推進(jìn)農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新調(diào)查.doc

改革開放以來的4次政府機(jī)構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置。目前，我國“地區(qū)”一級建制逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責(zé)任大、權(quán)利小、效率低的被動施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“權(quán)力真空”。因此，下一步應(yīng)按“撤地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體改革思路，撤消“地區(qū)”建制，強(qiáng)化縣級政府的功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)村民自治必要的經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務(wù)水平。一、合理界定職能，正確處理黨、政、群、企之間的關(guān)系。（1）克服農(nóng)村基層黨組織長期存在行政化的傾向。發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代，建立在人民公社體制下的農(nóng)村基層黨組織，長期習(xí)慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農(nóng)村行政性事務(wù)，由此造成黨、政、群、企不分，產(chǎn)生了行政化傾向。這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使管理農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)工作的行政職能，限制了市場中介組織自由發(fā)展壯大，從而使廣大農(nóng)民缺乏對市場信息變化的獨(dú)立判斷和自主選擇。（2）克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力弱化的傾向。長期以來，黨組織對農(nóng)村基層政權(quán)和執(zhí)法機(jī)關(guān)干預(yù)過多，而“條塊”分割又肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的職能，形成責(zé)任大、權(quán)力小、部門工作難協(xié)調(diào)的被動局面。（3）克服市場中介組織和村民自治組織準(zhǔn)行政化的傾向。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”仍以準(zhǔn)行政組織的身份出現(xiàn)，經(jīng)常干擾農(nóng)村或社區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)活動；而村民自治組織又受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群團(tuán)組織和其他社會經(jīng)濟(jì)組織等“外部性”因素制約，實(shí)際上也無法開展經(jīng)常性的群眾工作。（4）克服農(nóng)村社區(qū)群眾性組織松散化的傾向。新時期農(nóng)村出現(xiàn)的民間公益性組織和群體性自治組織，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，甚至呈現(xiàn)出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，帶領(lǐng)和引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕道路。二、要注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群各種組織之間的工作關(guān)系。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系的現(xiàn)狀，大體上分為四種類型：第一種情況是黨政機(jī)構(gòu)分設(shè)，人員分離，職責(zé)明確，關(guān)系比較協(xié)調(diào)。第二種情況是黨政機(jī)構(gòu)雖已分設(shè)，職能劃分也比較明確，但在實(shí)際工作中黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。第三種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務(wù)，事無巨細(xì)都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨(dú)立履行其職能。第四種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，存在問題較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還很普遍。因此要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員，建立健全行政監(jiān)督機(jī)制，提高行政效率和服務(wù)水平。此外還要著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門黨組織逐漸脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問題。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，實(shí)行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)方方面面工作的完整性和一致性。三、完善村民自治制度，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)。（1）實(shí)行村民自治既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)又要善于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法。十五屆三中全會提出：“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”而農(nóng)村基層黨組織對村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)是政治思想上的領(lǐng)導(dǎo)和在重大問題、重要環(huán)節(jié)上的領(lǐng)導(dǎo)，決不能超越憲法和村民委員會組織法去搞包辦代替，更不能低估了農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神去搞行政干預(yù)。（2）抓住兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格依法辦事。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)包括兩個層次：一個是村級，主要任務(wù)是推行村民自治，鼓勵和支持農(nóng)民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)前的主要任務(wù)是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要認(rèn)真履行法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，嚴(yán)格依法行事。（3）正確地處理村黨支部與村民委員會之間的工作關(guān)系，妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群組織和各種市場中介組織以及其他各類組織之間的關(guān)系。（4）建立健全農(nóng)村管理程序的新機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村和諧、穩(wěn)定和健康發(fā)展。當(dāng)前河南推廣的“4+2”工作法，是對農(nóng)村管理機(jī)制的探索和嘗試，經(jīng)過廣泛的推廣和運(yùn)用，得到了群眾的一致好評。凡是村里的重大事項(xiàng)，都必須經(jīng)過“四議、兩公開”的充分討論和監(jiān)督，很好的規(guī)范了農(nóng)村的管理機(jī)制，從而一改過去一言堂的局面?！?+2”工作法的農(nóng)村管理新機(jī)制，很好的推動了新農(nóng)村的發(fā)展，因此創(chuàng)新和探索農(nóng)村管理的新機(jī)制，才是未來農(nóng)村發(fā)展的出路。（5）打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)體和各種社會中介組織為單位，組建新型的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體或村民自治組織，以增強(qiáng)農(nóng)民的群眾性自治組織內(nèi)部的親和力。四、大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制。（1）堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)和人員，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。由于歷史原因，造成全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的一部分工作人員，學(xué)歷不高，素質(zhì)低下，能力差，且亂作為，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前陽光的服務(wù)型政府的現(xiàn)狀，對其進(jìn)行分流下崗，精簡機(jī)構(gòu)，才是當(dāng)下之舉。同時，不斷吸納高素質(zhì)具有農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的人才充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)隊伍中，從而增強(qiáng)了基層黨組織的新鮮活力，更好的為農(nóng)村服務(wù)。（2）堅持“小政府、大服務(wù)”的改革方向，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”由當(dāng)?shù)攸h委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和具體管理的新體制。縣級業(yè)務(wù)主管部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，而不直接管理下屬單位的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、物權(quán)等。（3）讓從事經(jīng)營性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所完全脫離行政管理體系和財政供養(yǎng)方式，使其按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律獨(dú)立地運(yùn)行。（4）按照職能分設(shè)、機(jī)構(gòu)獨(dú)立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”舊的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，決不能再留下尾巴。（5）積極地培育農(nóng)村社區(qū)性市場中介服務(wù)組織，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。目前，建立和完善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)合作組織、行業(yè)發(fā)展協(xié)會，才是未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方向。五、大力調(diào)整合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，科學(xué)規(guī)劃中心建制鎮(zhèn)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐.（1）打破原有行政建制轄區(qū)，按照經(jīng)濟(jì)節(jié)約、合理布局、資源集中配置原則，科學(xué)規(guī)劃中心小城鎮(zhèn)。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有黨、政、人大組織、群團(tuán)組織、司法組織、市場監(jiān)管組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織等各種大大小小的組織機(jī)構(gòu)和組織體系，形成了一個龐大的擴(kuò)張性組織網(wǎng)絡(luò)。這既增加地方的財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又造成農(nóng)村社區(qū)管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制轄區(qū)，按照經(jīng)濟(jì)節(jié)約、布局合理、資源集中配置的原則，科學(xué)規(guī)劃中心小城鎮(zhèn)，堅決撤消掉不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置。（2）改變行政管理制度，取消村民小組單獨(dú)擁有集體土地所有權(quán)制度，合理處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級機(jī)構(gòu)的關(guān)系。農(nóng)村人民公社解體后，原來的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊雖然改變了名稱，但其行政轄區(qū)的管理制度基本上仍維持原狀。多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)仍習(xí)慣于向村民委員會和村民組發(fā)號施令，硬性分配指標(biāo)，并責(zé)令村、組干部限按期完成任務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)盡快取消村、組兩級“準(zhǔn)行政”的建制。今后村民組一級不再單獨(dú)擁有集體土地所有權(quán)，原有的債權(quán)、債務(wù)由現(xiàn)有人口占有、使用、繼承、處置。（3）調(diào)整合并農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置教育資源，節(jié)約使用極其有限的農(nóng)村辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。要結(jié)合農(nóng)村人口居住分散的特點(diǎn)，打破縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村行政區(qū)劃界限，實(shí)行規(guī)模辦學(xué)與邊遠(yuǎn)山區(qū)辦教學(xué)點(diǎn)授課相結(jié)合的新管理模式。農(nóng)村中小學(xué)調(diào)整合并后，師資力量由縣教育主管部門統(tǒng)一調(diào)配，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)納入縣級財政年度預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一的集中管理。對于不再保留的農(nóng)村中小學(xué)原有集體資產(chǎn)，由縣級國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一評估拍賣，回收資金繳入縣級財政金庫，專項(xiàng)用于改善農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)施；被保留下來的農(nóng)村中小學(xué)原有的全部資產(chǎn)，一律由縣級教育主管部門統(tǒng)一監(jiān)管。（4）改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘中國歷史上一直實(shí)行地籍戶籍賦稅三位一體的傳統(tǒng)管理方式，其目的在于強(qiáng)化中央集權(quán)統(tǒng)治，以維