來自農(nóng)村土地法律制度的調(diào)查

來自農(nóng)村土地法律制度的調(diào)查來自農(nóng)村土地法律制度的調(diào)查 作為教育部人文社科 十五 第一批規(guī)劃研究課題 農(nóng) 村土地法律制度研究 的基礎(chǔ)工作是田野調(diào)查 在課題組項(xiàng)目主 持人 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副校長 博士生導(dǎo)師陳小君教授 的籌劃下 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商法學(xué)科中青年師生共五十多 位 分成 14 個(gè)小組 從 xx 年 9 月下旬開始 以我國中部省份 湖北省為重點(diǎn) 對包括湖北省的 10 個(gè)市 縣 區(qū)和山西 江蘇 山東 廣東等省份的 4 個(gè)地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查 調(diào)查農(nóng)戶達(dá) 406 家 訪談農(nóng)民計(jì)五百余人 課題組主要圍繞農(nóng)地的權(quán) 屬狀況 使用狀況 流轉(zhuǎn)狀況 稅費(fèi)負(fù)擔(dān) 征用狀況以及糾紛 狀況這六個(gè)方面與各地的農(nóng)民 基層干部和相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn) 行座談和個(gè)別訪談 并向農(nóng)戶發(fā)放了問卷 此外 課題組還從 各地收集了大量有價(jià)值的資料 內(nèi)容涉及地方性法規(guī) 地方性 規(guī)章 地方性政策 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 法院典型案件判決 土地權(quán)證 各地農(nóng)地運(yùn)作的試點(diǎn)辦法等等 本報(bào)記者在對課題組報(bào)告認(rèn)真 整理后 將其主要部分節(jié)選刊登 希望對相關(guān)人員有所幫助 一 權(quán)屬狀況 問題 土地歸屬一向?yàn)榉芍贫仍O(shè)計(jì)的重心 為反映出農(nóng)民本身對當(dāng)下土地權(quán)屬的認(rèn)識 課題組提的第一個(gè) 問題是 你耕種的土地是誰的 作出有效選擇的問卷 430 份 選 國家的 占 60 村集體的 占 27 生產(chǎn)隊(duì) 小組 的 占 7 個(gè)人的 占 5 其他人的 占 0 4 結(jié)論 認(rèn)為土 地屬于國家的占有絕對優(yōu)勢 解讀 一個(gè)從法學(xué)視角令人 感興趣的問題是 即為何大多數(shù)受訪者都認(rèn)為土地是國家的 雖然同為公有制的具體形式 國有與集體所有的制度旨趣仍是 大有不同 而這種不同卻被受訪者所普遍忽視 相當(dāng)一部分的 受訪者還認(rèn)為 兩者的邊界是模糊的 然而 這樣的模糊或許 不能簡單的歸結(jié)于農(nóng)民法律意識的淡薄 譬如 作為農(nóng)村社區(qū) 精英的村支書 村主任 村會計(jì)都持相類似觀點(diǎn) 課題組認(rèn)為 影響集體成為適格私權(quán)主體的因素一是集體所有權(quán)所承載的公 法義務(wù)淡化了其私權(quán)屬性 二是集體所有權(quán)本身是不完整的 三是集體所有權(quán)主體的 缺位 二 使用狀況 問題 在農(nóng)民對現(xiàn)行土地承包政策是否滿意的問卷調(diào)查中 共有 404 份有效問卷對此作出了選擇 其中 266 份選擇 滿意 占總數(shù) 的 64 只有 70 份選擇 不滿意 占總數(shù)的 18 在農(nóng)民是否 愿意種地的問卷調(diào)查中 共有 413 人對此問題作出了有效回答 其中 198 人表示 愿意 占總數(shù)的 48 而有 130 人表示 如果 稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕就愿意 占總數(shù)的 31 而 72 人明確表示 不愿 意 占總數(shù)的 17 雖然愿種地者為多數(shù) 但仍不足 50 結(jié)論 我國現(xiàn)行的農(nóng)地承包政策在總體上雖然受到了農(nóng)民的擁 護(hù) 但農(nóng)民種地的積極性普遍不高 解讀 一些地區(qū)的調(diào) 查結(jié)果反映 農(nóng)民對現(xiàn)行承包政策普遍持 無所謂 甚至 不滿意 的態(tài)度 主要原因一是由于農(nóng)地上負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)過重 加之農(nóng)產(chǎn) 品價(jià)格 尤其為糧價(jià) 上不去 所以種田幾乎無利可圖 在有些地 區(qū) 甚至種田還要倒貼 這自然削弱了農(nóng)民對土地的感情 也 影響了土地承包政策的聲譽(yù) 二是由于承包到戶的政策與某些 地區(qū)的情況不符 所以實(shí)施效果不理想 從而影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民 現(xiàn)行土地承包政策的滿意度 比如 山東平度地區(qū)一直在實(shí)行 兩田制 而中央的現(xiàn)行政策是統(tǒng)一實(shí)行 均田制 模式的土地承 包 這樣的政策調(diào)整 在基層牽涉面很大 影響了土地使用模 式推行的連續(xù)性和穩(wěn)定性 所以很難推行開來 三 承包 經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況 問題 在實(shí)行流轉(zhuǎn)是否自愿的問卷調(diào)查 中 課題組設(shè)計(jì)了 如何取得他人土地承包經(jīng)營權(quán) 這個(gè)問題 回答 通過村委聯(lián)系取得 的有 29 人 占選取總次數(shù)的 8 回 答 直接與別人聯(lián)系取得 的有 258 人 占選取總次數(shù)的 70 選擇 上述兩種方法都可以 的有 84 人 占選取總數(shù)的 20 選 擇 不知道 的有 8 人 占選取總數(shù)的 2 在回答 如果把地給 別人種 你是否會向他收取一定費(fèi)用 問題時(shí) 回答 會 的有 153 人 占選取總次數(shù)的 38 回答 不會 的有 157 人 占選取 總次數(shù)的 39 回答 不但不會 還要貼錢 的有 40 人 占選取 總數(shù)的 10 回答 視雙方關(guān)系而定 的有 37 人 占選取總次數(shù) 的 9 結(jié)論 在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí) 絕大部分農(nóng) 民可以自愿選擇流轉(zhuǎn)對象 但 38 的有償流轉(zhuǎn)率反映了有償流 轉(zhuǎn)在農(nóng)村中并不占十足的主導(dǎo)地位 解讀 承包經(jīng)營權(quán)流 轉(zhuǎn)程序的這種現(xiàn)狀是由我國現(xiàn)有土地制度及中國的鄉(xiāng)土社會所 決定的 我國農(nóng)地為集體所有 而農(nóng)民為集體中的成員 集體 內(nèi)部成員間土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就像 雞蛋從左手滾到右手 一樣 并不會對原土地所有人在集體土地上所享有的權(quán)利產(chǎn)生 什么影響 因此集體對承包經(jīng)營權(quán)集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的管理與約束 極為放松 而中國農(nóng)村鄉(xiāng)土生活 熟人社會的現(xiàn)狀 使土地承 包經(jīng)營權(quán)集體內(nèi)部流轉(zhuǎn) 包括與集體外的親友之間的流轉(zhuǎn) 雙方對 流轉(zhuǎn)契約的態(tài)度也頗為隨意 對集體外部人員而言 上述兩種 特點(diǎn)均已不再占有優(yōu)勢 因而此時(shí)集體與被流轉(zhuǎn)人 流轉(zhuǎn)人之 間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系 流轉(zhuǎn)的程序與集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)相比有很大 區(qū)別 四 農(nóng)村稅費(fèi) 農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況 問題 調(diào)查的地 區(qū)在稅費(fèi)改革上進(jìn)度不一 有的尚在進(jìn)行有的已近尾聲 總的 來講 改革成果不小 但仍存在著一些問題 具體可歸為以下 兩點(diǎn) 一是稅改后 農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到不同程度的減輕 但在個(gè)別 地區(qū) 個(gè)別時(shí)段也出現(xiàn)了 增負(fù) 現(xiàn)象 二是費(fèi)稅改革后 基層 政府叫苦 公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施難以維持 結(jié)論 農(nóng)民與 政府關(guān)系的稅款征收程序趨于規(guī)范 明確 農(nóng)村理解 支持稅 費(fèi)改革政策的是主流 但對未來持懷疑和較悲觀無奈的態(tài)度 對 負(fù)擔(dān)反彈 仍有顧慮 解讀 在全國不少地方 稅改前 的農(nóng)戶負(fù)擔(dān)是以田畝與勞力結(jié)合的方式確定的 在改革后 農(nóng) 業(yè)稅則全部攤在田畝上 這樣使無勞力或少勞動力的農(nóng)戶負(fù)擔(dān) 增加 同樣的原因 種田大戶的負(fù)擔(dān)也因此增加 在稅改前 農(nóng)村中的救濟(jì)戶 五保戶的各種費(fèi)用由村集體組織予以減免 在費(fèi)改稅后 村委會的減免決定權(quán)被取消 他們的負(fù)擔(dān)因此而 增加 為維系公共事業(yè)運(yùn)作而巧設(shè)名目 收派各種費(fèi)用的現(xiàn)象 有所抬頭 像學(xué)校的教育集資 學(xué)雜費(fèi)等 使農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)增 加的遠(yuǎn)不止統(tǒng)計(jì)表所顯示的那些項(xiàng)目 這主要反映了幾方 面的問題 1 農(nóng)村稅費(fèi)改革與公共支出 社會救濟(jì)優(yōu)撫的社會 保障政策的沖突 2 農(nóng)村稅費(fèi)改革結(jié)果與扶持 農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營的政策相抵觸 3 基層政府機(jī)構(gòu)改革人 員精簡仍做得很不夠 不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)還是疊床架屋 課題組調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn) 有些農(nóng)村道路坑洼不平 水渠斷破 在山西呂梁與鄉(xiāng)村教師的訪談中得知 學(xué)校破敗 老師的辦公 條件更是簡陋的可憐 工資低又不能按月定額發(fā)放 這當(dāng)然也 有歷史的因素 而上級地方政府和中央也是心有余而力不足 說得多 做得少 財(cái)政轉(zhuǎn)移支出力度確實(shí)是個(gè)問題 五 農(nóng)地征用狀況 問題 在我們 402 份的問卷調(diào)查中 有 56 30 的人選擇 發(fā)生過土地征用 還有 32 80 的人不知道有 沒有發(fā)生過征用 土地征用補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放率低 問卷調(diào)查的結(jié)果 顯示 發(fā)放率僅為 49 8 其中約 11 40 為部分發(fā)放 沒有發(fā) 放的比例為 16 30 土地征用補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額低 被征用地方的農(nóng) 戶對補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也不清楚 在 149 份問卷中 有 41 60 的人都不清楚 知道按田畝數(shù)發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)的僅為 39 6 結(jié)論 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū) 土地征用情況發(fā)生率也不 同 但隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高 土地征用現(xiàn)象將越 來越普遍 將日益成為農(nóng)村的一個(gè)基本問題 解讀 土地 征用已經(jīng)成為農(nóng)村 尤其是城市郊區(qū)農(nóng)村中的一個(gè)焦點(diǎn)和難點(diǎn) 問題 從調(diào)查各地的土地征用補(bǔ)償情況看 在征用土地后 國 家的收益是村集體和農(nóng)戶的好幾倍 土地的所有升值 甚至土 地被征用前的價(jià)值一部分也被征去了 作為對土地所有者的補(bǔ) 償 卻由政府拿走了一塊 同時(shí)資金使用權(quán)又統(tǒng)歸政府 這樣 土地所有者 從土地的收益歸屬的角度看 的角色就模糊了起來 六 農(nóng)地糾紛調(diào)處狀況 問題 對廣東 湖北 山東等地進(jìn) 行問卷調(diào)查的結(jié)果顯示 在 335 個(gè)選擇中 有 64 2 的人面對 土地糾紛選擇由村干部解決 有 4 2 的人選擇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決 有 2 7 的人認(rèn)為由法院解決 而除此之外的其他解決途徑也占 不小比例 為 19 1 這其中還有 9 9 的人根據(jù)糾紛的不同情 況采取不同的解決方式 結(jié)論 農(nóng)村對土地糾紛的解決途 徑 選擇呈多元化特點(diǎn) 農(nóng)地糾紛交由法院解決的比例過小 解讀 農(nóng)地糾紛一段時(shí)間里在部分地方不被法院受理 某省高 級人民法院曾內(nèi)部規(guī)定 對于大面積的農(nóng)地稅費(fèi)糾紛 土地承 包合同糾紛 征地補(bǔ)償糾紛 法院不予受理 正常解決糾紛途 徑的不通暢也進(jìn)一步造成農(nóng)民訴諸非正常方式解決糾紛 調(diào)查 問卷的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明 有超過 19 的農(nóng)民選擇了村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部 調(diào)解和訴訟以外的方式進(jìn)行 這是一個(gè)值得注意的動向 七 規(guī)制農(nóng)村土地制度九條建議 第一 對 土地管理法 第 10 條進(jìn)行調(diào)整 修改為 農(nóng)地所有權(quán)主體應(yīng)明確為村一級集 體經(jīng)濟(jì)組織 但于土地發(fā)包與調(diào)整時(shí)應(yīng)尊重歷史性形成的土地 邊界 第二 村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體資格作出確認(rèn) 并澄 清其功能 法律可規(guī)定 村集體經(jīng)濟(jì)組織為法人 承擔(dān)法律所 規(guī)定的權(quán)利義務(wù) 第三 關(guān)于土地權(quán)屬登記 可做出如下 適當(dāng)超前的規(guī)定 農(nóng)地所有權(quán)由縣級土地管理部門負(fù)責(zé)登記發(fā) 證 土地承包使用權(quán)由農(nóng)業(yè)主管部門登記造冊 土地管理部門 核實(shí)后發(fā)放使用權(quán)證 第四 探索農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營路徑 改變目前農(nóng)村以一家一戶分散經(jīng)營為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài) 建立 以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為基本單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體 使其逐步 走上合作經(jīng)營的道路 第五 落實(shí)和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自 主權(quán) 一是修改 農(nóng)地承包法 第 3 條 將農(nóng)地實(shí)行單一的家 庭承包經(jīng)營制度修改為 以家庭承包經(jīng)營為主體 多種經(jīng)營方式 相結(jié)合的農(nóng)地使用體制 二是修改 農(nóng)地承包法 第 20 條 將該法規(guī)定的 30 年 50 年及 70 年的期限確定為農(nóng)地使用的最 長期限 而具體每一塊土地的使用期限應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織和使 用權(quán)人于簽訂承包合