監(jiān)管政策在博弈中尋求平衡.doc

監(jiān)管政策：在博弈中尋求平衡 信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院政策與管理研究所 陶青要真正促進(jìn)全業(yè)務(wù)運營下市場的有效競爭， 保障市場公平、 有效、 健康、 持續(xù)地發(fā)展， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)在目標(biāo)選擇、 “政策籃” 的設(shè)計上都需要大智慧。綜合考慮到企業(yè)的反競爭策略， 企業(yè)之間、 企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的利益博弈將更加復(fù)雜。監(jiān)管為全業(yè)務(wù)運營保駕護(hù)航近幾年，由于移動技術(shù)對傳統(tǒng)固定電話的替代越來越明顯，電信市場逐步形成了中國移動一家獨大的局面。到 2007 年底，在整個電信市場中，中國移動一家的收入和用戶市場份額均超過 40%； 在移動市場中， 其收入和用戶市場份額則超過 70%，且這一不平衡的局面仍呈加速趨勢，尤其是近三年，中國移動的市場份額每年均以2-3 個百分點的速度逐年增加。在此背景下，全業(yè)務(wù)運營的呼聲越來越高，一方面期望在移動市場引入新的競爭者從而改善市場競爭狀況；另一方面， 全業(yè)務(wù)經(jīng)營也有助于企業(yè)實現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)從而改善其績效。但是，引入全業(yè)務(wù)運營是否就能即刻改善市場不平衡的狀況？答案恐怕并不樂觀。從過去 6 年移動和固定業(yè)務(wù)的發(fā)展情況來看，移動用戶的加速發(fā)展和固定用戶的不斷衰退已經(jīng)是不爭的事實 （如圖 1 所示） 。進(jìn)入 2008 年以來， 移動用戶數(shù)仍然呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢， 1耀2 月累計新增用戶數(shù)約 1794 萬戶， 其中 2 月新增用戶數(shù)超過 945 萬戶，創(chuàng) 2001 年以來單月增長新高；而同期固定電話用戶數(shù)則減少 197 萬戶，移動與固定兩者之間的“剪刀差” 越來越明顯。這一方面與移動替代固定的技術(shù)發(fā)展趨勢有關(guān)，另一方面也是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的體現(xiàn)： 由于 “馬太效應(yīng)”的存在，一旦網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展形成正反饋， 則會形成 “強(qiáng)者越強(qiáng)、 弱者越弱”的局面。實現(xiàn)全業(yè)務(wù)運營后，如果政府不采取任何政策，僅僅依靠企業(yè)之間的競爭并不會使市場格局向均衡的方向發(fā)展，目前的業(yè)務(wù)優(yōu)勢和企業(yè)自身實力仍然會呈現(xiàn) “馬太效應(yīng)”。因此， 政府必將出臺一系列監(jiān)管措施，以保障公平的市場競爭和進(jìn)一步優(yōu)化市場格局。管制不正當(dāng)競爭行為從國外經(jīng)驗看，當(dāng)市場上出現(xiàn)具有主導(dǎo)力量的運營商 （SMP 企業(yè)） 時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般會針對主導(dǎo)運營商在特定情形下實行一定的管制政策。從管制實踐上看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是針對主導(dǎo)運營商的不正當(dāng)?shù)母偁幮袨檫M(jìn)行管制。因為從理論上講， 具有主導(dǎo)地位并不意味著非法，而只有這種主導(dǎo)地位是通過非法手段獲得的， 或者這一主導(dǎo)地位已經(jīng)妨礙了市場的公平競爭，或者該企業(yè)運用其主導(dǎo)地位采取了不公平競爭的行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才會介入監(jiān)管。根據(jù)歐盟等國際組織的慣例，一般認(rèn)為電信行業(yè)的不正當(dāng)競爭行為包括：第一，不向競爭者提供必要的設(shè)施。如拒絕競爭者接入自己的網(wǎng)絡(luò)， 或者發(fā)生不合情理的拖延，通過網(wǎng)絡(luò)設(shè)計使競爭對手的接入變得困難等等。第二， 反競爭的交叉補(bǔ)貼。如對競爭性強(qiáng)的業(yè)務(wù)收低價， 對競爭性弱 （價格彈性?。?的業(yè)務(wù)收高價。第三， 垂直價格擠壓。第四， 掠奪式定價， 即主導(dǎo)運營商通過低價將競爭者排擠出市場， 再收取高價。 第五，信息濫用。 第六， 鎖定用戶，即運營商通過強(qiáng)迫用戶簽訂協(xié)議，使其無法和很難轉(zhuǎn)移到其他運營商， 包括長期合同、 業(yè)務(wù)折扣協(xié)議、 將用戶與特定技術(shù)和硬件平臺捆綁在一起的協(xié)議等。第七，捆綁銷售。如果SMP 運營商提供的綁定產(chǎn)品是其他運營商不可能提供的或向競爭者提供不需要的業(yè)務(wù)等，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才要加以干預(yù)。第八， 其他反競爭行為。如限制提供、 拒絕交易、 不公平差別對待、 濫用知識產(chǎn)權(quán)等。各國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)市場公平競爭， 采取了很多措施。一是基于網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的政策。包括網(wǎng)絡(luò)設(shè)施共享政策，例如歐盟通過決議，允許英國移動運營商有限制地進(jìn)行 3G 網(wǎng)絡(luò)共享，以促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)和實現(xiàn)有效競爭。再如非綁定網(wǎng)絡(luò)元素出租政策。美國自 1996 年電信法后大力推廣的“非綁定網(wǎng)絡(luò)元素(UNE)出租” 政策， 就要求在位本地電話運營商(ILEC)將本地環(huán)路的網(wǎng)絡(luò)元素分拆出租， 新進(jìn)入者可以向 ILEC 選擇性地租賃某些 UNE，如新進(jìn)入者可以租用 ILEC 的接入網(wǎng)， 但是需要自備交換設(shè)備。二是通過非對稱準(zhǔn)入或放松準(zhǔn)入來促進(jìn)市場競爭。如在市場開放競爭初期，對于新的電信運營商的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，管制機(jī)構(gòu)并不加以限制， 而對于主導(dǎo)運營商，除了允許其經(jīng)營的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)外，對其進(jìn)入其他業(yè)務(wù)市場便要進(jìn)行嚴(yán)格限制。比如上世紀(jì) 80 年代，英國不允許 BT 進(jìn)入 CATV， 而CATV 可以進(jìn)入電信市場。在移動市場準(zhǔn)入方面，一些發(fā)達(dá)國家允許設(shè)立移動虛擬網(wǎng)絡(luò)運營商，以促進(jìn)與移動主導(dǎo)運營商的競爭。三是在互聯(lián)互通政策上對主導(dǎo)運營商采取的一些強(qiáng)制互聯(lián)措施和公開措施。如美國就要求主導(dǎo)電信運營商保證互聯(lián)互通協(xié)議的開放性，以保障互聯(lián)互通的透明性。英國 Oftel 對 BT公司的互聯(lián)管制比對其他電信企業(yè)的互聯(lián)管制都要嚴(yán)格， 規(guī)定了 BT 公司在網(wǎng)間互聯(lián)方面的義務(wù)，并強(qiáng)制要求 BT公司制定并公布非歧視的互聯(lián)資費標(biāo)準(zhǔn)， 互聯(lián)資費每年由 Oftel 審定， 并根據(jù)情況作相應(yīng)調(diào)整。四是一些非對稱的資費政策、 會計分離政策等。如政府允許新公司以較低的資費標(biāo)準(zhǔn)與市場主導(dǎo)公司競爭， 對主導(dǎo)公司實行嚴(yán)格的價格控制。要求主導(dǎo)公司必須實行會計分離制度。企業(yè)的財務(wù)必須獨立，各種電信業(yè)務(wù)必須分別建立財務(wù)賬目，以避免業(yè)務(wù)上不合理的內(nèi)部交叉補(bǔ)貼。禁止主導(dǎo)運營商實施價格歧視、 掠奪定價等。五是嚴(yán)格監(jiān)管主導(dǎo)運營商的搭售服務(wù)、實行非對稱的號碼可攜帶等。例如， 2004 年韓國不同領(lǐng)域中的電信主導(dǎo)運營商， 包括 SK 電信、 KT Freetel 以及 LG 電信等， 均通過搭配服務(wù)實施不正當(dāng)競爭，對此，韓國信息通信部（MIC） 實施了嚴(yán)厲的處罰制度， 對 SK電信、 KT Freetel 以及 LG 電信分別處以 10 億、 2.4 億和 1.8 億韓元的罰款，以懲戒它們強(qiáng)迫消費者接受非“可選擇性” 的業(yè)務(wù)。融合 “有形” 和 “無形” 之手如果中國市場也采取類似的監(jiān)管政策，是否能即刻、 顯著改善市場競爭狀況呢？答案難以確定。從實際操作上來看，由于在實踐中不正當(dāng)競爭行為與合理商業(yè)行為之間的界定比較困難，而且其監(jiān)管是一種事后管理， SMP 企業(yè)利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查、取證的時間可能已經(jīng)對市場和競爭對手造成了不可挽回的實質(zhì)性損害。因此， 這種基于競爭行為的事后監(jiān)管效果將會大打折扣。從理論上來看， 問題更加復(fù)雜， 政策的效果與政策目標(biāo)本身和“政策籃”的設(shè)計選擇密切相關(guān)。就政策目標(biāo)而言，促進(jìn)市場有效競爭當(dāng)然是最終目標(biāo)，但問題在于目標(biāo)期限是多長？短期和長期如何平衡？解決不好短期問題是否會影響長遠(yuǎn)發(fā)展？只著眼于長期， 短期市場競爭情況是否會更加惡化？如果希望在短時間內(nèi)達(dá)到一定的市場均衡目標(biāo)，采取的政策通常是非常剛性的，像直接限制主導(dǎo)企業(yè)的市場份額。但類似的政策對市場機(jī)制的沖擊和扭曲也非常大，不但會嚴(yán)重打擊企業(yè)創(chuàng)新和增長的積極性，也會降低社會福利。如果著眼于長期，配合市場機(jī)制本身的力量來調(diào)節(jié)競爭，主導(dǎo)企業(yè)完全有可能利用市場地位優(yōu)勢、迅速打擊競爭對手、搶占市場造成既成事實后， 再慢慢接受不公平競爭調(diào)查等，從而延誤市場競爭格局調(diào)整的時機(jī)。就“政策籃”的設(shè)計而言， 同樣存在類似的矛盾。首先， 一項競爭政策的設(shè)計通常只針對一個主要的政策目標(biāo)， 而不可能解決所有的政策目標(biāo)。因此，在效果上它可能是促進(jìn)了一個方向的競爭，卻在同時削弱了另一個方面的競爭。例如， 設(shè)施共享一方面有利于新進(jìn)入者快速進(jìn)入市場獲取資源；但另一方面，在總體上缺少基于設(shè)施的競爭， 也會導(dǎo)致容易達(dá)成共謀、 降低競爭程度。其次， 不同競爭政策的著力點和方向不同，其相互之間的目標(biāo)有可能發(fā)生沖突， 形成“政策籃” 后， 綜合效果如何很難在事前做出準(zhǔn)確判斷。因此，要真正促進(jìn)全業(yè)務(wù)運營下市場的有效競爭，保障市場公平、 有效、 健康、 持續(xù)地發(fā)展， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)在目標(biāo)選擇、“政策籃”的設(shè)計上