北京市政府網(wǎng)站集約化建設(shè)策略的探討

1、    北京市政府網(wǎng)站集約化建設(shè)策略的探討    王艷+胡志俊+劉國偉+李志摘 要 本文對北京市政府網(wǎng)站建設(shè)、運行、管理等現(xiàn)狀進行了深入分析，對比國內(nèi)外政府網(wǎng)站在集約化建設(shè)中的做法，結(jié)合北京市實際情況提出了北京市政府網(wǎng)站集約原則、集約模式、集約對象、技術(shù)路線；同時對推進北京市政府網(wǎng)站集約化建設(shè)步驟、管理措施、配套文件等方面給出了建議；并從政府網(wǎng)站可持續(xù)發(fā)展、安全穩(wěn)定運行的角度，提出北京市政府網(wǎng)站集約化建設(shè)的布局。關(guān)鍵詞 網(wǎng)站集約化；政府網(wǎng)站；北京市；策略doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13

2、. 062 d63 a 1673 - 0194（2017）13- 0146- 051 概 述自1998年至今，北京市政府網(wǎng)站經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展，即1998-2002年的建成階段，2003-2005年快速發(fā)展階段，2006年至今的逐漸成熟階段，經(jīng)過近20年的發(fā)展北京市政府網(wǎng)站成為市民提供政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)的信息化服務(wù)大平臺，政府在平臺上完成其職能職責范圍的工作，用戶在平臺上獲取政府提供的服務(wù)并與政府建立聯(lián)系，政府網(wǎng)站不僅成為政府發(fā)布信息、提供服務(wù)的主渠道，也成為政民溝通的快捷通道。近年來，國際電子政務(wù)的發(fā)展從過去不斷建立政府網(wǎng)站來完成對公民的服務(wù)，轉(zhuǎn)向通過集成的統(tǒng)一平臺或統(tǒng)一入口來完成對公民的

3、服務(wù)，這種新的集約化服務(wù)形式能夠節(jié)約政府服務(wù)成本、提高政府服務(wù)效率，也能夠滿足使用者對政府服務(wù)提供的便捷、有效的要求。2014年，中央網(wǎng)信辦發(fā)布關(guān)于加強黨政機關(guān)網(wǎng)站安全管理的通知（中網(wǎng)辦發(fā)文20141號）、國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見（國辦發(fā)201457號），明確提出政府網(wǎng)站“集約化”建設(shè)要求，指出完善政府網(wǎng)站體系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、加強信息資源整合，避免重復投資。隨后北京市市委網(wǎng)信辦、市政府辦公廳也相繼發(fā)文，對北京市政府網(wǎng)站的集約化工作提出了具體要求。因此加快推進北京市政府網(wǎng)站集約化建設(shè)的工作已迫在眉急。2 國內(nèi)外政府網(wǎng)站現(xiàn)狀2.1 國外政府網(wǎng)站現(xiàn)狀電子政務(wù)領(lǐng)先國家已經(jīng)持續(xù)

4、開展政府網(wǎng)站集約化建設(shè)工作近10年，其中英國和美國在政府網(wǎng)站集約化建設(shè)工作方面具有典型代表性。英國政府采取的是大集中模式，即新建“一網(wǎng)+一技術(shù)平臺”，通過持續(xù)不斷實施政府網(wǎng)站 “關(guān)停并轉(zhuǎn)”工作，實現(xiàn)網(wǎng)站的集約化建設(shè)。截至2010年關(guān)閉1 795個部門網(wǎng)站，網(wǎng)站數(shù)量明顯減少，政府每年投入經(jīng)費也在持續(xù)減少。美國政府采取的是“it集成+標準規(guī)范”模式 ，即通過it集成，各行政主管部門發(fā)布相關(guān)的網(wǎng)站建設(shè)、運維等標的集成方式，采用技術(shù)驅(qū)動政府網(wǎng)站集約。在2010年有大約1 500個頂級域名，到2013年中期減少到1 000個，之后速度緩慢下降到925個。英國與美國的政府網(wǎng)站集約化總體以提升改善政府服務(wù)、

5、節(jié)約政府預算為目標，通過基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源的共享和再利用，實現(xiàn)對政府而言的成本降低和風險減少、對用戶而言的時間節(jié)約和效率提高。從建設(shè)形式來看，大多數(shù)國家都采取了“it集成+標準規(guī)范”的形式，少數(shù)國家采用高度集中的形式。從建設(shè)措施來看，一是制定國家政策，通過行政命令來推進政府網(wǎng)站集約化建設(shè)；二是建立配套的管理體制，如英國建立了新的“數(shù)字領(lǐng)導”（digital leader）管理體制，美國建立了比較完備的cio制度，由專門機構(gòu)牽頭集約化建設(shè)工作；三是評估政府網(wǎng)站的質(zhì)量和績效，并將評估結(jié)果作為“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的依據(jù)；四是開展域名管理，規(guī)范和控制已有和新建政府網(wǎng)站的命名；五是推廣使用云平臺與共享平臺，制定

6、 “云優(yōu)先”“共享優(yōu)先”的國家政策；六是標準、規(guī)范、技術(shù)指南的完備化，在內(nèi)容發(fā)布、技術(shù)應(yīng)用、后臺管理等方面形成了比較完備的標準、規(guī)范和指南。2.2 國內(nèi)政府網(wǎng)站現(xiàn)狀近幾年，國內(nèi)政府網(wǎng)站發(fā)展定位進一步明確，第一，政府網(wǎng)站是信息化條件下政府同群眾密切聯(lián)系的橋梁；第二，政府網(wǎng)站是打牢市政民意的新渠道；第三，政府網(wǎng)站是網(wǎng)絡(luò)時代政府履行職責的新平臺；第四，政府網(wǎng)站是打造法制政府、陽光政府的新載體。定位的明確也為網(wǎng)站集約化建設(shè)明確了方向，2015年開始各省市在推進政府網(wǎng)站集約化建設(shè)方面都做了很多積極的嘗試與實踐，主要是“大集中”和“分層集中”兩種主流模式?！按蠹小蹦Ｊ?，如浙江、貴州等省，首先采取全省統(tǒng)一

7、集約建設(shè)，其次從域名、欄目設(shè)置、網(wǎng)頁布局、功能、技術(shù)系統(tǒng)、基礎(chǔ)平臺、監(jiān)管等各要素進行統(tǒng)一，在新建的技術(shù)平臺之上按照新的欄目、數(shù)據(jù)、服務(wù)要求重新規(guī)劃、建設(shè)。其優(yōu)勢在于短期內(nèi)網(wǎng)站數(shù)量顯著減少，規(guī)模效益顯著；存在的問題是隨著加入網(wǎng)站數(shù)量的增加，運維工作量增大、安全運維壓力大、安全事件責任界定較難、個性化需求響應(yīng)較慢、內(nèi)容日常運維不及時等；其次過度集中有可能削弱服務(wù)多樣性。由于各省市政府網(wǎng)站建設(shè)水平高低不一等因素，該模式更加適合基礎(chǔ)設(shè)施薄弱或者某項政務(wù)服務(wù)的集約化，而不是政府網(wǎng)站的整體集約化?！胺謱蛹小蹦Ｊ?，安徽、山東等省，首先按照省、市、區(qū)及地級市分層級建設(shè)“統(tǒng)一技術(shù)平臺+統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施”，允許特例

8、網(wǎng)站存在，逐步實現(xiàn)“全省一平臺”建設(shè)目標，除“基礎(chǔ)設(shè)施+技術(shù)平臺”外，其余不強制統(tǒng)一。其優(yōu)勢在于建設(shè)過程逐步磨合技術(shù)系統(tǒng)的支撐能力，便于監(jiān)管集約化過程；其次合并數(shù)量相對較少，其安全運維保障可控性大。該模式的問題是需要持久的資金保障制度。3 北京市政府網(wǎng)站現(xiàn)狀及存在問題3.1 市級政府網(wǎng)站整體情況根據(jù)2015年全國政府網(wǎng)站普查數(shù)據(jù)，全市約有政府網(wǎng)站1 142個。其中市級單位網(wǎng)站有101家；垂直管理單位網(wǎng)站有136家；17家區(qū)縣單位網(wǎng)站（含北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）共計905家。3.2 市級政府網(wǎng)站集約化情況 市級部門網(wǎng)站集約化建設(shè)總體程度相對較低。在101家市級網(wǎng)站中，所屬事業(yè)單位網(wǎng)站或二級網(wǎng)站共37

9、家，基本都是獨立建設(shè)。原因是單位性質(zhì)略有不同、資金管理相對獨立，造成集約建設(shè)困難；市級垂管部門中已有7個單位采用基于網(wǎng)站統(tǒng)一技術(shù)平臺建設(shè)下屬分局的子站，實現(xiàn)網(wǎng)站“統(tǒng)一技術(shù)平臺+統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施”，各分局自行負責內(nèi)容維護，網(wǎng)站經(jīng)費保障方面由市局統(tǒng)一預算、統(tǒng)一采購。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，北京市的“市級政務(wù)云”已初具規(guī)模，新建、改造的信息化項目基礎(chǔ)設(shè)施都強制要求依托“市級政務(wù)云”而搭建。在統(tǒng)一技術(shù)平臺方面，目前沒有從技術(shù)統(tǒng)籌角度建設(shè)的統(tǒng)一技術(shù)平臺，只是北京市市政府門戶網(wǎng)站首都之窗利用現(xiàn)有自建系統(tǒng)，在集約化工作方面做了一些積極嘗試，如政務(wù)互動、辦事服務(wù)等。在域名規(guī)范管理方面，市級部門門戶與下屬事業(yè)單位的網(wǎng)站，基

10、本都是采用獨立域名。3.3 區(qū)級政府網(wǎng)站集約化建設(shè)情況目前，區(qū)級政府網(wǎng)站集約化建設(shè)整體水平優(yōu)于市級部門。在“統(tǒng)一技術(shù)平臺+統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施”方面，17個區(qū)中有12個區(qū)實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)的集約化建設(shè)，東城區(qū)、西城區(qū)、海淀區(qū)等均在統(tǒng)一技術(shù)平臺進行網(wǎng)站部署，委辦局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以子站或欄目形式進行統(tǒng)一展現(xiàn)。其他5個區(qū)未能實現(xiàn)網(wǎng)站集約化建設(shè)。在域名規(guī)范管理方面，除北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)政府網(wǎng)站域名實現(xiàn)100%的統(tǒng)一規(guī)范外，大部分區(qū)縣政府網(wǎng)站的域名只實現(xiàn)部分規(guī)范管理。3.4 政府網(wǎng)站建設(shè)與管理問題日益突出3.4.1 網(wǎng)站數(shù)量過多市級部門所屬的事業(yè)單位及二級網(wǎng)站基本是獨立建站，垂管單位中也有少數(shù)單位未實現(xiàn)集約建設(shè)，區(qū)級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)

11、街道還有很大一部分網(wǎng)站以獨立自建站的形式存在。全市網(wǎng)站數(shù)量依然較多，管理較為分散。3.4.2 安全問題凸顯不少單位在政府網(wǎng)站的運營上都存在“重建設(shè)、輕管理”的問題， 受技術(shù)力量、資金投入、管理機制等多因素的影響，存在信息安全管理滯后于網(wǎng)站建設(shè)的情況。網(wǎng)站面臨的主要安全風險包括內(nèi)容被篡改、服務(wù)器被黑客控制等。3.4.3 缺乏總體的組織、規(guī)劃由于大部分政府網(wǎng)站采取獨立建站模式，所以各站點建設(shè)標準、技術(shù)實現(xiàn)方式、信息內(nèi)容結(jié)構(gòu)、管理形式等各異，不能進行有效的信息共享，形成了一個個“信息孤島”，難以達到網(wǎng)站作為政府信息公開第一平臺的要求。3.4.4 缺乏聯(lián)動機制現(xiàn)階段尚未形成協(xié)同、合力監(jiān)管的工作格局，如

12、市政府辦公廳主要負責推進、指導本市政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)工作；市網(wǎng)信辦主要負責政府網(wǎng)站安全管理工作；市經(jīng)濟信息化委主要負責政府網(wǎng)站技術(shù)支撐；市編辦負責域名管理工作等等，缺乏總體的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。在區(qū)級層面由于機構(gòu)設(shè)置和職能略有不同，政府網(wǎng)站歸口管理機制不夠統(tǒng)一和明確，也經(jīng)常導致工作層面的執(zhí)行不暢。4 北京市政府網(wǎng)站集約化建設(shè)策略的研究政府網(wǎng)站集約化是通過統(tǒng)一標準體系，統(tǒng)一技術(shù)平臺，統(tǒng)一安全防護，統(tǒng)一運維監(jiān)管，集中管理信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)政府網(wǎng)站資源優(yōu)化融合、平臺整合安全、數(shù)據(jù)互認共享、管理統(tǒng)籌規(guī)范、服務(wù)便捷高效的過程。按其政府網(wǎng)站集約化建設(shè)與發(fā)展的相關(guān)要素可以分為四大體系，即信息內(nèi)容體系、展現(xiàn)傳播體系、

13、技術(shù)支撐體系和管理保障體系。其中信息內(nèi)容體系是政府網(wǎng)站的基礎(chǔ)，展現(xiàn)傳播體系是政府網(wǎng)站信息內(nèi)容的載體，技術(shù)支撐體系是實現(xiàn)頁面展現(xiàn)和相關(guān)功能，管理保障體系是政府網(wǎng)站健康可持續(xù)發(fā)展的必要條件。4.1 基本原則根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公眾需求，科學劃定網(wǎng)站類別，分類指導，規(guī)范建設(shè)，統(tǒng)籌考慮各級政府網(wǎng)站功能定位，明確建設(shè)模式和發(fā)展方向。按照“開辦關(guān)停”的不同階段，實行政府網(wǎng)站全生命周期管理。按照“集約節(jié)約、便民高效、安全可靠、穩(wěn)步推進”的原則，從全局謀劃，分步驟有序推進北京市政府網(wǎng)站集約化建設(shè)工作。4.2 網(wǎng)站集約化建設(shè)模式的確定政府網(wǎng)站集約化建設(shè)工作是個循序漸進、持續(xù)發(fā)展的過程，受資金投入、技術(shù)水平、管

14、理機制等多方因素影響，其工作目標、工作內(nèi)容和可達到的集約化程度各有差異。鑒于北京市政府網(wǎng)站建設(shè)水平高低不一、服務(wù)能力不一、成效不一，現(xiàn)階段宜采取“分層集中”的建設(shè)模式，市、區(qū)兩級政府按照“三統(tǒng)一、四規(guī)范”建設(shè)標準，即在技術(shù)平臺、基礎(chǔ)設(shè)施、安全防范方面統(tǒng)一建設(shè)，在網(wǎng)站設(shè)立、欄目設(shè)置、域名設(shè)置、網(wǎng)站標識方面規(guī)范化管理，各自搭建統(tǒng)一技術(shù)平臺，逐步實現(xiàn)市、區(qū)兩級技術(shù)平臺互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)聯(lián)動。已建成部門網(wǎng)站可整合至本級政府網(wǎng)站集約化技術(shù)平臺，實現(xiàn)分級統(tǒng)一管理；實行雙重管理的部門網(wǎng)站，可依托市級網(wǎng)站集約化技術(shù)平臺搭建及部署；實行全系統(tǒng)垂直管理部門網(wǎng)站，按照國務(wù)院有關(guān)部門要求部署在相應(yīng)技術(shù)平臺。短期內(nèi)實現(xiàn)“市

15、級一網(wǎng)+17區(qū)網(wǎng)”，允許保留部分獨立優(yōu)質(zhì)網(wǎng)站的工作目標，在3-5年或更長時間內(nèi)逐步實現(xiàn)“全市一網(wǎng)站”。4.3 網(wǎng)站集約化技術(shù)平臺的建設(shè)政府網(wǎng)站集約化技術(shù)平臺建設(shè)是實現(xiàn)頁面展現(xiàn)和相關(guān)功能的基礎(chǔ)工作，該平臺充分利用云計算、大數(shù)據(jù)等相關(guān)技術(shù)，涵蓋站點管理、欄目管理、資源管理、權(quán)限管理；內(nèi)容發(fā)布、領(lǐng)導信箱、征集調(diào)查、在線訪談；站內(nèi)搜索、評價監(jiān)督；用戶注冊、個性定制、統(tǒng)一身份認證；運維監(jiān)控、統(tǒng)計分析、安全防護等功能，同時與政務(wù)公開、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)、電子證照庫等系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫對接，以滿足本級政府網(wǎng)站的建設(shè)需求。4.3.1 建設(shè)目標集約化技術(shù)平臺建設(shè)主要實現(xiàn)的是服務(wù)集約化、數(shù)據(jù)集約化和管理集約化，技術(shù)平臺應(yīng)

16、達到“統(tǒng)一架構(gòu)、統(tǒng)一應(yīng)用、統(tǒng)一資源、統(tǒng)一運維”的建設(shè)目標。4.3.2 網(wǎng)站集約化技術(shù)平臺技術(shù)架構(gòu)的選擇技術(shù)平臺應(yīng)運用彈性計算的優(yōu)勢，在大規(guī)模的數(shù)據(jù)存儲、集中化運維、大數(shù)據(jù)并發(fā)下使網(wǎng)站具有更高的安全性、冗災(zāi)性、穩(wěn)定性和擴展性。技術(shù)平臺的架構(gòu)體系應(yīng)構(gòu)建在云計算架構(gòu)體系基礎(chǔ)之上，從服務(wù)方式上分為iaas層（infrastructure as a service）、paas層（platform as a service）和saas層（software as a service）。 iaas層是架構(gòu)的基礎(chǔ)，包含計算能力（cpu的頻率），內(nèi)存空間，硬盤容量，是否需要數(shù)據(jù)的備份，彈性空間的增長基數(shù)的配置等等

17、。paas層提供了系統(tǒng)軟件、數(shù)據(jù)庫服務(wù)、分布式應(yīng)用服務(wù)框架和系統(tǒng)中間件等支撐平臺。包含數(shù)據(jù)應(yīng)用構(gòu)件，如靜態(tài)發(fā)布構(gòu)件、數(shù)據(jù)挖掘構(gòu)件、數(shù)據(jù)報送構(gòu)件、數(shù)據(jù)采集構(gòu)件等；基礎(chǔ)應(yīng)用中間件，如基礎(chǔ)開發(fā)框架、數(shù)據(jù)交換構(gòu)件、統(tǒng)一用戶構(gòu)件、移動服務(wù)支持框架、安全服務(wù)支持框架、安全加密構(gòu)件等；基礎(chǔ)云服務(wù)平臺，如內(nèi)容分發(fā)cdn、負載均衡slb、彈性計算ecs、關(guān)系數(shù)據(jù)庫rds、開放式存儲服務(wù)oss、云引擎服務(wù)ace等。saas層提供相關(guān)的應(yīng)用軟件平臺服務(wù)，包含應(yīng)用管理層，如內(nèi)容管理系統(tǒng)、信息公開系統(tǒng)、互動交流系統(tǒng)、全文檢索系統(tǒng)、移動app服務(wù)、數(shù)據(jù)采集服務(wù)、統(tǒng)一用戶系統(tǒng)、運維統(tǒng)計系統(tǒng)等；還有服務(wù)展示層，如政務(wù)公開服務(wù)

18、、網(wǎng)上辦事服務(wù)、互動交流服務(wù)、場景式服務(wù)、公共便民服務(wù)、個性化服務(wù)、信息推送服務(wù)等。5 北京市政府網(wǎng)站集約化建設(shè)推進策略5.1 充分利舊、循序漸進，先清理再集約建議采取保護現(xiàn)有設(shè)施投入、充分利舊、分類處置、循序漸進、先清理再集約的推進工作方式。政府網(wǎng)站可分為政府門戶、部門網(wǎng)站和專項網(wǎng)站，市、區(qū)兩級人民政府及其部門原則上一個單位最多開設(shè)一個網(wǎng)站。市、區(qū)兩級人民政府須開設(shè)政府門戶網(wǎng)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道原則上不開設(shè)政府門戶網(wǎng)站，應(yīng)通過上級政府門戶網(wǎng)站公開政務(wù)信息，提供政務(wù)服務(wù)，已建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道網(wǎng)站必須關(guān)停，并將網(wǎng)站內(nèi)容整合至上級政府門戶網(wǎng)站，確需保留的，應(yīng)向相應(yīng)政府網(wǎng)站主管單位提出申請，逐級審核，經(jīng)批準同意

19、后方可保留或開設(shè)；市、區(qū)兩級政府部門應(yīng)依托市、區(qū)兩級“政府網(wǎng)站集約化技術(shù)平臺”分別開設(shè)部門網(wǎng)站，原則上各級部門不能單獨建設(shè)其網(wǎng)站，且一個部門原則上只能開設(shè)一個網(wǎng)站，確需保留的，應(yīng)向相應(yīng)上級主管單位提出申請經(jīng)批準同意后方可保留或開設(shè)。市、區(qū)各部門應(yīng)優(yōu)先使用政府門戶網(wǎng)站開展重大活動或?qū)ｍ椆ぷ鳎验_設(shè)的專項網(wǎng)站要盡快整合至本級或上級政府網(wǎng)站，確需保留應(yīng)向相應(yīng)上級主管單位提出申請經(jīng)批準同意后方可保留。5.2 分對象集約，錯落推進網(wǎng)站集約化建設(shè)政府網(wǎng)站集約化建設(shè)推進工作涉及基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、政務(wù)服務(wù)、域名、政府網(wǎng)站欄目設(shè)置、信息數(shù)據(jù)、管理等各個層次，集約對象和行政管理部門各不相同，建議結(jié)合各個行政管理部門的工作實際，錯落推進，并以整合全市政府部門及各區(qū)縣政務(wù)信息資源為集約重點。應(yīng)統(tǒng)籌各個部門所產(chǎn)生的全市性共性信息，如政策、預算、清單、人事等，建立統(tǒng)一信息元數(shù)據(jù)、規(guī)范信息來源渠道，實現(xiàn)欄目標準化管理。從域名、開辦資格、網(wǎng)頁設(shè)計