律文件的概貌，詳見(jiàn)如下列圖表：一、工程識(shí)別階段所謂工程識(shí)別，即政府在確定一個(gè)根底設(shè)施及公共效勞類(lèi)工程是否采用PPP模式時(shí)，需綜合評(píng)價(jià)該工程就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)風(fēng)格整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高等條件，從而最終決定是否采用政府和社會(huì)資本合作模式PPP模式。一工程發(fā)起根據(jù)PPP工程發(fā)起方式的不同，PPP工程包括政府發(fā)起、社會(huì)資本發(fā)起兩種方式。在政府發(fā)起方式中，財(cái)政部門(mén)政府和社會(huì)資本合作中心應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門(mén)征集潛在政府和社會(huì)資本合作工程

4、。行業(yè)主管部門(mén)可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展規(guī)劃及行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建工程或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在工程；在社會(huì)資本發(fā)起方式中，社會(huì)資本應(yīng)以工程建議書(shū)的方式向財(cái)政部門(mén)推薦潛在政府和社會(huì)資本合作工程。在上述過(guò)程中，涉及到PPP工程中的第一個(gè)重要的法律文件?工程建議書(shū)?。工程建議書(shū)的主要內(nèi)容一般包括：工程概況、工程必要性、工程規(guī)劃、工程建立條件分析、工程投融資方案等主要內(nèi)容。二工程篩選財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作工程進(jìn)展評(píng)估篩選，確定備選工程。財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定工程年度和中期開(kāi)發(fā)方案。對(duì)于列入年度開(kāi)發(fā)方案的工程，工程發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門(mén)的要求提交相關(guān)資料。新建、改建工程應(yīng)提

5、交可行性研究報(bào)告、工程產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案；存量工程應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、工程產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案。在上述過(guò)程中，涉及：1、新建、改建工程?工程可行性研究報(bào)告?、?工程產(chǎn)出說(shuō)明?、?工程初步實(shí)施方案?；2、存量工程?存量公共資產(chǎn)的歷史資料?、?工程產(chǎn)出說(shuō)明?、?工程初步實(shí)施方案?。三物有所值評(píng)價(jià)財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作。定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注工程采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作工程全生命周期內(nèi)政府支出本錢(qián)現(xiàn)值與公共部門(mén)比擬值進(jìn)展比

6、擬，計(jì)算工程的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低工程全生命周期本錢(qián)。在上述過(guò)程中，涉及：?工程物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告?，該文件主要包括物有所值定性分析、物有所值定量分析、物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論等主要內(nèi)容。四財(cái)政承受能力論證為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，工程所在地財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)工程全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)局部政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的工程，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。在上述過(guò)程中，涉及：?工程財(cái)政承受能力論證報(bào)告?，該文件主要包括工程根底信息、工程投資估算及資金籌措、工程產(chǎn)出說(shuō)明、工程回報(bào)機(jī)制、政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出、風(fēng)險(xiǎn)承當(dāng)支出等主

7、要內(nèi)容。二、工程準(zhǔn)備階段一管理架構(gòu)構(gòu)成通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的工程，可進(jìn)展工程準(zhǔn)備?？h級(jí)含以上地方人民政府可建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)工程評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為工程實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)工程準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。二工程實(shí)施方案編制工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制工程實(shí)施方案。在上述過(guò)程中，涉及：?工程實(shí)施方案?，該文件主要包括：1、工程概況。工程概況主要包括根本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和工程公司股權(quán)情況等。根本情況主要明確工程提供的公共產(chǎn)品和效勞內(nèi)容、工程采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及工

8、程運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確工程區(qū)位、占地面積、建立內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價(jià)值、主要產(chǎn)出說(shuō)明和資金來(lái)源等。工程公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立工程公司以及公司股權(quán)構(gòu)造。2、風(fēng)險(xiǎn)分配根本框架。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原那么，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、工程回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配工程風(fēng)險(xiǎn)。3、工程運(yùn)作方式。工程運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建立-運(yùn)營(yíng)-移交、建立-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等。4、交易構(gòu)造。交易構(gòu)造主要包括工程投融資構(gòu)造、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。工程投融資構(gòu)造主要說(shuō)明工程資本性支出的資

9、金來(lái)源、性質(zhì)和用途，工程資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。工程回報(bào)機(jī)制主要說(shuō)明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。相關(guān)配套安排主要說(shuō)明由工程以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和工程所需的上下游效勞。5、合同體系。合同體系主要包括工程合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)效勞合同、原料供給合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等。6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)工程實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)工程實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)視等。7、采購(gòu)方式選擇。工程采購(gòu)應(yīng)根據(jù)?中華

10、人民共和國(guó)政府采購(gòu)法?及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。三物有所值、財(cái)政承受能力驗(yàn)證財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)工程實(shí)施方案進(jìn)展物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由工程實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。三、工程采購(gòu)階段一資格預(yù)審工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證工程能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部

11、門(mén)備案。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上發(fā)布。在上述過(guò)程中，涉及：1、?資格預(yù)審公告?內(nèi)容應(yīng)包括工程授權(quán)主體、工程實(shí)施機(jī)構(gòu)和工程名稱(chēng)、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購(gòu)活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)；2、?資格預(yù)審申請(qǐng)?；3、?資格預(yù)審評(píng)審?。二工程采購(gòu)文件的編制工程有3家以上社會(huì)資本通過(guò)資格預(yù)審的，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)文件準(zhǔn)備工作。工程采購(gòu)文件應(yīng)包括采購(gòu)邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知包括密封、簽署、蓋章要求等、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績(jī)證明文件、采購(gòu)方式、政府對(duì)工程實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案

12、的批復(fù)和工程相關(guān)審批文件、采購(gòu)程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開(kāi)啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)政策要求、工程合同草案及其他法律文本等。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，工程采購(gòu)文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評(píng)審小組根據(jù)與社會(huì)資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括采購(gòu)需求中的技術(shù)、效勞要求以及合同草案條款。在上述過(guò)程中，涉及：1、?采購(gòu)邀請(qǐng)?；2、?競(jìng)爭(zhēng)者須知?；3、?采購(gòu)方式說(shuō)明?；4、?采購(gòu)程序說(shuō)明?；工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程合同約定，監(jiān)視社會(huì)資本或工程公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)工程產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。

13、政府有支付義務(wù)的，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程合同約定的產(chǎn)出說(shuō)明，按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門(mén)向社會(huì)資本或工程公司及時(shí)足額支付。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的，社會(huì)資本或工程公司應(yīng)根據(jù)工程合同約定向政府及時(shí)足額支付應(yīng)享有的超額收益。社會(huì)資本或工程公司違反工程合同約定，威脅公共產(chǎn)品和效勞持續(xù)穩(wěn)定平安供給，或危及國(guó)家平安和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接收工程，直至啟動(dòng)工程提前終止程序。在工程合同執(zhí)行和管理過(guò)程中，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決等工作。1、合同修訂。按照工程合同約定的條件和程序，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本或工程公司可根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和效勞的需求量及構(gòu)造等條件的變化，提出

14、修訂工程合同申請(qǐng)，待政府審核同意后執(zhí)行。2、違約責(zé)任。工程實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或工程公司未履行工程合同約定義務(wù)的，應(yīng)承當(dāng)相應(yīng)違約責(zé)任，包括停頓侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除工程合同等。3、爭(zhēng)議解決。在工程實(shí)施過(guò)程中，按照工程合同約定，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或工程公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。四中期評(píng)估工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對(duì)工程進(jìn)展中期評(píng)估，重點(diǎn)分析工程運(yùn)行狀況和工程合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。政府相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)工程履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和效勞質(zhì)量

15、、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、平安生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等。社會(huì)公眾及工程利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)工程存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和效勞不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，可向政府職能部門(mén)提請(qǐng)監(jiān)視檢查。在上述過(guò)程中，涉及：1、工程公司設(shè)立文件；2、?融資方案?；3、?履約保函?；4、?工程產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)季/年報(bào)?；5、?工程產(chǎn)出說(shuō)明?；6、?修訂工程合同申請(qǐng)?等。五、工程移交階段一移交準(zhǔn)備工程移交時(shí)，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回工程合同約定的工程資產(chǎn)。工程合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無(wú)償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括工程資產(chǎn)、人員、文檔和知識(shí)產(chǎn)

16、權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。采用有償移交的，工程合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒(méi)有約定或約定不明的，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)一樣經(jīng)濟(jì)地位原那么擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。二性能測(cè)試工程實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建工程移交工作組，根據(jù)工程合同約定與社會(huì)資本或工程公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案。工程移交工作組應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照工程合同約定的評(píng)估方式，對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)展資產(chǎn)評(píng)估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)。工程移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測(cè)試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)展性能測(cè)試。性能測(cè)試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會(huì)資本或工程公司進(jìn)展恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會(huì)資本或工程公司應(yīng)將滿足性能測(cè)試要求的工程資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交工程實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過(guò)戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會(huì)資本或工程公司應(yīng)配合做好工程運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)過(guò)渡相關(guān)工作。三績(jī)效評(píng)價(jià)工程移交完成后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)工程產(chǎn)出、本錢(qián)效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政