行政管理學(xué)__第三講__行政職能

1,第三講行政職能,2,知識(shí)網(wǎng)絡(luò)圖,我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變,西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變,關(guān)于行政職能的不同觀點(diǎn),行政職能的理論,行政職能的含義與基本特征行政職能的基本職能行政環(huán)境的運(yùn)作職能,亞當(dāng)斯密薩繆爾森布坎南世界銀行報(bào)告,前自由資本主義時(shí)期自由資本主義時(shí)期壟斷資本主義時(shí)期當(dāng)代資本主義時(shí)期當(dāng)代資本主義發(fā)展的趨勢,我國政府職能重心的轉(zhuǎn)變我國政府職能方式的轉(zhuǎn)變我國政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變,行政職能,政府的特質(zhì)政府的規(guī)模政府失靈市場失靈,3,第一節(jié)：行政職能的理論,第二節(jié)：西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變,第三節(jié)：我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變,第三講行政職能,4,行政職能是公共行政學(xué)研究中最為核心的問題。本節(jié)重點(diǎn)介紹行政職能的一般理論和近現(xiàn)代西方國家行政職能的演變歷程，探討與政府職能緊密相關(guān)的政府的特質(zhì)、政府的規(guī)模與范圍、政府還是市場的選擇問題。,第一節(jié)：行政職能的理論,5,第一節(jié)行政職能的理論,職能又稱功能、職責(zé)，是某一主體應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么以及該主體履行職能的方式、能力、時(shí)效性等方面的問題。,行政職能，在特定條件下也稱政府職能，是指國家行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，也就是一個(gè)社會(huì)的行政體系在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。,（一）、行政職能的含義,一、行政職能,6,（二）行政職能的特征,社會(huì)性,多樣性,動(dòng)態(tài)性,執(zhí)行性,強(qiáng)制性,普遍性,（三）行政職能基本職能,政治職能,經(jīng)濟(jì)職能,文化職能,社會(huì)職能,政治職能維護(hù)國家統(tǒng)治，鞏固國家政權(quán)，保障國家安全。保衛(wèi)職能專政職能民主職能,經(jīng)濟(jì)職能組織和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理統(tǒng)籌規(guī)劃宏觀調(diào)控維護(hù)秩序提供服務(wù)國有資產(chǎn)管理保值增值,文化職能領(lǐng)導(dǎo)和參與精神文明建設(shè)，發(fā)展教育、科技、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)等事業(yè)。,社會(huì)職能提供良好的生活環(huán)境包括：環(huán)境保護(hù)城鄉(xiāng)建設(shè)社會(huì)保障社會(huì)治安基本方式：直接提供,12,（四）行政職能的運(yùn)作職能,是政府管理的程序性職能，是指在具體的管理過程中，依照行政管理的內(nèi)在規(guī)律性，以科學(xué)的程序和方式，保障行政管理活動(dòng)準(zhǔn)確、高效、協(xié)調(diào)運(yùn)行的功能,決策職能,組織職能,協(xié)調(diào)職能,控制職能,13,亞當(dāng)斯密,“首先，政府具有保護(hù)其社會(huì)免受其他獨(dú)立社會(huì)的暴力與侵犯的職責(zé)其次，盡可能地保護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員免受社會(huì)中其他成員的壓迫和侵犯的職責(zé)第三，建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工程的職責(zé),（五）、關(guān)于行政職能的不同認(rèn)識(shí),14,凱恩斯,薩謬爾森（1915-2009）,在凱恩斯主義政策化的過程中，薩繆爾森概括政府職能為：“市場和政府這兩個(gè)部分都是必不可缺的，沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟(jì)都是一個(gè)巴掌拍不響的經(jīng)濟(jì)”在他看來，政府的經(jīng)濟(jì)職能可歸結(jié)為效率、平等和穩(wěn)定三個(gè)方面。他是新凱恩斯主義學(xué)派政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)主張的代表。,薩繆爾森,15,應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)市場經(jīng)濟(jì)與政治體制的關(guān)系，重新確定自由的價(jià)值。,布坎南、哈耶克、弗里德曼等人提出：,16,布坎南認(rèn)為政府：必須建立合法的框架，為財(cái)產(chǎn)和契約提供保護(hù)，需要保證貨幣價(jià)值一定程度的可預(yù)測性以及維持競爭性市場的運(yùn)行”，公共物品、分配、稅收等應(yīng)該由公民個(gè)人決定是否想采取聯(lián)合行動(dòng)集體花費(fèi)他們的資源，或者他們是否想以個(gè)人的方式花費(fèi)資源。對分配份額必須是嚴(yán)格立憲的。,布坎南,布坎南,17,羅爾斯等人提出“正義論”,正義是用于分配公民基本權(quán)利和義務(wù)、劃分社會(huì)利益和社會(huì)負(fù)擔(dān)的制度結(jié)構(gòu)。是評價(jià)社會(huì)制度的首要道德標(biāo)準(zhǔn)和基本價(jià)值尺度。,羅爾斯（19212002）,18,變革世界中的政府指出：“政府與市場是相輔相成的：在為市場建立適宜的機(jī)構(gòu)性基礎(chǔ)中，國家是必不可少的?！苯^大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史上的都是政府與市場形成合作關(guān)系從而糾正市場失靈而不是取代市場。報(bào)告將政府職能分為小型、中型和大型三個(gè)層次。,1997年世界銀行報(bào)告,19,二近現(xiàn)代西方國家政府職能的演變,(一)政府干預(yù)的不同階段,1、自由放任的社會(huì),2、從自由放任到政府干預(yù),3、由政府干預(yù)到自由市場的回歸,20,（二）政府干預(yù)的不同模式,“美國模式”“自由主義”的市場經(jīng)濟(jì)”,“德國模式”“自由+秩序”的社會(huì)市場經(jīng)濟(jì),“日本模式”“政府主導(dǎo)型”的市場經(jīng)濟(jì),21,不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期的行政職能,22,三政府職能相關(guān)問題的爭論與分析,政府的特質(zhì),政府的規(guī)模,政府活動(dòng)的方式,政府與市場的選擇,23,斯蒂格利茨,（一）、政府的特質(zhì),“作為國家，其組織成員具有普遍性，國家具有不可轉(zhuǎn)授予其他經(jīng)濟(jì)組織的強(qiáng)制權(quán)。個(gè)人可以選擇加入哪個(gè)俱樂部、購買何種股票，但無法選擇出生于哪個(gè)國家，國家具有其他組織所不具備的強(qiáng)制權(quán)。”,強(qiáng)制性和公共性,24,現(xiàn)代國家政府行政職能的擴(kuò)張導(dǎo)致政府規(guī)模的不斷擴(kuò)張。有些人持積極態(tài)度，而有些人則認(rèn)為已經(jīng)到了忍無可忍的地步，即便是相對較小規(guī)模的政府，仍然是管得太多了。,（二）、政府的規(guī)模,麻省政府樓,武漢江漢區(qū)政府雙子大樓,25,政府規(guī)模大小的判斷標(biāo)準(zhǔn),毛壽龍,包括數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo),有限政府的經(jīng)濟(jì)分析,1.公務(wù)人員的數(shù)量。,2.機(jī)構(gòu)數(shù)量。3.財(cái)政指標(biāo)。4.公務(wù)指標(biāo)。,數(shù)量指標(biāo)包括：,26,（三）、政府與市場的選擇,“看得見的手”-政府,“看不見的手”-市場,西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要爭論之一,人們通常使用“市場失靈”與“政府失靈”來概括凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論之后關(guān)于政府與市場關(guān)系爭論過程中兩種截然相反的價(jià)值取向。,27,(一)何謂市場失靈（MarketFailures）?何謂政府失靈（Governmentfailures）？,所謂“市場失靈”，主要是指市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多局限性或缺陷，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo),所謂“政府失靈”主要是指政府的政策干預(yù)措施不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場的作用，在某些條件下甚至導(dǎo)致比市場失靈更嚴(yán)重的結(jié)果。,“市場失靈”是主張實(shí)行政府干預(yù)的強(qiáng)有力的理由。,“政府失靈”是主張更為徹底的市場經(jīng)濟(jì)的依據(jù)。,28,（二）、選擇政府還是市場的看法,福利經(jīng)濟(jì)學(xué),在市場失靈的地方需要政府的介入，以便提高資源配置效率。,阿瑟塞西爾庇古,29,公共選擇理論,布坎南,公共選擇理論認(rèn)為，政府干預(yù)的結(jié)果未必能矯正市場失靈，政府行動(dòng)本身也不靈，甚至有可能把事情弄得更糟。以公益物品的供給為例，就目前的實(shí)踐來看，絕大多數(shù)國家都采取了政府壟斷經(jīng)營的方式，這導(dǎo)致了公益物品供給的低效率。,政府并不市場失靈的惟一解決之道。在一定條件下，政府放棄壟斷經(jīng)營，利用更多市場化的方法，通過地方分權(quán)和社區(qū)參與，調(diào)動(dòng)地方政府、社區(qū)和私人的積極性，可以實(shí)現(xiàn)公益物品的更優(yōu)化的供給。,30,第二節(jié)西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變,一、前資本主義時(shí)期的行政職能,二、自由資本主義時(shí)期的行政職能,三、壟斷資本主義時(shí)期的行政職能,四、當(dāng)代資本主義的行政職能,五、當(dāng)代西方國家的行政職能發(fā)展趨勢,31,奴隸制國家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治。經(jīng)濟(jì)職能微弱，社會(huì)管理職能也很少。封建制國家的經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容稍有增加。前資本主義國家的行政職能的特點(diǎn)：一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化，另一方面是社會(huì)管理職能的相對微弱。,一、前資本主義時(shí)期的職能,32,理論基礎(chǔ)：亞當(dāng)斯密的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)推崇市場機(jī)制這只“看不見的手”，反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。自由資本主義時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，對鞏固和發(fā)展政權(quán)起“守業(yè)人”的作用。奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。,二、自由資本主義時(shí)期的行政職能,33,經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，凱恩斯提出積極干預(yù)主義的政府職能論。認(rèn)為市場并不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場就會(huì)成為萬惡之源，資源也會(huì)遭到毀壞和破壞。羅斯福大力推行國家干預(yù)主義的新政。這一時(shí)期的特點(diǎn)：強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭。壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了。,三、壟斷時(shí)期的資本主義行政職能,34,既不贊成政府只承擔(dān)“守夜人”職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”既：市場長久失敗的地方以及政府去干預(yù)并不會(huì)帶來“政府失敗”的方面。,四、當(dāng)代資本主義的行政職能,35,、行政職能逐漸擴(kuò)大、政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)。、政府的宏觀調(diào)空、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政職能的社會(huì)化同步進(jìn)行。,五、當(dāng)代西方國家行政職能的發(fā)展趨勢,36,政府職能是全部行政管理活動(dòng)的核心，決定著政府管理的方向。因此，轉(zhuǎn)變行政職能是我國行政管理體制改革的重中之重，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。,第三節(jié)、我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變,37,一、我國轉(zhuǎn)變政府職能的必然性和必要性,第一，政府職能轉(zhuǎn)變是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的必然要求。,第二，中國加入WTO對政府職能提出了新的挑戰(zhàn)。,第三，政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)。,第四，政府職能轉(zhuǎn)變是提升政府能力的保證。,轉(zhuǎn)變政府職能才能形成“小政府、大社會(huì)”，“小政府、大服務(wù)”，“小政府、大保障”的格局,38,二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容,（一）職能重心的轉(zhuǎn)變（二）職能方式的轉(zhuǎn)變（三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變,39,（一）職能重心的轉(zhuǎn)變,、年黨和國家的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來。但長達(dá)多年的時(shí)間，一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會(huì)管理職能；重階級斗爭，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)。、年底黨的十一屆三中全會(huì)明確提出了把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。此后，各級人民政府緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國行政管理的新局面。,以階級斗爭為綱,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,轉(zhuǎn)為,40,（二）職能方式的轉(zhuǎn)變,、由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。、由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。、由重視計(jì)劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場結(jié)合起來。,41,（三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變,、理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系。、理順政府和企業(yè)之間的關(guān)系。、理順政府與市場之間的關(guān)系。、理順政府與社會(huì)的關(guān)系。、理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。,（二）我國行政職能的轉(zhuǎn)變,1.行政職能轉(zhuǎn)變的歷程（1）1978-1984：未明確提出概念，但已指明了方向,（2）1984-1992：,中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定，明確提出了經(jīng)濟(jì)職能體系的調(diào)整1987年十三大提出“政府職能轉(zhuǎn)變”1988年進(jìn)行了以職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘卣鞯男姓母?（3）1992-2007,十四大：提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。政企分開,綜合經(jīng)濟(jì)部門的工作重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到加強(qiáng)宏觀調(diào)控上來。撤并某些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和職能交叉重復(fù)或業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)，大幅度裁減非常設(shè)機(jī)構(gòu)。,十五大：提出轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè),十六大:強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。,十七大：建設(shè)服務(wù)型政府把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。,45,三、目前我國政府職能的新要求,（一）政府要弱化某些職能（二）政府要強(qiáng)化某些職能（三）政府需