有關在稅收管理中推行崗位風險控制的思考和實踐

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2、險控制的思考與實踐濟南市國稅局黨組書記、局長 張德志隨著我國社會主義市場經濟和法制建設的不斷完善，社會各界對稅務機關依法行政的要求越來越高，稅務實踐中的管理和執(zhí)法風險也越來越高。今年初，省局提出了“一三六”的總體工作思路，把稅收分析預警系統(tǒng)、納稅評估系統(tǒng)的上線運行和深化運用作為重中之重，大力強化稅收管理和規(guī)范稅收執(zhí)法行為。我們認為，這是實施科學化精細化管理、防范執(zhí)法風險、避免工作失誤的治本之策。結合自身實際，濟南市國稅局把加強崗位風險控制作為全面貫徹落實省局“一三六”思路的重要舉措，進行了一些有益的探索。一、關于風險和風險控制的基本認識風險管理是現(xiàn)代管理科學的一個基本理念，也是一種先進的管理方

3、法，對國稅機關也有一定的借鑒意義。它通過認識風險、分析成因，采取有針對性防范控制措施，將損失的可能性和后果降到最低限度。上個世紀30年代，美國保險業(yè)在爆發(fā)了世界性經濟危機后，率先引入風險管理；到60年代，風險管理已經廣泛運用到金融、企業(yè)和公共行政領域，發(fā)展成一門獨立的管理學科。90年代，我國金融保險業(yè)首先引入風險管理。（一）風險的含義和特征通俗地講，“風險”就是可能發(fā)生的危險或損失。稅收崗位風險，就是由于相關稅務人員沒有依法正確履行崗位職責，而可能給國家、納稅人、單位和稅務干部本人帶來的損失。任何稅收崗位都存在著一定的風險，在領導干部和執(zhí)法管理一線的關鍵崗位，如稅源管理、稅收檢查、減免稅審批、

4、干部調配、經費支出、政府采購等環(huán)節(jié)，崗位風險尤為突出。一般而言，風險具有以下主要特征：一是隱蔽性。風險都是以一定的概率存在的不確定性危險，因而具有一定的隱蔽性。能夠準確預見從而有效控制的危險，就稱不上是風險。人們之所以容易忽視身邊的風險，在風險發(fā)生之前掉以輕心或心存僥幸，就是因為風險具有一定的不確定性也即隱蔽性。對此，管理學上的“海恩法則”闡述得非常深刻：通過對安全事故的分析，發(fā)現(xiàn)在每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故、300起未遂先兆、1000起事故隱患，要想消除這一起嚴重事故，就必須從源頭控制住那1000起事故隱患。在國稅工作中，執(zhí)法和管理風險也潛藏在日常工作的大量細節(jié)中，從萌芽、發(fā)

5、展到演變成顯性問題，往往都有一個過程，但很容易被人忽視。如在一般納稅人認定環(huán)節(jié)，審核把關不嚴就埋下了被不法分子鉆空子的隱患，這一隱患未必一定爆發(fā)，但一旦爆發(fā)就與此管理疏漏直接相關，并造成難以挽回的損失。從這個意義上講，每一個管理和執(zhí)法環(huán)節(jié)都隱含著風險，國稅干部身邊時時都伴有一顆甚至數(shù)顆“不定時炸彈”。二是客觀性。風險是客觀存在的，時刻考驗著我們的干部和工作。大量的教訓告訴我們，凡是有可能出錯的地方，總會有人出錯，而且往往是以最壞的方式，發(fā)生在最不利的時機，這就是管理學上著名的“墨菲定律”。風險是普遍的客觀存在，不論職務高低、能力大小，每個崗位、每個人都面臨潛在的風險；而且，職務越高、責任越重、

6、風險越大。風險雖然有大小，有違章、違紀和違法之分，但都會造成損失，嚴重的甚至會危害國稅事業(yè)的健康發(fā)展。而且，風險的危害往往會引發(fā)連鎖反應，造成連鎖性損失。例如，一人犯罪，不僅本人受懲罰，家庭也會受連累，單位的利益和形象也會受損害。（二）風險的誘因風險本身是客觀存在的，導致風險發(fā)生的既有客觀因素。從國稅系統(tǒng)來看，風險誘因主要在以下方面：一是價值選擇。有什么樣的世界觀、人生觀，就決定了有什么樣的權力觀、利益觀、地位觀。世界觀、人生觀是一個人工作生活的根本，這一關過不好，就必然導致私欲膨脹、違法亂紀。一個人主觀上有不良的價值取向和行為習慣，經受不住物質、人情、面子的考驗，不能遵循法律和組織規(guī)則，那么

7、遲早會“栽跟斗”。二是決策選擇。決策是執(zhí)行的依據(jù)，決定了工作方向，決策失誤必然會帶來較大損失。當今世界各國政府，都非常重視降低決策風險，可失誤卻又不能完全避免。據(jù)有關統(tǒng)計，政府決策失誤的比例，日本是0.28%，美國是3%，我國是30%。這說明，我們因決策失誤導致的風險是相當大的。三是執(zhí)行方式選擇。執(zhí)行法律法規(guī)、執(zhí)行工作決策，是基層單位和大多數(shù)干部的主要工作任務，其中的風險主要來自于選擇了不規(guī)范的執(zhí)法和管理方式，違反了依法行政的要求。執(zhí)行上的風險最普遍、最常見，隨時都有可能在身邊發(fā)生。應執(zhí)行而不執(zhí)行有風險，執(zhí)行力不強、工作不落實也有風險，故意錯誤執(zhí)行風險更大。個別情況下，即使執(zhí)行到位了，程序有錯

8、誤照樣存在風險。執(zhí)行上的風險人人有、事事有，既包括領導干部，也包括一般群眾；既包括稅收執(zhí)法，也包括行政管理。二、當前國稅系統(tǒng)面臨的崗位風險形勢分析我們的國稅隊伍，主流始終是好的。廣大稅務干部兢兢業(yè)業(yè)，克己奉公，圓滿完成了各項工作任務，取得了驕人的成績。但是，目前我們所面臨的崗位風險形勢，依然不容樂觀。按照總局黨風廉政建設會議通報的情況，僅去年18月，全國稅務系統(tǒng)被司法機關立案偵辦各類刑事案件222起，涉及268人；稅務機關內部立案294起，涉及359人。具體到濟南國稅，自1994年國、地稅分設以來，全系統(tǒng)共查處職務犯罪案件12起16人，黨紀政紀處分42起63人。這些案件有的導致國家稅收大量流失

9、，有的損害了納稅人合法權益，影響了國稅機關形象，對干部個人和家庭也造成了重大損失。綜合分析國稅系統(tǒng)不同程度地存在的問題，以及由此帶來的嚴峻的崗位風險形勢，主要表現(xiàn)在以下三個方面：（一）為稅不廉現(xiàn)象時有發(fā)生個別干部理想信念動搖，法紀觀念淡薄，明知故犯，頂風而上，將手中的權力用來“交易”。小到接受納稅人宴請，大到收受納稅人的現(xiàn)金、貴重物品等，嚴重損害了國稅干部形象。有的干部在執(zhí)法和管理上論關系、講人情，號稱“我管的戶我說了算”。個別干部甚至與不法分子串通一氣，幫其造假作假，喪失了一名公務員應有的職業(yè)道德。剖析這些問題，在執(zhí)法崗位反映的多一些，有的還造成了嚴重后果，教訓十分慘痛。有些問題，雖然未形成

10、嚴重犯罪案件，但很多案件與犯罪只有一線之差。（二）執(zhí)法不規(guī)范普遍存在近年來，全國各級審計、財政監(jiān)督部門以及總局和省局在執(zhí)法執(zhí)紀檢查和監(jiān)察中都發(fā)現(xiàn)處理了很多執(zhí)法不規(guī)范的問題，不少問題還引起了外部紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督重視。我們自身在日常執(zhí)法和管理上，確有很多不嚴肅、不規(guī)范、不到位的現(xiàn)象，這都是風險隱患。2006年，最高人民檢察院公布了關于瀆職侵權犯罪立案標準的規(guī)定，各級檢察機關開始重點查處稅務機關執(zhí)法不嚴、管理失職、行政不作為等行為。同時，納稅人維權意識明顯增強，越來越重視維護自己的合法權益，投訴舉報、案件聽證、行政復議和訴訟等情況，經常發(fā)生。面對如此嚴峻的形勢，少數(shù)干部仍然我行我素，無動于衷，以致

11、有的地方虛開發(fā)票等違法案件有所抬頭。分析導致這些問題和案件的因素，我們不否認有稅收制度不完善的因素，更有不法分子為了逐利而不惜鋌而走險的外因；但從內部管理的角度來看，關鍵還在于管理和執(zhí)法不到位、有漏洞，為違法者提供了可乘之隙。主要表現(xiàn)在以下幾點：一是有制度不執(zhí)行。上到總局、省局，下到各級基層國稅機關，已經制定的制度、辦法、程序并不少，而且非常規(guī)范，關鍵是制度得不到有效落實，個別干部工作敷衍應付，對管轄的納稅人，該查的不查，該管的不管。如“實地調查”是專用發(fā)票增量審批的最基本要求，且對于企業(yè)的每次增量申請都要進行實地調查。但在絕大多數(shù)虛開案件中，稅收管理員要么只實地查驗一次，要么根本不去調查就寫

12、出所謂的調查報告。這種不負責任的管理，即使在管理員與納稅人之間沒有利益交換，也是嚴重的失職瀆職，為不法分子打開了方便之門。二是責任心不強。工作中責任心差，麻痹大意，僥幸心理嚴重，對納稅人明顯的異常情況應該發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)，甚至對風險到了麻木不仁的程度。我們在對一些虛開案件的分析中發(fā)現(xiàn)，不少案件普遍存在企業(yè)短期內發(fā)票用量猛增、頻繁申請發(fā)票增量、銷售額遠遠高于注冊資本、稅負明顯偏低等反常現(xiàn)象，但都沒有引起相關稅務干部的足夠重視。三是講人情不講原則。國稅干部要講感情，但在工作中絕不能感情用事，依法辦事是不能逾越的工作底線，既不要替別人講情，也不要受別人講情的干擾。從近年來發(fā)生的涉稅案件來看，不少案件都涉

13、及到了因“講情照顧”而管理偏松、出現(xiàn)漏洞。這些干部在案件查處中有的受到了刑事追究，有的受到了內部黨紀政紀處分。但仍有個別干部不吸取教訓，面對納稅人的不正當要求，不分是非，在內部牽線搭橋、請托催辦，有的干部還是單位或部門領導。這不僅干擾了正常的稅收執(zhí)法，最后也只能是害人害己。（三）行政管理隨意性大稅收崗位風險不僅體現(xiàn)在稅收執(zhí)法環(huán)節(jié)，在行政管理中也無處不在。從綜合部門到后勤管理，處處存在風險。該按程序的不按程序，該報批的不報批，隨意性大，都蘊藏著極大的風險。 一是輕視法紀，明知故犯。有的干部法紀觀念淡薄，對風險不以為然，自由散漫，我行我素；有的干部大局觀念差，對上級部署消極應付，甚至有令不行，有禁

14、不止。近年來，各級國稅機關內部查處的問題，有違反稅收票證管理辦法的；有違反組織原則，在干部選拔中私下串聯(lián)拉票，托關系、走后門的；有違反重大事項報告制度，發(fā)生重大交通事故及嚴重信訪、上訪事件的；有違反工作規(guī)則，上班玩游戲、打撲克等等。對于這些問題，各級國稅機關都是三令五申，但有的還是屢查屢犯，說到底還是思想不重視，態(tài)度不端正，散漫心理作祟。二是習慣行事，操作違規(guī)。有的干部規(guī)范意識差，總是憑感覺、憑經驗辦事，甚至明知程序手續(xù)不符合規(guī)定，仍然存有僥幸心理，不愿改正。有的干部不深入學習鉆研本職業(yè)務，對正確的做法一知半解、糊里糊涂，工作質量不高，經不起檢查。從近兩年審計署、財政專員辦和總局審計部門的審計

15、檢查結果來看，我們內部存在的問題，許多都是不按制度規(guī)定抓落實導致的。三是管理不嚴，監(jiān)督不力。制度落實不到位，有執(zhí)行者的問題，也領導管理者監(jiān)督管理不力的原因。目前，有些干部包括個別領導干部，礙于情面，不敢得罪人，對內管理偏松、偏寬、偏軟，總想當“老好人”。在我們內部自身搞的檢查審計中，經常是查無問題，有了問題也是輕描淡寫，而面對審計署、財監(jiān)辦等外部門的檢查，問題卻非常明顯。這說明，我們內部的一些檢查監(jiān)督和追究還不認真、不嚴格，流于形式，在系統(tǒng)內的監(jiān)督管理上仍需要深入。三、開展崗位風險控制工作的初步實踐在深入調研分析的基礎上，我局決定在全市國稅系統(tǒng)推行崗位風險控制，在全市國稅干部中強化風險教育和風

16、險意識，集中精力建立起一套完整有效的風險控制管理體系，確保稅收管理職能目標的實現(xiàn)和干部隊伍的平安、和諧、穩(wěn)定。按照這一思路，我們成立了崗位風險控制工作領導小組和工作辦公室，建立了分層次組織領導機制；設計了強化崗位風險意識、科學評估崗位風險、合理配置人力資源、制度控制持續(xù)改進四個相互聯(lián)系、有機統(tǒng)一的關鍵環(huán)節(jié)；借鑒全面質量管理理念的周期循環(huán)模式，按照計劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、考核（Check）、修正（Action）的過程，以一年為一個風險控制周期。在計劃上，重點是教育引導、查找風險點，制定崗位風險防范管理措施，做到責任到人、任務明確、機制健全。在執(zhí)行上，重點是對照風險點，落實風險防范的各項措

17、施，控制風險行為和危害的發(fā)生。考核上按照定期自查與階段性督導相結合、動態(tài)考核與綜合評估相結合等方法，全面系統(tǒng)地考評風險防范工作的落實情況和效果。修正的任務是改進和完善風險防范工作，根據(jù)考核評估結果，獎優(yōu)懲劣，糾正存在的問題，進一步優(yōu)化風險防范工作，啟動風險防范管理的下一個PDCA循環(huán)。（一）篩查崗位“風險點”一是全員自查崗位風險。在召開全市崗位風險控制工作動員大會的基礎上，全局每名干部全面自查本崗位存在的風險，填寫崗位風險自查工作表。本著自我查找、自我教育、自定措施、自我保護的原則，對照崗位職責、工作規(guī)程、相關法律法規(guī)、規(guī)范性文件、各類考核追究辦法等內容，分析各自崗位的“風險點”，剖析風險發(fā)生

18、的原因，提出崗位風險等級建議，制定自我防范措施，做到人人查、人人找、人人定、人人防。二是綜合評估崗位風險。市局機關各處室按照對口業(yè)務鏈，對全局每個崗位的風險進行深入分析、綜合評估、科學定性。在匯總梳理基層和本處室自查崗位風險的基礎上，對照相關法律法規(guī)、規(guī)章制度、規(guī)范性文件等“程序性”和“實體性”規(guī)定，對照歷年來各類審計、執(zhí)法檢查、信訪投訴、績效管理等發(fā)現(xiàn)的突出問題，對照綜合征管軟件、稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)、分析預警系統(tǒng)和納稅評估系統(tǒng)等管理信息，全面梳理每個崗位的風險。然后根據(jù)崗位風險大小，分高、中、低三類，評定出崗位風險等級，按照“高風險崗位、高等級防范、高標準要求”的原則，實行崗位風險分類管理

19、。同時，匯總全局梳理評定完畢的風險和風險等級，編寫崗位風險手冊，印發(fā)全系統(tǒng)人手一冊，用于風險教育和問題警示，指導和規(guī)范工作行為。三是開展風險警示教育。組織宣講團，以“敬業(yè)愛崗、廉潔奉公、恪盡職守、防范風險”為主題，通過解讀崗位風險手冊，開展案例報告會、防范風險大討論、廉政展板巡展評比、黨紀法規(guī)專題教育、正反典型現(xiàn)身說法等一系列活動，教育廣大干部切實繃緊風險意識這根弦，自覺克服稅收執(zhí)法和行政管理中存在的僥幸麻痹心理，筑牢自我保護防線。在形式上，主要是。市局還將邀請有關專家學者，舉辦“稅收崗位風險控制論壇”。（二）建立重點崗位風險控制機制一是完善控制制度。由市局機關各部門按照業(yè)務范圍，重點針對高風

20、險崗位和歷年各類檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，梳理已有的管理制度和措施，確定需要修訂完善或新制定的制度措施并著手實施，該廢除的廢除，該修訂的修訂，需要新建的抓緊出臺。二是突破重點風險。機關每個處室針對高風險崗位和風險控制的薄弱點，至少確定2個突破口，建立完善切實有效的控制制度和措施。各基層局根據(jù)本單位崗位風險特點和突出問題，因地制宜探索制定針對性強的控制制度和措施，至少確定2個工作突破口，在建章立制上抓出成效。我們堅持“用制度管權、管人、管事”的原則，綜合采用教育引導、分權制約、過程監(jiān)控、內外監(jiān)督、民主評議、崗位輪換、獎勵懲處、高風險崗位公示等控制措施，增強制度的科學性、嚴密性。三是加強上下聯(lián)動。堅持

21、“從群眾中來，到群眾中去”的原則，深入基層一線解剖“麻雀”，分析導致問題發(fā)生的深層次原因，研究防范控制風險的規(guī)律。對于建立或完善的控制制度，由機關各部門分別選擇部分基層局開展試點，促進基層集中精力、各有側重地探索行之有效、富有特色的經驗做法，以備向全市推廣，從而避免工作重復交叉，實現(xiàn)整體工作的分頭突破、全面推進。（三）全面推行落實控制機制一是開展全員宣講培訓。綜合評估各單位、各部門建立制度、開展試點的情況，篩選針對性強、效果明顯的控制制度，編寫崗位風險控制制度匯編，印發(fā)指導全局規(guī)范執(zhí)法和管理行為。在此基礎上，對崗位控制制度措施和典型案例進行宣講培訓。重點是組織精干業(yè)務力量，搞好師資培訓，加強宣

22、傳指導，在全系統(tǒng)分批組織培訓班，并對基層局巡回宣講，進行全員崗位風險控制培訓。二是簽訂風險控制責任狀。市局統(tǒng)一與各基層局和市局機關各處室簽訂崗位風險控制工作目標責任狀，明確工作標準、目標要求、獎懲措施等，確保達到結合全年重點工作，上下一致、統(tǒng)籌兼顧、重點突破的目的。三是落實和檢驗風險控制制度。結合內部執(zhí)法檢查、巡視考察等工作，將各項風險控制制度和措施，推行到每個崗位、每個人員，規(guī)范干部行為，督促干部養(yǎng)成良好的工作習慣和行為文化。市局督導考評組深入各基層局督導檢查，進行“手把手、面對面”的問題查找，逐項整改存在的問題，督促各基層局將風險控制制度落實到位。四是綜合考評。市局統(tǒng)一制定考評內容和標準，

23、對全局的動員教育效果、建章立制成果、制度落實和問題整改情況等，逐個進行綜合考評，提出考評和改進意見，加大獎懲和責任追究力度。（四）構建風險控制長效機制。一是總結風險控制經驗。各基層局和市局機關各處室全面總結風險控制工作開展情況、取得成效、經驗體會、問題不足和改進措施。同時，分別總結提煉1-2項在開展崗位風險控制工作當中內容豐富、措施有力、成效顯著、具有特色的經驗做法。二是推廣先進典型。根據(jù)全局風險控制工作進展情況召開現(xiàn)場會，結合工作督導、檢查考核、執(zhí)法監(jiān)控、明察暗訪及問卷調查等結果，開展工作講評，全面總結工作成績和不足。選擇工作成效突出的單位，總結交流工作經驗，樹立先進典型，進行表彰獎勵，并將

24、推行工作成績與單位年度目標管理考核結果掛鉤。三是構建長效機制。根據(jù)不同時期國稅系統(tǒng)執(zhí)法和管理的重點，深入分析研究風險變化特點，持續(xù)改進風險控制理念、思路、制度、方法，探索引入信息化控制手段，與稅收科學化精細化管理、國稅文化建設、黨風廉政建設、干部隊伍建設等緊密結合，建立健全科學長效的崗位風險控制機制。四、關于進一步深入推進崗位風險控制的探討深入開展崗位風險防范管理，是我市國稅系統(tǒng)全面貫徹落實省局“一三六”思路的重要舉措，是把先進的風險管理控制理念具體運用到科學化精細化管理實踐，也是結合國稅實際落實黨風廉政懲防體系建設“三個更加注重”要求的具體措施，體現(xiàn)著對國稅事業(yè)、對廣大干部健康發(fā)展高度負責的

25、精神。當前的重點是在識別和評估各種風險的基礎上，有針對性地加強防范，將風險控制的關口前移，筑牢前期預防、中期監(jiān)控、后期處置“三道防線”，超前化解內部執(zhí)法和管理中的各類風險問題，防范于未然，控制過錯，不發(fā)生或盡可能少發(fā)生違法違紀行為，特別是不發(fā)生重大問題，從而使全體國稅干部不犯或少犯錯誤，各方面利益不受或少受損失。在下一步的工作中，還需要解決好以下幾個方面的問題：（一）解決認識問題，端正思想態(tài)度一是樹立憂患意識。在風險面前，任何人都不能小成即滿、高枕無憂。我們應該清醒地認識到，崗位風險不是遠在天邊，而是近在眼前；風險控制不是無關緊要，而是當務之急。一定要自尊自愛，自我保護，在執(zhí)法上把握住方向，在

26、感情上把握住原則，在行動上把握住分寸，在生活上把握住小節(jié)，真正從主觀上避免問題發(fā)生。二是樹立法治意識。當今社會是一個法治社會，違法就是最大的風險。各級國稅機關的工作決策、稅收執(zhí)法和行政管理，都必須嚴格按照法律、法規(guī)規(guī)定辦事，規(guī)范辦事程序。凡事做到言必循法、慮必及法、行必守法，自然就會遠離風險。三是克服僥幸心理觀念。忽視風險，麻痹大意，就一定會出問題，甚至出大錯。對此，我們廣大國稅干部都應當清醒地認識風險形勢嚴峻的大氣候，嚴格自律，一定不能受不良的小氣候影響。四是克服經驗主義觀念。不良的習慣性做法是風險重要誘因，我們必須堅持用制度規(guī)范自己的行為，依法行政，依法辦事，自覺接受監(jiān)督，提前化解崗位風險

27、。五是克服忽視失職瀆職犯罪的觀念。當前，應該重點克服“只要不貪不拿，即使執(zhí)法不規(guī)范，也不存在風險”的錯誤認識。實質上，任何執(zhí)法過錯都是違反法律法規(guī)，都可能損害國家和納稅人的利益。檢察機關把失職瀆職當作一種“不裝腰包的腐敗”，而且查處追究越來越嚴厲。面對這種形勢，國稅干部必須切實糾正不貪不沾就不犯罪，有點過錯也無所謂的觀念。（二）把握崗位風險控制的方向一是解決防范中“系統(tǒng)性”不強的問題，從單項整治向系統(tǒng)控制轉移。在目前的國稅工作實踐中，各級各地都針對易發(fā)生問題的重點環(huán)節(jié)和崗位，制定了一系列管理措施和制度，也起到了顯著效果。但是，如果從風險的角度考慮，各崗位之間，評估風險的標準、防范措施的力度、內控