論地方政府融資平臺(tái)的法律治理

1、論地方政府融資平臺(tái)的法律治理自2010年以來,中央政府及監(jiān)管部門對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管與治理力度不斷加大,通過近年來多管齊下的規(guī)范與治理,地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模迅猛膨脹的勢(shì)頭基本得到遏制,之前所積聚的巨量風(fēng)險(xiǎn)正在得到逐步緩釋,總體可控已成為官方描述地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的普遍觀點(diǎn)。從表面上看,地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)有所緩解,但從深層次看,催生地方政府融資平臺(tái)發(fā)展及地方債務(wù)惡性膨脹的體制性因素仍未根本根除,推高平臺(tái)負(fù)債的影響因素依然有增無減,削弱地方政府融資平臺(tái)還款來源的各類問題依然存在,地方政府融資平臺(tái)的償債高峰期也還將持續(xù)。在宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)下行的背景下,地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)防控之堤正不

2、斷受到?jīng)_擊。特別是在2011年以來,宏觀經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯,實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢,部分地區(qū)由于地價(jià)、房?jī)r(jià)漲幅回落,地方政府十分依賴的土地財(cái)政也正日益枯竭,地方財(cái)政收入增速下滑趨勢(shì)難以抑制。從區(qū)域結(jié)構(gòu)來看,部分中西部地區(qū)平臺(tái)、低層級(jí)平臺(tái)面臨較大償債壓力,即便在東部沿海等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)地區(qū),縣級(jí)及以下財(cái)政靠負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象也不在少數(shù)。從整體來看,不僅地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債壓力有增無減,其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也正向金融系統(tǒng)傳導(dǎo),隨著地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模的持續(xù)增加,風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜,其對(duì)銀行業(yè)的挑戰(zhàn)也將日益顯現(xiàn)。2014年8月,預(yù)算法修訂案的四審稿已經(jīng)全國(guó)人大審議通過,并將于2015年1月起實(shí)行。盡管在該次修訂中,中

3、央可賦予地方政府一定限度內(nèi)的地方發(fā)債權(quán)限,但發(fā)債主體的準(zhǔn)入門檻高,發(fā)債程序尤為嚴(yán)格,同時(shí)也有用途限制。可見,中央對(duì)地方政府發(fā)債的態(tài)度依然謹(jǐn)慎。而結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況,短期內(nèi),要使地方政府發(fā)債取代地方政府融資平臺(tái),也并不現(xiàn)實(shí),對(duì)目前數(shù)量巨大的地方政府融資平臺(tái)的存量債務(wù)的化解也更需時(shí)日。同時(shí)也應(yīng)看到,預(yù)算法第四稿修訂案對(duì)于地方政府發(fā)債仍有許多需要完善之處,關(guān)于如何通過完善地方政府發(fā)債體系來治理地方政府融資平臺(tái),依然需要開展進(jìn)一步的研究?？梢?地方政府融資平臺(tái)在理論與實(shí)踐中的各種問題,依然復(fù)雜;對(duì)于其治理,依然任重而道遠(yuǎn)。那么究竟應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)融資平臺(tái)在理論與實(shí)踐中的各種問題,并針對(duì)這些問題,對(duì)其進(jìn)行相

4、應(yīng)治理?圍繞這些問題,本文展開了研究與討論。在研究的過程中,本文以政府和市場(chǎng)的關(guān)系這一理論基點(diǎn)出發(fā),以“政府市場(chǎng)-社會(huì)中間層”的三元框架為依據(jù),對(duì)地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)法主體定位問題進(jìn)行了論證,對(duì)地方政府?dāng)U大負(fù)債規(guī)模,地方政府融資平臺(tái)加大融資力度背后的行為動(dòng)因,對(duì)地方政府融資平臺(tái)在現(xiàn)實(shí)中的行為模式及其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了探究。以此為依據(jù),本文嘗試運(yùn)用法律思維,探索治理地方政府融資平臺(tái)的有效路徑,圍繞制度環(huán)境、監(jiān)管機(jī)制以及微觀治理等三個(gè)維度,從宏觀、中觀和微觀三個(gè)視角,提出了對(duì)地方政府融資平臺(tái)法律治理的建議與構(gòu)想。在具體的論述中,本文從地方政府融資平臺(tái)的主體研究入手,在第一部分,以政府與市場(chǎng)關(guān)系

5、為理論基點(diǎn),提出對(duì)地方政府融資平臺(tái)的研究應(yīng)適用“政府社會(huì)中間層市場(chǎng)”的三元框架,進(jìn)而得出了地方政府融資平臺(tái)在經(jīng)濟(jì)法主體定位上應(yīng)屬于類社會(huì)中間層主體的結(jié)論,并在此基礎(chǔ)上,對(duì)地方政府融資平臺(tái)法律治理的必要性展開論證。以此為延伸,在第二部分,本文進(jìn)一步從實(shí)踐入手,對(duì)地方政府融資平臺(tái)的行為動(dòng)因與行為機(jī)理進(jìn)行分析。在行為動(dòng)因上,以我國(guó)財(cái)政與稅收體制視野,分析了影響并決定融資平臺(tái)產(chǎn)生與迅猛發(fā)展的根源性因素,在行為模式上,從直接融資、間接融資和融資模式創(chuàng)新等三個(gè)維度,梳理探究了融資平臺(tái)的行為模式與內(nèi)在機(jī)理,并對(duì)其在實(shí)踐中所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了剖析,引出了地方政府融資平臺(tái)法律治理的路徑問題。對(duì)于如何全面治理地

6、方政府融資平臺(tái),本文圍繞制度環(huán)境、監(jiān)管機(jī)制以及微觀治理等三個(gè)維度展開。在第三部分,以制度環(huán)境為視野,致力于從根源上找到融資平臺(tái)治理的方法。針對(duì)地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生發(fā)展的制度性動(dòng)因,從進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政稅收體制的分稅制體系、放開地方政府自主發(fā)債以及強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算階段等方面,探究了如何對(duì)我國(guó)地方政府融資平臺(tái)從法律源頭開展治理。第四部分,從監(jiān)管角度入手,探索構(gòu)建一套疏堵結(jié)合的地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管體系?；诋?dāng)前的制度現(xiàn)實(shí),以及可預(yù)見的制度變革,在對(duì)現(xiàn)行地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管制度全面評(píng)析的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)從進(jìn)一步完善立法、構(gòu)建對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管規(guī)范體系;進(jìn)一步明確對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管主體,設(shè)立專門監(jiān)管

7、主體予以專門監(jiān)管;進(jìn)一步厘清地方政府負(fù)債的管理模式;進(jìn)一步健全對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管機(jī)制等四個(gè)方面對(duì)強(qiáng)化地方政府融資平臺(tái)中觀治理提出建議,試圖全面構(gòu)建起一套針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的堵疏結(jié)合的監(jiān)管體系。第五部分,在微觀層面,著眼地方政府融資平臺(tái)業(yè)日常運(yùn)行中個(gè)公司治理問題與融資法律問題,致力于找到完善融資平臺(tái)公司治理,規(guī)范平臺(tái)公司融資運(yùn)行有效路徑。在此基礎(chǔ)上,本文提出,完善融資平臺(tái)公司治理,需要從內(nèi)部,弱化地方政府在平臺(tái)公司中的經(jīng)營(yíng)權(quán),完善公司治理架構(gòu);從外部,引入銀行監(jiān)事制度,強(qiáng)化債權(quán)人在公司治理中的作用。在融資行為中,強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)的融資約束與制度規(guī)范,有效防控風(fēng)險(xiǎn)。在擔(dān)保中,杜絕地方政府違規(guī)

8、保證擔(dān)保,強(qiáng)化物的擔(dān)保力度,以審慎為原則,規(guī)范地方政府信用對(duì)平臺(tái)公司的擔(dān)保增信行為。本文的主要結(jié)論包括以下幾點(diǎn):一、就地方政府融資平臺(tái)本質(zhì)而言,其是制度下創(chuàng)新的產(chǎn)物。其產(chǎn)生是市場(chǎng)與政府雙重失靈的結(jié)果,其發(fā)展是由我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制所催生的。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制,特別是1994年所進(jìn)行的分稅制改革,以及預(yù)算法中對(duì)地方政府發(fā)債的限制,是地方政府融資平臺(tái)大規(guī)模發(fā)展的根本動(dòng)因。二、就地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)法主體定位而言,基于經(jīng)濟(jì)法學(xué)“政府社會(huì)中間層市場(chǎng)”的三元框架分析,其與市場(chǎng)主體外觀上一致,但有實(shí)質(zhì)差異;與社會(huì)中間層主體存在共性,但有本質(zhì)區(qū)別,故應(yīng)將其定位為類社會(huì)中間層主體。三、對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的治理,

9、應(yīng)以法律治理為主線。這既要求在對(duì)于地方政府融資平臺(tái)治理的切入點(diǎn)應(yīng)基于各類根本性的體制問題,也要求在對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的治理應(yīng)強(qiáng)化法治手段,應(yīng)重于機(jī)制的建設(shè)與完善。四、對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的治理應(yīng)體現(xiàn)系統(tǒng)性與綜合性,圍繞制度環(huán)境、監(jiān)管機(jī)制以及平臺(tái)公司的微觀運(yùn)行等三個(gè)維度進(jìn)行分析與梳理。制度環(huán)境治理關(guān)注于催生并助推地方政府融資平臺(tái)迅猛發(fā)展的深層次原因,探索通過完善我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制,從根本上解決我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的體制成因。監(jiān)管機(jī)制建設(shè)著眼現(xiàn)實(shí),以及可預(yù)見的監(jiān)管變革,以現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管機(jī)制為重點(diǎn),研究如何優(yōu)化對(duì)地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管。微觀治理側(cè)重市場(chǎng)主體本身及其融資行為,研究平臺(tái)公司作為

10、微觀主體時(shí)的運(yùn)行與管理問題。五、就完善地方政府融資平臺(tái)的制度環(huán)境而言,在現(xiàn)階段,既要堅(jiān)定不移地推動(dòng)完善分稅制,推進(jìn)地方政府債券發(fā)行放開等體制性變革,也要著力在規(guī)范中逐步使地方政府融資平臺(tái)向公私合營(yíng)模式過渡。六、對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管,應(yīng)著力完善對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管規(guī)范體系,明確對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管主體,厘清地方政府負(fù)債的管理模式,健全對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管機(jī)制,并在政府外部,加快建立地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制,在政府內(nèi)部,加快建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,同時(shí)建立地方政府債務(wù)規(guī)模限額管理機(jī)制。七、對(duì)作為微觀主體的地方政府融資平臺(tái)公司,一方面要完善其公司治理,對(duì)內(nèi),著力弱化政府經(jīng)營(yíng)權(quán);對(duì)外,通過引入銀行監(jiān)事等制度,進(jìn)一步強(qiáng)化債權(quán)人在公司治理中的作用。另一方面,也要優(yōu)化平臺(tái)公司的融資管理機(jī)制。在融資領(lǐng)域,健全完善分類管理、嚴(yán)格準(zhǔn)入、實(shí)時(shí)監(jiān)控等風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制;在擔(dān)保環(huán)節(jié),以審慎為原則,規(guī)范地方政府信用對(duì)平臺(tái)公司的擔(dān)保增信行為。綜觀全文,從選題、觀點(diǎn)及方法論等三個(gè)方面,對(duì)地方政府融資平臺(tái)的法律治理問題做了創(chuàng)新。在選題上,從法律視野出發(fā),展開對(duì)我國(guó)地方政府融資平臺(tái)基本問題的分析與研究,并同樣從法律入手,提出對(duì)我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的治理思路與