我國社會組織監(jiān)管問題研究綜述

1、我國社會組織監(jiān)管問題研究綜述作者：劉昱伶文海霞李向淵摘要：從系統(tǒng)的角度對我國有關(guān)非營利組織監(jiān)管問題 的研究進行梳理，從宏觀、中觀、微觀三個層面分別對現(xiàn) 有相關(guān)研究進行一個系統(tǒng)的概述，旨在為大家展現(xiàn)一個清 晰的對非營利組織監(jiān)管問題的研究體系。關(guān)鍵詞：社會組織；監(jiān)管；系統(tǒng)；研究綜述1導(dǎo)言自十六屆六中會提出要實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社 會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局之后，黨的十七大進一 步明確了社會組織在我國社會管理中的重要地位。在這一 契機之下，我們可以預(yù)見我國社會組織的發(fā)展將會以一種 更為蓬勃、健全的姿態(tài)出現(xiàn)，學(xué)術(shù)界也將掀起社會組織研 究的新高潮。然而現(xiàn)階段我國社會組織的發(fā)展還很不成 熟，要使社

2、會組織的發(fā)展法制化、規(guī)范化，它們才能真正 承擔(dān)起社會管理的職責(zé)。因此，在這一方針的指導(dǎo)下，通 過對已有社會組織監(jiān)管問題的研究進行梳理，清晰未來研 究發(fā)展的基點，使未來研究在批判借鑒中得到發(fā)展，在現(xiàn) 階段具有重要的意義。2宏觀層面的研究在這里，我將對社會組織監(jiān)管問題宏觀層面的研究概 括為對其指導(dǎo)思想的研究。這里的指導(dǎo)思想是指貫穿整個 監(jiān)管體系、指導(dǎo)整個監(jiān)管過程的一種理念，是一種意識形 態(tài)上的東西。當(dāng)前我國在對社會組織的監(jiān)管問題上并沒有 形成一個專門的指導(dǎo)思想，但縱觀我國社會組織的發(fā)展歷 史和監(jiān)管現(xiàn)狀，由于對社會組織不信任而對其進行嚴(yán)格監(jiān) 管、在許多領(lǐng)域?qū)ζ溥M行高強度的控制的觀念在很多方面 都有所

3、體現(xiàn)，極大的阻礙了社會組織的自主發(fā)展和社會職 能的有效實施。我國學(xué)術(shù)界雖然沒有明確提出社會組織監(jiān)管的指導(dǎo)思 想這一概念，也沒有對其進行系統(tǒng)的研究，但許多學(xué)者都 對這種當(dāng)前普遍存在于對社會組織監(jiān)管中的觀念進行了批 判。如張忠軍在批判當(dāng)前我國對社會組織立法的指導(dǎo)思想 時就說到：“現(xiàn)有法律制度在指導(dǎo)思想方面，表現(xiàn)出”嚴(yán)格 管理、從嚴(yán)控制、限制發(fā)展“的色彩，?，F(xiàn)有的法律 制度的核心是重政府管理，關(guān)注政府權(quán)力的行使;輕權(quán)利保 障，公民的結(jié)社自由權(quán)利事實上受到了較多限制。”3中觀層面的研究我國學(xué)術(shù)界關(guān)于社會組織監(jiān)督問題的研究在中觀層面 上主要集中于三個方面，就是法制體系、行政體制和監(jiān)管 機制，這三個方面是

4、我國社會組織存在的大環(huán)境，無論是 對社會組織的監(jiān)管還是討論社會組織的發(fā)展，都需要在這 三個大環(huán)境下展開。(1 )法制體系。我國學(xué)者對于當(dāng)前我國社會組織法制 體系的研究都存在著一個共識，那就是當(dāng)前我國有關(guān)社會 組織的法制體系存在著很多缺陷，在很大程度上限制了社 會組織的健康發(fā)展。具體來說，主要存在著立法滯后、立 法層次低、配套法制的不完善、立法的實體性內(nèi)容缺乏規(guī) 定或規(guī)定不當(dāng)?shù)葐栴}。針對當(dāng)前我國社會組織的法制體系 存在的這些問題，學(xué)術(shù)界提出了許多的改革方案，如提高 我國社會組織立法的層次，明晰社會組織的分類；對社會 組織的主體合法性、稅收優(yōu)惠、營利活動的限制等運作中 的實體內(nèi)容根據(jù)不同的社會組織

5、的類型進行規(guī)定等等。(2)行政體制。對于我國現(xiàn)行社會組織的行政體制， 最主要也最受學(xué)者們關(guān)注的就是“雙重管理體制”，使用的 是分級管理、限制競爭的原則。賈西津指出，這種管理體 制的基本特點是：門檻高、限制多、監(jiān)管不力，許多其他 學(xué)者也對其進行了深入的批判，主要概括為以下幾個方面: “雙重管理體制”使得社會組織進入的門檻過高，再加 上對非競爭性、限制分支等條件的嚴(yán)格限制，使得很多社 會組織都陷入了 “合法性”困境；“體制內(nèi)”社會組織 的自主運作舉步維艱，資金來源、機構(gòu)設(shè)置、人事構(gòu)成等 各方面都受到了業(yè)務(wù)部門的嚴(yán)格控制；雙重管理導(dǎo)致“ 多頭行政”的弊端，部門之間的分工不明確，社會組織的 職能發(fā)揮受

6、到很大的影響；政府部門的過多介入還使得 社會組織成為了腐敗滋生的溫床；高門檻使得社會組織 在雙重管理體制外以各種形式存在，難以將所有社會組織 納入監(jiān)管系統(tǒng)。面對現(xiàn)有體制存在的諸多弊端，有學(xué)者提出要取消這 種管理體制，也有學(xué)者認(rèn)為其在現(xiàn)階段還有其存在的合理 價值，在相當(dāng)一段時間內(nèi)將繼續(xù)下去。雖然學(xué)術(shù)界在是否取 消現(xiàn)有管理體制的問題上眾口不一，但對其進行改革成了 學(xué)者們的共識。張繼紅認(rèn)為要對登記機關(guān)和業(yè)務(wù)部門的權(quán) 責(zé)界線進行清晰的界定；賈西津則建議設(shè)立專門、獨立的 民間組織監(jiān)督管理機構(gòu)，對社會組織進行相對統(tǒng)一的監(jiān)管。(3 )監(jiān)管機制。當(dāng)前我國社會組織的監(jiān)管機制主要是 偏向于外部監(jiān)管，而外部監(jiān)管又主

7、要是以登記機關(guān)尤其是 業(yè)務(wù)主管單位的高強度、非理性監(jiān)管為主，處于一種極不 合理的狀態(tài)。這樣的監(jiān)督機制存在著社會監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱、 政府相關(guān)部門監(jiān)督不合理、不完善、社會組織自主性受到 控制、自律能力發(fā)揮的不足等弊端，極不利于社會組織的 健康發(fā)展和對其行為的有效監(jiān)管。針對這種情況，學(xué)術(shù)界 的主流觀點是要實現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部自律的共同發(fā)展。外 部監(jiān)管就是指法制、政府、社會三方面的監(jiān)管，而內(nèi)部自 律就是指社會組織自身自律機制能力的發(fā)揮。其中，有學(xué) 者指出，政府監(jiān)管除了登記機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位兩個主體 之外，還要將稅務(wù)部門、審計機關(guān)、檢察機關(guān)等相關(guān)部門 納入進來，并明確規(guī)定它們各自的職責(zé)范圍，實現(xiàn)對社會 組織以

8、及各政府部門之間的有效監(jiān)管。在社會監(jiān)督方面， 陳慶云從輿論監(jiān)督、競爭環(huán)境（即行業(yè)監(jiān)管）、利益相關(guān)者 （捐贈者和受益者）等方面對社會監(jiān)督的構(gòu)成及其重要性 進行了分析。而在內(nèi)部自律方面，井濤則指出，要通過嚴(yán) 格遵守適當(dāng)?shù)某绦蚝驼鲁痰囊?guī)定、機構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)決策、 執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離和制衡來實現(xiàn)社會組織的內(nèi)部自律。4微觀層面的研究從微觀層面上來講，學(xué)術(shù)界對社會組織監(jiān)管問題的研 究主要集中于社會組織的主體合法性、非營利性、財政收 支狀況及其日常運作情況這幾個方面，并習(xí)慣于主要從法 律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的外部監(jiān)管和社會組織的內(nèi) 部自律四個層面來對這幾方面的監(jiān)管進行研究。(1 )法律規(guī)制。在社會組織的

9、監(jiān)管體系內(nèi)，法律規(guī)制 這一環(huán)本身就是一個系統(tǒng)的內(nèi)容，涉及到了社會組織的建 立、運作、發(fā)展等各個方面。因此在微觀層面對社會組織 相關(guān)問題的法律規(guī)制成為眾多學(xué)者尤為關(guān)注的重點。鑒于 我國社會組織主體合法性的取得門檻過高、相關(guān)法規(guī)不完 善的現(xiàn)實，雷興虎、陳虹指出對社會組織主體資格的法律 規(guī)制一是要體現(xiàn)結(jié)社自由與社團管制的平衡；二是要社會 組織的主體資格與民事主體、行政主體的資格區(qū)別開來。 王名、賈西津則進一步指出要在對社會組織進行合理分類 的基礎(chǔ)上，賦予其相應(yīng)的法人資格并實行相應(yīng)的法律規(guī)范。 此外，王曉、王莉還提出，對非法人社團應(yīng)適用合伙的相 關(guān)規(guī)定，由社團的成員來共同承擔(dān)責(zé)任。在社會組織財政 收支

10、狀況的法律規(guī)制方面，各國通用的做法是進行相應(yīng)的 稅收立法，從法律上進行嚴(yán)格的財政稅收優(yōu)惠規(guī)定，從而 作為刺激、規(guī)制社會組織財政收支的有效手段。(2)政府監(jiān)管。我國當(dāng)前的政府監(jiān)管主體主要集中在 登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門，政府高強度的監(jiān)管滲入了 社會組織的準(zhǔn)入、財政、人事、日?；顒拥雀鱾€方面，而 對其準(zhǔn)入階段主體合法性的監(jiān)管力度又遠(yuǎn)大于對其準(zhǔn)入后 的運營活動的監(jiān)管，監(jiān)管極度缺乏適度性和合理性。針對 這一現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界的主流觀點是對政府監(jiān)管的主體、力度、權(quán)責(zé)關(guān)系進行重新界定。王名、陶傳進建議實行“社會投 訴制度+政府受理部門+政府部門向社會公開其所掌握的信 息”的綜合模式，來突出政府民間組織管理部門

11、的監(jiān)督執(zhí) 法地位，使政府從全面干預(yù)中退出。而在業(yè)務(wù)主管單位的 改革上，他們還提出可考慮政府采購上發(fā)揮業(yè)務(wù)主管單位 的主體性作用，使之主要扮演資源提供者的角色，最后可以 達(dá)到分領(lǐng)域取消業(yè)務(wù)主管單位的目標(biāo)。（3）社會監(jiān)督。對社會組織的社會監(jiān)督是我國現(xiàn)有社會組織監(jiān)管體系中較 為薄弱的一環(huán)，而它又本著其監(jiān)督的有效性和低成本成為 了近年來學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注的焦點。在這一環(huán)節(jié)的研究學(xué) 者們主要通過借鑒國外的先進經(jīng)驗，圍繞著社會監(jiān)督的理 論依據(jù)、監(jiān)督主體、監(jiān)督方式和途徑等方面進行。吳文潔 指出，對社會組織實行社會監(jiān)督的理論依據(jù)來自于對非營 利組織“公共責(zé)任”的追問。周美芳以利益相關(guān)者理論為 視角，將民間評估機

12、構(gòu)、媒體、一般公眾、同行業(yè)組織、 競爭者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、相關(guān)的社會活動團體等作為社會組織 外部治理的主要參與者提了出來，為我們明確了社會監(jiān)管 的主要主體，并建議我國借鑒國外的治理經(jīng)驗，建立獨立 的第三方評估機構(gòu)。而賈西津則明確指出，社會監(jiān)督機制 的首要原則是公開，社會組織需要向公眾交代四大責(zé)任， 即財務(wù)責(zé)任、過程責(zé)任、項目責(zé)任、優(yōu)先權(quán)責(zé)任，并以主 動公開和被動公開兩種形式進行交代，以此保證社會監(jiān)督 的有效實施。(4)內(nèi)部自律。在中觀層面的論述中已經(jīng)提到了完善 的社會組織監(jiān)管機制應(yīng)該要實現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部自律的共 同發(fā)展，尤其是在外部監(jiān)管環(huán)境不成熟的情況下。因此如 何實現(xiàn)社會組織的內(nèi)部自律已成為了學(xué)術(shù)界研究的重要課 題。首先社會組織的章程本著其在社會組織內(nèi)部治理中的 重要地位受到了學(xué)者們的普遍關(guān)注，完善社會組織的內(nèi)部 規(guī)范體系、制定明確而規(guī)范的章程，成為了學(xué)者們的共識。 在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們從不同的角度提出實現(xiàn)社會組織內(nèi)部 自律的建議。有學(xué)者從社會組織