上海土地利用總體規(guī)劃-上海規(guī)劃和國土資源管理局

1 上海市土地利用總體規(guī)劃上海市土地利用總體規(guī)劃 一、一、規(guī)規(guī)劃劃編編制概述制概述 .2 （一）目的和意義.2 （二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想.2 （三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點(diǎn).3 二、土地二、土地資資源利用源利用現(xiàn)現(xiàn)狀狀 .4 （一）自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ).4 （二）土地利用現(xiàn)狀.5 （三）土地利用的特點(diǎn).9 （四）土地利用的主要問題.9 三、土地利用需求三、土地利用需求預(yù)測(cè)預(yù)測(cè) .11 （一）耕地需求預(yù)測(cè).11 （二）園地需求預(yù)測(cè).11 （三）林地需求預(yù)測(cè).12 （四）居民點(diǎn)及工礦用地需求預(yù)測(cè).12 （五）交通用地需求預(yù)測(cè).13 （六）水面（域）.13 四、土地利用的四、土地利用的戰(zhàn)戰(zhàn)略思路略思路 .13 （一）利用級(jí)差效益，盤活存量土地 .13 （二）搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用.14 （三）穩(wěn)定耕地面積，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù) .16 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 .16 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 .16 今后，灘涂資源利用強(qiáng)調(diào)“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，特別要處理好灘 涂開發(fā)與濕地候鳥保護(hù)之間的關(guān)系，動(dòng)態(tài)地保護(hù)好崇明東灘近340平方公 里的濕地候鳥自然保護(hù)區(qū)。 .17 （六）開展土地整理，增加有效耕地面積 .17 五、土地利用的五、土地利用的總總體體規(guī)規(guī)劃方案劃方案 .17 （一）土地利用的目標(biāo)和基本思路.18 （二）土地利用規(guī)劃方案.19 （三）土地利用分區(qū).21 六、六、規(guī)規(guī)劃劃實(shí)實(shí)施措施施措施 .27 2 （一）發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用.27 （二）強(qiáng)化規(guī)劃的宏觀控制.27 （三）貫徹調(diào)整挖潛的戰(zhàn)略思路.28 （四）更新土地利用方式.29 （五）建立穩(wěn)定基本農(nóng)田規(guī)模和提高耕地質(zhì)量的保障機(jī)制.30 （六）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)控管理.31 一、規(guī)劃編制概述 （一）目的和意義 土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)財(cái)富的重要源泉。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的 發(fā)展要求有足夠數(shù)量的土地作為保障；城市人民生活質(zhì)量的提高要求有相 當(dāng)數(shù)量的土地供應(yīng)以支持住房建設(shè)、綠化及交通市政設(shè)施的改善；“民以食 為天”，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種副食品的基地?？傊?， 土地問題是關(guān)系國計(jì)民生的大問題，人們的衣、食、住、行都離不開土地。 立足于全民族的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，立足于當(dāng)代和子孫后代的生存發(fā)展， 立足于國家和社會(huì)穩(wěn)定的大局，從可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮和研究土地利 用與耕地保護(hù)問題，認(rèn)真貫徹“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕 地”是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。 上海是個(gè)特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。邁向21世紀(jì)， 上海擔(dān)負(fù)著以浦東開發(fā)開放為龍頭，盡快建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之 一，并帶動(dòng)長(zhǎng)江三角洲及沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶共同繁榮的歷史重任。隨著城市 功能轉(zhuǎn)換和浦東開發(fā)的加速推進(jìn)，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將 更為突出。未來14年，上海市土地利用既要為浦東開發(fā)開放和上海的社會(huì) 經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地服務(wù)，同時(shí)又要為市民的“米袋子”、“菜籃子”工程提供 用地保障。因此，認(rèn)真貫徹土地基本國策，正確處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地 的關(guān)系，科學(xué)、合理、高效地利用有限的土地，在上海顯得極為重要。 為了合理利用有限的土地資源，加強(qiáng)對(duì)土地利用的宏觀調(diào)控和計(jì)劃管 理，平衡土地供求總量，優(yōu)化土地配置，促進(jìn)上海國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健 康發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，依據(jù)中華人民共和國土地管理法關(guān) 于“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)定，結(jié)合上海的實(shí)際，特編 制上海市土地利用總體規(guī)劃。 （二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想 上海市土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：貫徹“十分珍惜和合理利用 每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的 根本性轉(zhuǎn)變，控制增量，盤活存量，平衡總量，集約利用，提高效益，達(dá)到土 3 地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一，服務(wù)于上海未來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 的總目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。 1、擺正“一要吃飯，二要建設(shè)”的關(guān)系，體現(xiàn)局部利益和全局利益、當(dāng) 前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的有機(jī)結(jié)合。一是切實(shí)保護(hù)耕地，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是 糧食、蔬菜和主要副食品生產(chǎn)必需的用地。二是保障必要的建設(shè)用地，對(duì)浦 東開發(fā)建設(shè)用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、發(fā)展住宅、交通、通訊、能源和 支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地予以確保。三是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，在優(yōu)化土 地資源配置、提高土地利用率和產(chǎn)出率的同時(shí)，使人民的生產(chǎn)生活環(huán)境和 城市自然生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。 2、在用地供給與需求的關(guān)系上，體現(xiàn)供給制約和引導(dǎo)需求。首先是控 制建設(shè)用地供應(yīng)總量，在優(yōu)先考慮耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和重要項(xiàng)目用地供求 平衡的前提下，考慮其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在總量確 保的前提下再按照產(chǎn)業(yè)政策供地，制約引導(dǎo)土地的需求，促進(jìn)土地利用結(jié) 構(gòu)與布局的優(yōu)化；第三是從嚴(yán)確定人均用地和土地利用效益指標(biāo)，以保障 土地供應(yīng)總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 3、在內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)大的關(guān)系上，體現(xiàn)內(nèi)涵挖潛為主，促進(jìn)集約利 用。按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的方針，土地利用方式必須 由外延粗放型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變，立足存量挖潛。首先是非農(nóng)建設(shè)用地要 從外延增量為主轉(zhuǎn)向內(nèi)涵存量挖潛為主，改變各項(xiàng)建設(shè)大量占用農(nóng)地及產(chǎn) 出率低的狀況；其次是農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營也要走集約發(fā)展的道路，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié) 構(gòu)調(diào)整要著力于現(xiàn)有果園、魚塘、經(jīng)濟(jì)林的改造和管理，提高單產(chǎn)和質(zhì)量， 不占或少占糧田。 4、在耕地資源保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系上，體現(xiàn)保護(hù)為主。雖然保護(hù)與開發(fā) 作為穩(wěn)定耕地的兩項(xiàng)重要措施，二者并不矛盾，但在目前條件下，保護(hù)現(xiàn)有 耕地的數(shù)量與質(zhì)量，與占用一畝開發(fā)一畝，兩者效果大不一樣，所以，必須 立足保護(hù)，有計(jì)劃地開發(fā)利用宜農(nóng)土地后備資源。 （三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點(diǎn) 上海市土地利用總體規(guī)劃以上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃 與2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要確定的目標(biāo)任務(wù)為依據(jù)，主要任務(wù)是圍繞土地供 求總量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用現(xiàn)狀和潛力，科學(xué)預(yù) 測(cè)規(guī)劃期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求，提出土地利用的總體目標(biāo)、方向和 發(fā)展戰(zhàn)略，確定各類用地的結(jié)構(gòu)、布局和各部門的用地控制指標(biāo)，制定規(guī)劃 實(shí)施的政策和措施。 規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容歸納為“一保護(hù)、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”。“保護(hù)”， 規(guī)劃近期是將需要穩(wěn)定生產(chǎn)200萬噸糧食和其他副食品以及菜籃子工程用 地的412萬畝農(nóng)田劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，采取嚴(yán)格的保護(hù)措施；“調(diào)整”，就 是從城鄉(xiāng)一體化的角度，盤活中心城區(qū)的存量土地，調(diào)整城鎮(zhèn)工業(yè)布局和 4 利用率低下的各類用地，實(shí)行工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)和中 心村集中，農(nóng)田向農(nóng)場(chǎng)和種田大戶集中；“平衡”，就是通過控制城市規(guī)模、 土地挖潛和開源節(jié)流，一方面達(dá)到土地供求平衡，另一方面達(dá)到耕地總量 動(dòng)態(tài)平衡；“優(yōu)化”，就是按照社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境對(duì)土地的需求，持續(xù)、集 約、高效利用土地資源，逐步實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)利用效益和土地利用結(jié)構(gòu)的雙 優(yōu)化。 上海市土地利用總體規(guī)劃是全市土地資源利用管理的指導(dǎo)性文件。規(guī) 劃內(nèi)容體現(xiàn)整體性和協(xié)調(diào)性。一是根據(jù)國發(fā)（1996）18號(hào)通知精神，在城市 進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)中，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兩者有 機(jī)結(jié)合，各有側(cè)重。二是土地利用的近期規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃合理銜接。三是 市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)土地利用總體規(guī)劃完整統(tǒng)一，互為補(bǔ)充。市級(jí)土地 利用總體規(guī)劃是宏觀的、戰(zhàn)略的、政策的指導(dǎo)性規(guī)劃；縣（區(qū)）土地利用總體 規(guī)劃是宏觀與微觀的結(jié)合；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃是定性、定量、定位 的微觀性具體規(guī)劃。四是規(guī)劃實(shí)施體現(xiàn)權(quán)威性、科學(xué)性、可操作性，有利于 理順體制、完善機(jī)制、健全法制，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的調(diào)控目標(biāo)。 本規(guī)劃研究工作從1992年開始，規(guī)劃基礎(chǔ)年為1996年，規(guī)劃期限為 2010年，并展望2030年。 二、土地資源利用現(xiàn)狀 （一）自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) 上海地處我國南北海岸線中段，長(zhǎng)江入海咽喉，位于北緯 30。40，31。53，東經(jīng)120。51，122。12，東臨東海，西接江蘇、浙江二 省，北臨長(zhǎng)江口，南至杭州灣。區(qū)域土地總面積根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀調(diào) 查結(jié)果為7945.58平方公里。其中，長(zhǎng)江水面面積1106.98平方公里，占 13.93?？鄢睾┩康任蠢猛恋睾烷L(zhǎng)江水面面積的全市陸域土地總面 積為6377.10平方公里。 上海屬北亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候。年平均氣溫1516。C，年降水量約 1100毫米，日照時(shí)數(shù)18002200小時(shí)，無霜期225235天。受東南季風(fēng)影響， 上海地區(qū)氣候溫和，雨量充沛，光熱協(xié)調(diào)，四季分明。一般春季溫涼多雨， 夏季炎熱濕潤，秋季多晴少雨，冬季低溫干冷。上海大地構(gòu)造屬江南古陸的 東北延伸地帶。長(zhǎng)江每年夾帶約5億噸泥沙下泄，在長(zhǎng)江口海岸淤積成灘。 上海成陸面積的大部分是近2000年來泥沙沖積而成的三角洲平原。根據(jù)成 陸特征，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角 洲等4個(gè)地貌類型。地勢(shì)低平坦蕩，河湖水面廣闊，土壤富饒肥沃，構(gòu)成上 海土地資源的主要特征。 上海優(yōu)越的地理區(qū)位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自 然基礎(chǔ)。從濱海漁村到南宋咸淳三年（1267年）設(shè)立上海鎮(zhèn)，1292年設(shè)立上 ?？h，再到1927年正式設(shè)立上海市，上海土地開發(fā)利用有悠久的歷史。解放 5 后40多年來，上海人民積極開發(fā)土地及其它自然資源，使上海成為我國最 大的經(jīng)濟(jì)中心城市和最大的工商業(yè)港口城市，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)和社 會(huì)發(fā)展都取得了令人矚目的成就。上海市土地面積占全國土地面積的 0.07，人口占全國的1.13，1995年，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的4.2，港口 貨物吞吐量占全國的19.6，外貿(mào)出口商品總值占全國的15.7，財(cái)政收入 占全國的11.9。從1953年到1992年40年間，上海共完成財(cái)政收入5945億 元，提供給全國使用的國民收入約3330億元，出口創(chuàng)匯884億美元，調(diào)往全 國各地工業(yè)品3500億元，港口貨物吞吐量25.56億噸，培養(yǎng)高等學(xué)校畢業(yè)生 53.74萬人，對(duì)國家的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。 （二）土地利用現(xiàn)狀 上海土地利用現(xiàn)狀根據(jù)1994年航片資料統(tǒng)計(jì)和1996年全國土地利用 現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，總面積為7945.58平方公里。依據(jù)新修訂的中華人民 共和國土地管理法第四條規(guī)定的分類，上海土地利用分為農(nóng)用地、建設(shè)用 地、未利用土地三類。其構(gòu)成如下： 6 1996年上海市土地利用現(xiàn)狀平衡表 面 積地 類 平方公里萬畝 占總面積 比例% 總 面 積7945.581191.84100 總計(jì)5166.08774.9165.02 耕 地3150.77472.6239.65 園 地 92.6613.901.17 林 地37.365.600.47 牧 草 地0.000.000.00 農(nóng) 用 地 水 面1885.29282.7923.73 總 計(jì)2294.64344.2028.88 小計(jì)1930.77289.6224.30 城鎮(zhèn)及工礦用地 1057.05 158.5613.30 特殊用地26.173.930.33 農(nóng)民居民點(diǎn)517.9677.696.52 居 民 點(diǎn) 及 工 礦 用 地 農(nóng)副業(yè)用地329.5949.444.15 交 通 用 地192.4428.872.42 建 設(shè) 用 地 水利設(shè)施用地171.4325.712.16 未利用土地484.8672.736.10 7 1、農(nóng)用地 上海農(nóng)用地面積5166.08平方公里，主要有耕地、園地、林地、水面四類 （1）耕地。全市耕地面積為3150.79平方公里，占全市土地總面積的 39.65。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中糧田面積2333.30平方公 里，占耕地面積的74.05；常年菜田126.70平方公里，占耕地面積的 4.02。 （2）園地。全市園地面積為92.66平方公里，占全市土地總面積的 1.17。上海的園地以果園為主。 （3）林地。全市林地面積為37.36平方公里，占全市土地總面積的 0.47。林地大部分為有林地，由用材林、防護(hù)林和竹園三類組成，小部分 為苗圃。 （4）水面。全市水面面積1885.29平方公里，占全市土地面積的 23.73。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫面積，其中長(zhǎng)江水面約1106.98平 方公里，占全市土地面積的13.93。 2、建設(shè)用地 上海建設(shè)用地面積為2294.64平方公里。主要有居民點(diǎn)及工礦用地、交 通用地、水利設(shè)施用地三類。 （1）居民點(diǎn)及工礦用地。上海是全國工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、人口最多城市 之一，居民點(diǎn)及工礦用地面積為是僅次于耕地的第二大用地類型。全市居 民點(diǎn)及工礦用地面積為1930.78平方公里（289.62萬畝），占全市土地總面積 的24.30。城鎮(zhèn)及工礦用地1057.06平方公里 （158.56萬畝），占全市土地總面積的13.30%，占建設(shè)用地面積的46.07。 根據(jù)1994年航片資料分析，其中中心城建成區(qū)365.66平方公里（浦西 10區(qū)278.81平方公里，浦東城市化地區(qū)86.85平方公里），占建設(shè)用地面積的 15.94；嘉定、寶山、閔行建成區(qū)用地為133.63平方公里，占建設(shè)用地的 5.82；六個(gè)縣城用地為40.26平方公里，占建設(shè)用地的1.75；集鎮(zhèn)用地為 302.90平方公里，占建設(shè)用地13.98。農(nóng)村居民點(diǎn)用地為712.55平方公里， 占建設(shè)用地的31.05。其中，農(nóng)民宅基地為517.96平方公里，占建設(shè)用地的 22.57，在城鎮(zhèn)村及工礦用地中，工業(yè)用地333.70平方公里，占建設(shè)用地的 14.54。其中中心城工業(yè)用地66.26平方公里，占中心城的18.12，占全市 工業(yè)用地的19.86；新城建成區(qū)工業(yè)用地67.79平方公里，占新城用地的 50.73，占全市工業(yè)用地的20.31；縣城工業(yè)用地20.81平方公里，占縣城 用地的51.69，占全市工業(yè)用地的6.24；集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)工業(yè)用地 178.84平方公里，占集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的17.61，占全市工業(yè)用地的 53.59。 8 上海市工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比例 單位：平方公里 名 稱城鎮(zhèn)村及工 礦 總 用 地 工業(yè)用地 工業(yè)用地占城 鎮(zhèn)村及 工礦總用地比 例 工業(yè)用地占全市 工業(yè)用地比例 中心城區(qū)365.6666.2618.12% 19.86% 新 城133.6367.7950.73%20.31% 縣 城40.2620.8151.69%6.24% 集 鎮(zhèn)302.90 農(nóng)村居民點(diǎn)712.55 178.8417.61%53.59% 合 計(jì)1555333.7021.45%100% 中國部級(jí)標(biāo)準(zhǔn):工業(yè)用地占建設(shè)用地比例15，最高不宜超過30。 （依據(jù)1994航片資料） 9 （2）交通用地。包括鐵路、公路、港口、民用機(jī)場(chǎng)和農(nóng)村道路用地，面 積為192.44平方公里，占全市土地總面積的2.42。 （3）水利設(shè)施用地。全市水利設(shè)施用地總面積為171.43平方公里，占全 市土地總面積的2.16，主要包括溝渠、水工建筑物用地。其中溝渠用地 142.43平方公里，水工建筑物用地29平方公里。 3、未利用地 上海未利用地面積484.86平方公里，占全市土地總面積的 6.10%，主要有河灘和灘涂、葦?shù)氐?。在崇明的灘涂資源中有適宜 發(fā)展白山羊的牧草地約15平方公里。 （三）土地利用的特點(diǎn) 1、土地利用率高 土地資源歷來是人類重點(diǎn)開發(fā)和利用的自然資源。長(zhǎng)期以來上海各用 地部門通過各種途徑提高土地的利用率和利用效益，而且采用多種方法加 速利用成陸過程中的土地后備資源。在城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的影響下，全市 6377.10平方公里的陸域土地資源已幾乎全部利用。 2、土地肥沃，宜農(nóng)耕地比例高 上海地區(qū)沿江濱海，地勢(shì)坦蕩低平，氣候溫暖濕潤，土壤肥沃，耕地復(fù) 種指數(shù)高，平均達(dá)165。優(yōu)越的自然條件對(duì)上海郊區(qū)土地資源的開發(fā)利用 提供了有利的自然基礎(chǔ)，也為上海農(nóng)業(yè)多樣性發(fā)展提供了條件。 3、灘涂資源豐富 上海的江、海岸線長(zhǎng)達(dá)448.66公里，其中30的岸線屬于淤漲岸段，由 于長(zhǎng)江每年裹挾著巨量的泥沙，在長(zhǎng)江口和杭州灣北岸沉淀淤積，為上海 的灘涂發(fā)育提供了基礎(chǔ)，平均每年可形成20多平方公里灘涂，這是上海土 地的重要后備資源。 （四）土地利用的主要問題 1、土地資源總量有限，后備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。 上海是大城市、小郊區(qū)，土地面積只占全國土地面積的 0.07。在全國特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的37.7， 為天津市面積的56。全市陸域面積利用程度已經(jīng)很高，隨著浦東開發(fā)開 放，城市建設(shè)將引起對(duì)土地需求的持續(xù)增加。由于灘涂圍墾周期長(zhǎng)，而且需 要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突 出。 2、農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降 根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，1981年，全市農(nóng)業(yè)用地共4204.01平方公里（630.60 萬畝），1996年，全市農(nóng)業(yè)用地共3280.81平方公里（492.12萬畝）。15年間， 全市農(nóng)業(yè)用地減少923.20平方公里（138.48萬畝），平均每年減少9.23萬畝。 10 上海的農(nóng)業(yè)用地60以上是耕地，農(nóng)業(yè)用地減少的大部分是耕地。而且 由于工業(yè)“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染 源擴(kuò)散，造成部分地區(qū)水土污染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農(nóng)業(yè)生 態(tài)環(huán)境逐漸惡化。農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降與提高土地產(chǎn)出率、 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之間存在內(nèi)在的矛盾。 3、土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不夠合理 （1）林地比例過低，發(fā)展林業(yè)的潛力尚未充分發(fā)揮。上海地處平原，利 用大片耕地營造用材林來擴(kuò)大林地面積固然不足取，但林地具有重要的生 態(tài)效益，營造一定比例的防護(hù)林對(duì)改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、減輕自然災(zāi)害和環(huán) 境污染的危害，以及凈化和美化人民生活環(huán)境都有不可忽視的作用。上海 現(xiàn)有林地37.36平方公里（5.60萬畝），占全市土地面積的0.47，林木 覆蓋率只有5.40，與國家森林法規(guī)定平原地區(qū)林木覆蓋率應(yīng)達(dá)10以 上的要求差距過大，與發(fā)達(dá)城市的林木覆蓋率差距甚大。 （2）交通用地不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。交通是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)脈。上海 雖已建成四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，但交通用地只占全市土地面積的2.42， 比例過小。不少公路和橋梁標(biāo)準(zhǔn)不高，不但影響車速，而且限制通過能力。 許多交通干道穿鎮(zhèn)而過，居民集鎮(zhèn)沿道路兩側(cè)分布，干道與干道之間、干道 與鐵路之間沒有立交工程，有不少車流不能順利通過的“瓶頸”地段，常常 造成堵車現(xiàn)象，既影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，又浪費(fèi)了運(yùn)力與能源。因此增加交通 設(shè)施用地，發(fā)展現(xiàn)代化交通勢(shì)在必行。 （3）市區(qū)人口和工業(yè)過分集中，土地載負(fù)量極其沉重。10個(gè)老城區(qū)土 地面積278.81平方公里，只占全市土地面積的3.51，卻集中了全市 52的人口。以1996年戶籍人口計(jì)算的人口密度，每平方公里達(dá)22634人， 其中黃浦區(qū)58964人，南市區(qū)60049人。中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)中，商業(yè)、服務(wù)用 地占3.4，低于發(fā)達(dá)國家城市10個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)、倉儲(chǔ)用地占26.73，高于 發(fā)達(dá)國家城市14個(gè)百分點(diǎn)；市區(qū)人均道路僅2平方米，為倫敦的1/10，巴黎 的1/4，莫斯科、東京和北京的1/3；住宅用地、公共建筑和城市綠化用地也 都偏低。由此帶來交通擁擠、環(huán)境污染，居民住宅、工廠和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展之 間的用地矛盾突出。 （4）郊區(qū)城市化水平不高，郊區(qū)工業(yè)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，影響土 地利用效率。目前郊縣縣城人口一般在5萬人左右，與大都市的衛(wèi)星城市不 相適應(yīng)；郊區(qū)城市化水平為37。上海郊區(qū)204個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)或 多個(gè)工業(yè)點(diǎn)，工業(yè)布局分散，工業(yè)用地191.17平方公里，占全市工業(yè)用地的 57.29，工業(yè)產(chǎn)值只占全市工業(yè)總產(chǎn)值的30，土地產(chǎn)出率約為市區(qū)工業(yè) 用地產(chǎn)出率的1/3。郊區(qū)農(nóng)村居民382萬人，占全市人口的27.98，分散居 住在5萬多個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，用地712.55平方公里，占全市居民點(diǎn)及工礦用地 面積的36.9。由此說明，郊區(qū)調(diào)整工業(yè)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局，提高產(chǎn)業(yè)和人 11 口集聚程度，提高郊區(qū)的城市化水平，是提高土地利用率的潛力所在。 三、土地利用需求預(yù)測(cè) 根據(jù)遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要提出的奮斗目標(biāo)，對(duì)各類用地需求作如下預(yù)測(cè)： （一）耕地需求預(yù)測(cè) 上海區(qū)域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食和 主要副食品生產(chǎn)的用地需求。 解放以來，上海市口糧自給率一直保持在60左右，糧食自給率 40左右。按照市委、市政府關(guān)于搞好新一輪“米袋子”，“菜籃子”工程和 “郊區(qū)農(nóng)民口糧自給，城市主要副食品立足郊區(qū)”的要求，通過“上海市口糧 和主要副食品自給率研究”，確定到2010年，全市口糧自給率繼續(xù)保持 60，產(chǎn)量200萬噸；蔬菜自給率80，產(chǎn)量123萬噸；豬肉自給率55，產(chǎn)量 17萬噸；禽肉自給率90，產(chǎn)量16萬噸；鮮蛋自給率60，產(chǎn)量10萬噸；淡水 魚自給率60，產(chǎn)量8萬噸；鮮奶自給率90，產(chǎn)量25萬噸。因此，上海耕地 面積要確保生產(chǎn)200萬噸（40億斤）糧食，120萬噸蔬菜和上述主要副食品生 產(chǎn)及其它經(jīng)濟(jì)作物的用地需求。 根據(jù)1996年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市耕地面積3150.79平方 公里（472.62萬畝），其中市屬常年菜地面積126.70平方公里（19.66萬畝）.奶 牛飼料地43.24平方公里（6.49萬畝），其它主要經(jīng)濟(jì)作物756.66平方公里 （113.50萬畝）.目前郊區(qū)的糧食耕作模式由80年代初的一年三熟制轉(zhuǎn)變?yōu)?一年二熟制，畝產(chǎn)穩(wěn)定在700公斤左右。今后，大力發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效” 的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，興建百萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，積極改造全市158萬畝中低產(chǎn)田， 生產(chǎn)向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展，通過實(shí)施“科技興農(nóng)”，建立種苗工程、溫室工 程、基因疫苗和生物農(nóng)藥工程、綠色工程，糧食畝產(chǎn)將提高至800公 斤左右，生產(chǎn)200萬噸糧食需要1666.67平方公里（250萬畝）耕地。如果繼續(xù) 保持近年生產(chǎn)狀況，郊區(qū)糧食畝產(chǎn)維持在700公斤左右，生產(chǎn)200萬噸糧食 則需要1866.67平方公里（280萬畝）耕地。生產(chǎn)123萬噸蔬菜，按常年蔬菜田 畝產(chǎn)4噸標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，需耕地205平方公里（30.75萬畝）。其它副食品和經(jīng)濟(jì)作 物的生產(chǎn)需要耕地120130萬畝。 據(jù)此，至2010年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科 技的發(fā)展使糧食單產(chǎn)進(jìn)一步提高，但考慮對(duì)蔬菜和其它農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需 求增加，需要耕地面積2666.67平方公里（400萬畝）左右。規(guī)劃從可持續(xù)發(fā) 展的要求出發(fā)，把非農(nóng)建設(shè)用地壓至最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用， 耕地面積總量達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。 （二）園地需求預(yù)測(cè) 1996年土地利用現(xiàn)狀表明上海的園地面積為92.66平方公里（13.90萬 畝），占總面積的1.17，主要分布在南匯縣、寶山區(qū)、金山區(qū)和閔行區(qū)境內(nèi)。 規(guī)劃從發(fā)展城市綠化系統(tǒng)及特色果品生產(chǎn)出發(fā)，適當(dāng)提高園地的比重，預(yù) 12 測(cè)全市園地至2010年增加45平方公里（6.75萬畝），達(dá)到137.66平方公里 （20.65萬畝）。園地面積主要通過營造濱海和灘涂園林及結(jié)合外環(huán)線綠帶中 增加果園等來逐步增加。 （三）林地需求預(yù)測(cè) 上海林地基礎(chǔ)較為落后，1996年僅為37.36平方公里（5.6萬畝），占全 市面積0.47，森林覆蓋率5.40。綠化是生態(tài)城市的重要標(biāo)志。規(guī)劃著眼 于通過發(fā)展城市綠化，改善城市生態(tài)環(huán)境，主要是建設(shè)環(huán)城綠帶，興建森林 公園，增加沿海灘涂防護(hù)林和建設(shè)功能區(qū)的隔離林帶，同時(shí)在郊縣廣泛開 展四旁植樹和農(nóng)田林網(wǎng)。在布局上，郊區(qū)以農(nóng)田防護(hù)林為主，城郊結(jié)合部以 花卉、苗木和園藝作物為主，重點(diǎn)建設(shè)沿外環(huán)線的綠化帶。在吳涇、高橋、 寶山等工業(yè)區(qū)，主要建設(shè)污染隔離林帶。預(yù)測(cè)至2010年增加89平方公里 （13.35萬畝），達(dá)到126.36平方公里（18.95萬畝）。 （四）居民點(diǎn)及工礦用地需求預(yù)測(cè) 居民點(diǎn)及工礦用地是建設(shè)用地的主體。根據(jù)上海建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、 貿(mào)易中心之一的奮斗目標(biāo)，上海將進(jìn)行大規(guī)模的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊區(qū) 改造；浦東要發(fā)揮開發(fā)開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現(xiàn)代化的新 區(qū)；新城要建成能大量接納市區(qū)人口和工業(yè)的主要工業(yè)基地；郊縣要重點(diǎn) 建設(shè)六個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)和六大制造業(yè)中心，進(jìn)行城鎮(zhèn)體系建設(shè)。因而，城鎮(zhèn)及工 礦用地規(guī)模將有一定程度的增加，農(nóng)村居民點(diǎn)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，用 地規(guī)模將逐漸有所減少。 “九五”期間，市、縣各類工業(yè)用地增加45平方公里（6.75畝）；新增工業(yè) 六大支柱產(chǎn)業(yè)用地6平方公里（0.90萬畝）；住宅建設(shè)用地40平方公里（6萬畝） ；商業(yè)等用地4.50平方公里（0.68萬畝）；浦東新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地100平方公 里（15萬畝）；郊縣城鎮(zhèn)用地33.33平方公里（5萬畝）；科教文衛(wèi)等建設(shè)用地20 平方公里（3萬畝），以上各類用地凈增合計(jì)約250平方公里（37.5萬畝）。 據(jù)此，預(yù)測(cè)19972000年，建設(shè)占用土地100平方公里（15萬畝）左右； 同時(shí)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)宅基還耕及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并和利用存量調(diào)整挖 潛土地共約60平方公里（9萬畝），灘涂圍墾土地40平方公里（6萬畝）。建設(shè) 占用農(nóng)地與調(diào)整挖潛、開發(fā)新土地資源兩者相抵，基本持平。 至2010年，上海要基本形成世界大都市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和綜合實(shí)力，基本 形成現(xiàn)代化國際城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)架。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè) 群和發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)體系；在城市發(fā)展方面形成由中心城、新城、中心鎮(zhèn)、 集鎮(zhèn)、中心村構(gòu)成的的城市功能形態(tài)布局和結(jié)構(gòu)框架；在生活方面居民 生活質(zhì)量全面提高，城市的生態(tài)環(huán)境顯著改善。在用地結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模上 將進(jìn)一步適應(yīng)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，其中城市建設(shè)中存量土地利用和置換將占 相當(dāng)比例，工業(yè)區(qū)的土地利用率顯著提高，農(nóng)村居民點(diǎn)歸并集中的進(jìn)程加 快。預(yù)測(cè)居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模為1966.77平方公里（295.02萬畝），總規(guī)模 13 外延擴(kuò)張趨緩，增減相抵，與1996年相比，外延36平方公里（5.4萬畝）。 （五）交通用地需求預(yù)測(cè) 交通是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素。1996年全市交通用地192.44平方公里 （28.87萬畝），占全市土地總面積的3.02。改善交通狀況是上海未來14年 城市建設(shè)的重點(diǎn)。從發(fā)揮國際大都市集聚和輻射功能的要求出發(fā)，進(jìn)行連 接長(zhǎng)江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)具有國際水平的深 水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區(qū)及崇明港區(qū)；擴(kuò)建虹橋機(jī)場(chǎng)和抓緊 建設(shè)浦東國際機(jī)場(chǎng)。規(guī)劃建設(shè)京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬杭客運(yùn)專線、滬 通鐵路、乍嘉湖鐵路。市域道路要建設(shè)由快速干道、高架、軌道交通和越江 工程組成的城市立體交通；建成“三環(huán)十射”的道路系統(tǒng)。預(yù)測(cè)至2010年達(dá) 到292.44平方公里（43.87萬畝），比1996年增加100平方公里（15萬畝）。 （六）水面（域） 上海是淡水資源并不富裕的城市。上海目前水面（域）面積1885.29平 方公里（282.79萬畝），占全市土地面積的23.73。未來14年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的需要，非農(nóng)建設(shè)用地的擴(kuò)大，將占用一部分水面和魚塘等水域面積，但為 了滿足泄洪排水和水運(yùn)的需要，總的規(guī)劃原則是嚴(yán)格控制水域面積減少量。 一是保證水運(yùn)的需要，充分保護(hù)和合理利用部分現(xiàn)有水網(wǎng)，保留和改造現(xiàn) 有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結(jié)合排 洪和水利建設(shè)拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊(yùn)藻 浜等郊區(qū)河流。結(jié)合城市規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷完善和改造 全市的河流網(wǎng)絡(luò)，提高上海地區(qū)淡水資源的蓄積量，提高河流的社會(huì)和經(jīng) 濟(jì)價(jià)值。 據(jù)此至2010年全市水域面積基本穩(wěn)定在1899.79平方公里（284.79萬畝） ，比1996年增加14.5平方公里（2萬畝）。 四、土地利用的戰(zhàn)略思路 從土地利用現(xiàn)狀和需求預(yù)測(cè)分析，上海土地資源的利用程度已經(jīng)很高， 隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。適應(yīng)未來14年上海 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，土地利用應(yīng)走立足存量挖潛的新路。具體途 徑有三：一是在土地資源深度開發(fā)上挖掘潛力，提高土地質(zhì)量和土地的產(chǎn) 出效益；二是在調(diào)整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的 再開發(fā)；三是在土地資源廣度開發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開發(fā)利用的 力度。為此，規(guī)劃實(shí)施按“控制增量，盤活存量，提高質(zhì)量，集約利用”的土 地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰(zhàn)略。 （一）利用級(jí)差效益，盤活存量土地 根據(jù)上海建設(shè)“一個(gè)龍頭，三個(gè)中心”的總體發(fā)展目標(biāo)和城市功能的轉(zhuǎn) 換，中心城區(qū)的土地必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市區(qū)工業(yè)疏解、擴(kuò)散的指向， 挖潛調(diào)整，優(yōu)化配置，充分利用城市土地的級(jí)差效益，盤活存量土地，騰出 14 “黃金寶地”發(fā)展以金融、貿(mào)易為主體的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改善城 市環(huán)境質(zhì)量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金 融、娛樂、商品房屋、服務(wù)業(yè)、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌 道。二是加快完成市區(qū)365萬平方米危棚簡(jiǎn)屋的改造。三是搞好中心城區(qū) 320萬平方米工業(yè)、商業(yè)、倉儲(chǔ)用地盤活存量的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后穩(wěn)步推開。 重點(diǎn)做好中心城區(qū)66.26平方公里的工業(yè)用地的置換。近期完成中央商務(wù)區(qū) 35平方公里內(nèi)的工業(yè)用地的置換；2000年前基本完成14平方公里核心商 業(yè)區(qū)工業(yè)用地的置換和內(nèi)環(huán)線104.5平方公里內(nèi)污染較大的部分工業(yè)企業(yè) 的遷建和調(diào)整，同時(shí)基本完成30平方公里繁華商業(yè)區(qū)內(nèi)分散的工業(yè)點(diǎn)的遷 建調(diào)整；在2010年之前繼續(xù)調(diào)整內(nèi)環(huán)線104.5平方公里內(nèi)工業(yè)點(diǎn)的同時(shí)，完 成內(nèi)環(huán)線兩側(cè)70余塊工業(yè)街坊的改造。至2010年，中心城區(qū)內(nèi)保留和發(fā)展 三分之一無污染的城市型工業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，三分之一的工廠就地改為 第三產(chǎn)業(yè)用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠(yuǎn)郊的工業(yè)集中點(diǎn)轉(zhuǎn)移。 這樣，中心城區(qū)將可盤活2530平方公里左右的土地，重點(diǎn)用于開發(fā)城市 休閑綠地、市政公用設(shè)施用地以及商業(yè)、居住用地，使人均居住面積、商業(yè)、 工業(yè)、綠化、交通用地及人口密度逐步達(dá)到合理的比例結(jié)構(gòu)。 （二）搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用 上海在向現(xiàn)代化國際經(jīng)濟(jì)中心城市邁進(jìn)中，郊區(qū)是發(fā)展輻射的黃金地 帶。到2010年，隨著上海支柱產(chǎn)業(yè)的確立，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)大工業(yè)的轉(zhuǎn)移，城市 人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要在郊 區(qū)占用大量的土地。但郊區(qū)土地容量有限，必須合理利用，調(diào)整平衡。途徑 是搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用。 1、農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中。改變郊縣農(nóng)民居住分散狀況，是節(jié)地挖潛 的主要措施之一。1994年農(nóng)村居民為382萬人，居民點(diǎn)占地面積712.55平 方公里（106.88萬畝），人均占地186.5平方米，超過上海市1992年確定的 縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃人均用地標(biāo)準(zhǔn)（110平方米/人）76.5平方米?！熬?五”至2010年，要從搞好城鎮(zhèn)村建設(shè)布局，提高城市化水平的要求入手，按 照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，逐步把目前分散的約5萬個(gè)自然村集中歸并。 至2010年，規(guī)劃200萬農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)或中心村，按人均用地110平方米標(biāo)準(zhǔn)計(jì) 算，可挖潛土地153平方公里（22.95萬畝）。 2、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。按照郊區(qū)“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，郊區(qū) 工業(yè)已成為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，到 2000年，郊區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值要達(dá)到6000億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的50。如按 1994年郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率每平方米679元計(jì)算，需要工業(yè)用地883平方公 里（132.45萬畝），是現(xiàn)有郊區(qū)工業(yè)用地的4.6倍。如按1992年縣鄉(xiāng)土地利用 總體規(guī)劃確定的人均工業(yè)用地指標(biāo)50平方米/人，規(guī)劃至2000年，郊區(qū)工業(yè) 總用地為344平方公里（51.60萬畝）。 15 上述兩種測(cè)算結(jié)果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢(shì)必加大郊 縣土地供求矛盾。 出路在于調(diào)整布局，提高土地產(chǎn)出率，走工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中的道路。 從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。 一是通過供地總量和供地方式的調(diào)控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉(zhuǎn) 移至市級(jí)工業(yè)區(qū)，同時(shí)將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng) 工業(yè)集中點(diǎn)集中。 二是引入土地產(chǎn)出率指標(biāo)，確定郊縣工業(yè)用地規(guī)模。至2000年，如果 提高郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率達(dá)到1994年全市平均每平方米2073元的水平，則 郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為289平方公里（43.35萬畝）。如把郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率 提高到國家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)土地產(chǎn)出率的一半，即每平方米土地產(chǎn)出率2500 元計(jì)算（據(jù)有關(guān)資料，1994年國家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率已達(dá)每 平方米5000元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為240平方公里（36.00萬畝）。 總之，郊縣工業(yè)實(shí)施向工業(yè)園區(qū)集中的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，與上一輪1992年縣 鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的用地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模相比，可節(jié)約5580平方公里 土地。 3、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中。高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)現(xiàn)代化都市型農(nóng)業(yè)， 土地利用上除穩(wěn)定必保的耕地面積外，還必須向規(guī)模化、集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)化。 目前上海農(nóng)業(yè)的土地利用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有兩點(diǎn)明顯不相適應(yīng)：一是農(nóng) 民的兼業(yè)化與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的 支柱和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的份額逐年減少，郊區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的七 成已不再以農(nóng)為主。“家家務(wù)工、戶戶種田”的兼業(yè)化格局，不符合農(nóng)業(yè)作為 一門獨(dú)立產(chǎn)業(yè)要求提高專業(yè)化、社會(huì)化程度的需要；二是超小規(guī)模的家庭 聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展不相適應(yīng)。土地經(jīng)營規(guī)模細(xì)小，地 塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農(nóng)業(yè)不同程度滯留于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。近 幾年上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已有一定發(fā)展，至今已有大戶承包、聯(lián) 戶承包、合作農(nóng)場(chǎng)、服務(wù)隊(duì)經(jīng)營等規(guī)模經(jīng)營單位6763個(gè)，規(guī)模經(jīng)營糧田40多 萬畝，占郊區(qū)糧田面積的10左右，占商品糧田面積的35左右。實(shí)踐證明， 凡實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營的糧田，土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率都大幅度增長(zhǎng)，經(jīng) 濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力都顯著提高。如嘉定區(qū)1995年適度規(guī)模經(jīng)營的單位 稻麥兩熟畝產(chǎn)869.5公斤，比全區(qū)平均水平高7；適度經(jīng)營每勞生產(chǎn)的糧食， 比承包散戶每勞生產(chǎn)的糧食高出32倍之多。507戶糧食承包大戶，平均每戶 承包面積25.63畝，每畝凈收入666元，每戶全年農(nóng)業(yè)凈收入17069元，比 1994年增加7176元，收入水平大大高于一般務(wù)工人員水平?！熬盼濉逼陂g，要 在堅(jiān)持完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，按照土地集體所有制不變和土 地所有權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)有償使 用的制度，全面完成商品糧田向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)移，在有條件的村進(jìn)行農(nóng)、 16 工分流，口糧田、責(zé)任田統(tǒng)一由合作農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營。通過使農(nóng)田向農(nóng)場(chǎng)和種田大 戶集中，推進(jìn)糧食、蔬菜和其它經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng) 營，提高土地產(chǎn)出率，提高郊區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的程度。 （三）穩(wěn)定耕地面積，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù) 重視農(nóng)業(yè)、重視糧食生產(chǎn)、重視耕地保護(hù)，是事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局的 重大戰(zhàn)略問題。上海在為浦東開發(fā)開放和上海的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地保 障的同時(shí)，確保農(nóng)業(yè)作為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)、作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在特大 城市中的地位不變，最重要的條件也是穩(wěn)定耕地面積的保有量。 為此，規(guī)劃圍繞耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)戰(zhàn)略。按照市 委、市府關(guān)于發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，搞好“米袋子”、“菜籃子”工程的要求和確保 主要農(nóng)副產(chǎn)品穩(wěn)定增長(zhǎng)，保持糧食年總產(chǎn)200萬噸的生產(chǎn)能力，保持蔬菜和 其它副食品適度自給的目標(biāo)，確定基本農(nóng)田保護(hù)面積412萬畝，保護(hù)率87.3%。 規(guī)劃期內(nèi)，將主要通過開發(fā)、整理和復(fù)墾三途徑，增加有效耕地面積。規(guī)劃 實(shí)施過程中為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要預(yù)留的非農(nóng)建設(shè)用地，也要加以保護(hù)，在 未批準(zhǔn)征用之前，不能閑置拋荒，并實(shí)行占用耕地和開發(fā)復(fù)墾掛鉤的辦法。 這些劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積，通過縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)土地利用總體規(guī) 劃逐級(jí)落實(shí)到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責(zé)任到人，并運(yùn)用法律的、 行政的、經(jīng)濟(jì)的手段，實(shí)行嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)控制。 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 1996年，上海城鎮(zhèn)及工礦用地1057.06平方公里，城鎮(zhèn)常住人口1054萬， 人均用地100平方米。其中：市轄14區(qū)城鎮(zhèn)及工礦用地736平方公里，常住人 口904萬，人均用地81平方米。郊縣城鎮(zhèn)及工礦用地321平方公里，常住人口 150萬，人均用地214平方米。根據(jù)上海跨世紀(jì)的奮斗目標(biāo)，到2010年，城市 建設(shè)要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。據(jù)此要求，土地利用 規(guī)劃按照控制中心城規(guī)模，合理發(fā)展城鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和加 強(qiáng)中心村建設(shè)的方針，安排城鎮(zhèn)和中心村發(fā)展用地，用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控 制。 采取總量控制、調(diào)控存量以及地域和功能相結(jié)合，突出重點(diǎn)的供地配 置方案。到2010年，全市城鎮(zhèn)及工礦用地1326.05平方公里（198.91萬畝），總 外延擴(kuò)張269平方公里（40.35萬畝）。將分中心城區(qū)、浦東新區(qū)、城郊區(qū)和郊 縣四個(gè)地域，統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)和充分利用存量置換的配置方案，總規(guī)模 通過下達(dá)人均用地指標(biāo)和內(nèi)涵挖潛指標(biāo)予以分解落實(shí)。 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 上海濱江臨海，有大小島嶼8個(gè)，江、海岸線長(zhǎng)達(dá)448.66公里， 其中大陸岸線171.31公里，島嶼岸線277.35公里，沿海020米等深 線范圍內(nèi)水域面積達(dá)7226平方公里。由于江海邊灘不斷淤漲，灘涂 資源十分豐富。建國后至1994年，上海已陸續(xù)圍墾灘涂713.66平方公 17 里（107.07萬畝），其中形成農(nóng)用地410平方公里（61.50萬畝），在圍墾 的土地上，建立了15個(gè)國營農(nóng)場(chǎng)，2個(gè)軍墾農(nóng)場(chǎng)，4個(gè)縣屬良種場(chǎng)、水產(chǎn) 養(yǎng)殖場(chǎng)和林場(chǎng)，4個(gè)墾區(qū)鄉(xiāng)以及30多個(gè)鄉(xiāng)屬墾區(qū)村、場(chǎng)等。上海石油化 工總廠、