農村土地承包合同引發(fā)糾紛的常見問題及對策.doc

農村土地承包合同引發(fā)糾紛的常見問題及對策隨著農村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，城市化進程的不斷加快，尤其是在頒布實施了中華人民共和國農村土地承包法等一系列法律法規(guī)和政策性文件之后，廣大農民的權益保護意識顯著增強，特別是北京地區(qū)推進農村土地經(jīng)營權確權后，“土地經(jīng)營收益70%分給廣大村民，30%歸村集體支配?！蓖恋爻邪贤瑢⒅苯雨P系全體村民的切身利益，糾紛的群體性、復雜性、多樣性、容易引發(fā)社會不穩(wěn)定等特點尤為突出，應當引起我們的關注，并認真分析其特點和原因，探尋規(guī)律和解決對策，以化解矛盾，定分止爭，進一步促進農村經(jīng)濟的穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展。 一、農村土地承包合同的概述 農村土地承包合同，是指農村集體經(jīng)濟組織（或者村民委員會）作為發(fā)包方，與承包方之間就集體享有所有權或使用權的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源所訂立的承包經(jīng)營合同。因承包方是集體經(jīng)濟組織內部成員還是外部成員的不同，農業(yè)承包合同可分為內部承包合同與外部承包合同兩種：集體經(jīng)濟組織成員作為承包方的合同稱為內部承包合同；集體經(jīng)濟組織外部成員作為承包方的合同則稱為外部承包合同。并具有以下四方面法律特征： （一）農村土地承包合同主體具有特定性 農村土地承包合同的發(fā)包人只能是農村集體經(jīng)濟組織，包括村內各農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組、村經(jīng)濟組織或者村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經(jīng)濟組織等。非農村集體經(jīng)濟組織不能成為農村土地承包合同的發(fā)包人。根據(jù)中華人民共和國農村土地承包法第12條的規(guī)定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農村集體經(jīng)濟的農民集體所有的，由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包；國家所有依法給農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。 農村土地承包合同的承包人一般是農村集體的成員，其中包括本村集體經(jīng)濟組織的成員，也包括其他村集體的成員，或者是本村與他村集體的成員的聯(lián)合。在有些情況下，承包人也可以是非農村集體的成員。 從承包人的組成看，包括個人家庭承包、合伙承包、集體承包等。家庭承包的承包方應是本集體經(jīng)濟組織的成員。不宜家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，并應當簽訂承包合同。但是，以招標、拍賣、公開協(xié)商承包農村土地，本集體經(jīng)濟組織成員在同等條件下有優(yōu)先承包權。 （二）農村土地承包合同客體的特殊性 農村土地承包合同的客體是集體所有或國家所有依法由集體使用的農村土地的使用權。農村土地承包法第2條規(guī)定的農民集體所有和國家所有依法由農村集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業(yè)的土地是農村土地使用權的載體。 （三）農村土地承包合同的期限具有長期性 土地是一種可以永續(xù)利用的生產資料。經(jīng)營者只有擁有長期穩(wěn)定而有保障的土地使用權，才有增加投入、用心養(yǎng)護、改善地力的積極性，從而提高土地生產力。由于農村土地承包合同的客體為農村土地，而農村土地的生產、開發(fā)周期都很長，故合同的期限一般也較長。短的幾年，長的十幾年，甚至幾十年，農村土地承包法第20條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十至五十年；林地的承包期為三十至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準可延長。” （四）承包人依法取得的承包經(jīng)營權受法律保護 承包人對承包的財產享有占有、使用、收益和一定范圍內的處分權。中華人民共和國民法通則第80條第2款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權，受法律保護”。第81條第3款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、沙灘、水面的承包經(jīng)營權，受法律保護。”農村土地承包法第4條規(guī)定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定?！倍?、 新形勢下農村土地承包合同糾紛呈現(xiàn)出的特點 （一）農村土地承包糾紛顯著增多 我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，土地作為主要的生產資料，實行公有制，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。土地作為農民生活的主要來源和基本保障，是農民最基本的生產資料，與農民利益密切相關，農民對土地的渴望是基于其生存和發(fā)展權利，也是農村經(jīng)濟發(fā)展的原始動力。由于農業(yè)生產存在投資周期長、收益較慢的特點，因此在農業(yè)經(jīng)濟尚不發(fā)達的階段，農民在相當長的時間內對固定的土地占有、使用、收益，將有助于提高農民的積極性，促進農業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，正是基于此，在上世紀七十年代農民自發(fā)地將集體所有的土地分包到戶后，國家迅速地以政策性文件認可了以家庭為單位的土地承包經(jīng)營制度，并在廣大農村予以推廣，農村土地承包經(jīng)營制度的確立使廣大農民可以在相當長的時間內占有、使用、收益固定的土地，使農民的生活有了基本保障，農村社會趨于穩(wěn)定。 然而，隨著改革開放的進一步深入，農村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市化速度的加快，農村人多地少的矛盾日趨突出，人均承包土地量急劇下降，而與此同時，在中央鼓勵農村經(jīng)濟發(fā)展的政策激勵下，一系列政策法規(guī)的頒布實施促使土地的收益顯著提高，經(jīng)濟利益進一步激發(fā)了農民對土地的渴望，而村集體經(jīng)濟組織的利益往往與農民個體利益不能保持一致，當利益沖突時，村集體經(jīng)濟組織作為土地的所有人和發(fā)包人，在發(fā)包、流轉、收回土地時占主導地位，必然會以其利益為出發(fā)點，或者說以多數(shù)成員的利益為出發(fā)點，利用制度上的欠缺侵犯農民的利益，從而引發(fā)大量的糾紛和矛盾。北京市2004年共受理土地承包糾紛895件，比2003年同期增加597件。如果這些糾紛得不到有效解決，將加劇農村的社會矛盾，造成社會的不穩(wěn)定，影響農村的經(jīng)濟發(fā)展。 （二）農村土地承包糾紛更加多元化、復雜化 長期以來，我國的農村經(jīng)濟較為單一，但是隨著具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，呈現(xiàn)出多元化的特點，具體到土地承包中，就體現(xiàn)在土地承包的主體多元化、承包方式多樣性和承包糾紛復雜化上。土地承包的主體多元化表現(xiàn)在農村土地承包的主體由農村集體經(jīng)濟組織成員擴大到以農村集體經(jīng)濟組織成員以外的個人、法人或者其他組織，尤其是農村民俗旅游、合作開發(fā)的迅速發(fā)展，以及農村合伙經(jīng)營的出現(xiàn)，豐富了土地承包合同的主體。土地承包方式的多樣性體現(xiàn)在以土地承包為主的土地使用方式發(fā)展為承包、流轉、租賃等多種形式并存的土地使用方式，農村土地承包經(jīng)營制度經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，并不斷予以完善，尤其是2003年3月1日施行的土地承包法，以法律的形式認可了土地承包、流轉、承包人的權利義務、發(fā)包人的權利義務、救濟方式和法律責任，從而明確了土地承包方式的多樣性。主體的多元化和方式的多樣性，必然導致農村土地承包糾紛的復雜性，增加了矛盾處理難度。 （三）農村土地承包糾紛開始呈現(xiàn)群體性的特點 在以往法院受理的土地承包糾紛案件，多是個體訴訟，而近年來法院受理的土地承包糾紛案件，開始呈現(xiàn)群體性，一案涉及的人員少則幾十戶，多則上百戶，而且每戶家庭都有數(shù)個家庭成員，這樣計算下來，有時一案就涉及上千人，這類案件的結果又與農民的切身利益息息相關，社會影響極大，稍有不慎，就會直接導致社會的不穩(wěn)定。 （四）農村土地承包合同不規(guī)范，責、權、利不明確 在農村廣大農民的文化知識普遍不高，法律知識較為欠缺，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，特別是很多村級干部法律意識不強，法律觀念淡薄，致使土地承包的過程不夠規(guī)范，承包主體、程序、權利義務關系以及解決爭議的機制不夠明確，即使是在土地承包法頒布實施后，仍普遍存在主體錯誤，有些村以“村工業(yè)貿易集團”名義對內、對外發(fā)包土地，取代村民委員會、村經(jīng)濟合作社，主體不具備發(fā)包條件；在內部承包中，有些村干部以規(guī)劃建設、占地征用為名，實際上為在今后開發(fā)建設中與承包戶隨時終止合同、村集體少負安置費從中漁利，不與承包戶簽訂書面合同，以侵占承包戶利益，“口頭合同”現(xiàn)象在農村大量存在。例如北京市昌平區(qū)某鎮(zhèn)某村村民門某承包經(jīng)營該村187畝果園，合同甚至沒有規(guī)定承包費數(shù)額，僅規(guī)定：安排10名人員就業(yè)；所承包果園產生經(jīng)濟效益后，60%歸個人，40%上繳村集體。致使承包4年多來一直沒有繳納承包費，村民意見很大。三、引發(fā)農村土地承包合同糾紛的常見問題 農村土地承包合同具有很強的政策性和法律性，關系著村集體組織、廣大村民和承包戶的切身利益，在新的形勢下，這種利益關系通過土地確權日益復雜，并引發(fā)出新的問題，以下五個問題較為突出。 （一）合同簽訂管理不規(guī)范，口頭合同大量存在 一方面，合同簽訂不嚴密，存在紕漏。部分村干部和村民的法律意識薄弱，在簽訂承包合同時不采用書面形式，只是口頭說說了事，權責不清導致糾紛，北京市昌平區(qū)某鎮(zhèn)某村紀某承包該村近30畝土地從事園林經(jīng)營，該村沒有與其簽訂任何協(xié)議，紀某每年向村委會繳納租金，新上任的村委會為今后的開發(fā)占地，要求紀某兩年內遷至另一地塊，并不給任何補償。紀某堅決不同意，引發(fā)糾紛。；有的雖然簽訂了書面合同，但條款不完善，權利義務不具體，不能體現(xiàn)平等原則，有的直接違背法律規(guī)定。比如有一份承包合同規(guī)定：“乙方（承包方）在承包期內不管遇到多大的自然災害，甲方概不負責”，與法律規(guī)定的不可抗力可免責的規(guī)定相悖。還有一份合同規(guī)定：“乙方不履行合同，罰款40%；擅自變更合同的罰款500010000元”，把違約責任錯當成“罰款”，而且比例過高，違背公平原則。有的采用不公平的格式合同，有的圓珠筆書寫，保存時間根本達不到承包期的要求。 另一方面，合同管理不到位，留下隱患。農村土地承包合同一旦簽訂，即具有行政權威性和法律的嚴肅性，但由于管理不規(guī)范，土地承包合同填寫模糊混亂，有的地名甚至面積，由村干部甚至農戶都可以自己填寫和涂改，有的還重簽合同，一份承包合同在一年內重簽多次，造成了不必要的麻煩。 (二)有些土地承包合同價格不科學與現(xiàn)在的土地市場價值相差較大 此問題有的是由于當時的歷史背景造成的，僅5-6年前昌平區(qū)農村的土地每畝年租金才300元至400元，隨著農村招商引資力度的加大，農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，土地不斷升值，現(xiàn)在每畝年租金可達1500元至3000元左右。但也存在村集體組織在發(fā)包中個別村干部利用職權搞暗箱操作，沒有經(jīng)過民主議定程序，召開村民會議討論通過，承包價格畸低或者以極低的價格一次性買斷，合同條款顯失公平，損害了村集體利益，有的合同每畝年租金僅95元，且已付清30年租金，隨著土地價格不斷提高，由于利益驅動，特別是在土地確權后，關系廣大村民自身的利益分配，引發(fā)了大量的上訪，一定程度上影響了社會穩(wěn)定，例如北京市昌平區(qū)某鎮(zhèn)某村村委會與村集體經(jīng)濟組織外人員仇某轉讓該村加油站協(xié)議中，規(guī)定：加油站所屬土地及一切地上物永久歸仇某所有，轉讓金90萬元。該合同名稱為“某村加油站拍賣協(xié)議”，但沒有經(jīng)過任何的拍賣程序，實際上是買賣合同；且沒有經(jīng)過村民會議民主程序通過，缺少民主議定程序；轉讓期限“永久”也不符合合同法有關承包期限的相關規(guī)定。 （三）承包人擅自改變土地用途，進行破壞性、掠奪性經(jīng)營此現(xiàn)象在農村承包經(jīng)營中比較有代表性，很多承包人在承包期內，為謀取高額經(jīng)濟利益，進行破壞性、掠奪性經(jīng)營，有的未經(jīng)發(fā)包人同意進行轉包，有的村干部為謀取較高的承包租賃收入，在未經(jīng)有關部門批準，默許承包人在承包土地上建廠房、道路、生產生活區(qū)建設。例如，北京市昌平區(qū)某鎮(zhèn)某村郭某承包該村130畝土地，該承包人見地下有河沙，就私自取沙賣沙，由此而引發(fā)糾紛。 （四）村集體組織不履行合同義務，通過非正當途徑損害承包人利益 在農村土地承包對外承包中，部分村干部不僅不履行合同義務，且利用職權采取不正當手段有的以水電故障為名對承包人卡、拿、要，或動輒組織村民堵門，要求承包方增加承包費，損害承包方合法權益，影響承包經(jīng)營穩(wěn)定性，不利于一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。某村電工劉某在對一位臺灣商人的承包地內，通過剪斷電線，每次索取2000元的接線費。北京市昌平區(qū)某鎮(zhèn)某村的土地承包戶，在2005年5月一天的晚上，村委會沒有履行線路安全職責，致使村內通往該承包戶的約200米電線意外被盜，（該承包戶在村外僅由此線路供電），該村不予接電，并要求承包戶承擔線路的50%的費用，造成承包戶意見較大。 （五）征用占用承包地費用補償與市場經(jīng)濟規(guī)律不相適應土地是農村的基本生產資料，也是農民生存之本，農民一旦失去土地就會成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無”人員，任何涉及土地的問題都會觸動農民最敏感的神經(jīng)。目前，農村進行房地產開發(fā)民、修建道路、工業(yè)園區(qū)建設等占用農民土地現(xiàn)象比較突出，經(jīng)常因沒有給農民補償或補償費用不合理引發(fā)矛盾。 按照現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4到6倍。如果按照最高補償30倍計算，一畝地平均年產值1000元，全部補償費也只有3萬元。農民拿到這筆補償費后，便與賴以生存的土地徹底分離，沒有養(yǎng)老保險，必須自謀生路。對于那些缺乏就業(yè)技能或是年齡較大的農民來說，隨著安置費用逐漸用完，連以后的生計都無法維持，因此農民失地后沒有長效的保障機制是誘發(fā)土地占用糾紛的根本原因。目前，我國的征地制度是以土地國家所有制和集體所有制為基礎，從市場經(jīng)濟初期形成并沿用至今的，征地補償理論和制度設計的計劃經(jīng)濟體制特征明顯。在社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的條件下，沒有尊重農民對土地享有收益的權利，自然與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應。四、化解土地承包存在問題的對策 通過對目前農村土地承包合同所暴露問題的分析，加大中華人民共和國農村土地承包法的宣傳貫徹落實力度。對農村土地承包情況要進行全面執(zhí)法檢查，堅決糾正農村土地承包工作中侵犯農民權益的違規(guī)違法行為是十分必要的。要本著尊重歷史，實事求是，穩(wěn)定承包關系的原則，確定經(jīng)營權，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書，賦予農民長期而又保障的土地承包經(jīng)營權。 （一） 強化承包合同簽訂的規(guī)范意識 農村土地承包合同的簽訂，涉及到法律法規(guī)、農村政策、農民利益、社會影響等方方面面的問題，因此，在合同簽訂時必須非常規(guī)范。一是主體要規(guī)范。哪一級所有的集體土地由哪一級作為合同主體，對所有權有爭議的土地，應先明確使用權后再發(fā)包，不能倉促簽訂土地承包合同。二是程序要規(guī)范。即應遵循民主議定的原則。中華人民共和國土地管理法規(guī)定，村、組農民集體所有的土地進行承包經(jīng)營，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。違反這個法定的程序簽訂的土地承包合同，不論合同的內容如何，其簽訂的合同均為無效，合同的當事人不受合同內容的約束，合同沒有法律約束力，得不到人民法院的支持。三是合同的內容要合法。即合同當事人在享有權利和承擔義務時，必須有法律依據(jù)，合同的內容不能違背法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，違反了同樣無效。四是合同標的要考慮可行性。合同當事人都為自身的利益考慮，討價還價符合商品經(jīng)濟特點，無可非議，問題在于合同當事人均要考慮合同標的的可能性，顯失公平就會損害對方的利益?？梢圆扇∈袌鲂星榫C合考慮的辦法，可以請權威機構評估確定合同標的，這樣不僅對村民好交待，對上級也好交待，訴諸法律之后又能得到法律的保護。 強化合同當事人的履約意識。合同簽訂后的關鍵在于守法經(jīng)營，誠信經(jīng)營，嚴格履約，任何一方的違約行為都可能引起糾紛。 （二）切實解決農村土地承包糾紛 要尊重群眾首創(chuàng)精神，落實村民自治，加強基層基礎工作，增強基層調解調處糾紛的能力。一方面，要依據(jù)中華人民共和國農村土地承包法和延包政策，及時調解農村土地承包糾紛。各鎮(zhèn)（街道）要切實承擔起調解農村土地承包糾紛的責任。另一方面，農村土地屬農民集體所有，按絕大多數(shù)農民的意愿，在國家法律許可的框架內，對耕地進行適當調整，屬于村民自治的范疇。從實踐來看，不少村為調解土地承包糾紛而進行的探索得到了絕大多數(shù)群眾的擁護和支持，也取得了很好的效果。 （三）建立土地流轉日常管理機制，規(guī)范土地流轉方式 認真研究克服人地矛盾的對策。有關部門要加強對土地流轉工作的指導，建立土地流轉合同的訂立、簽證、登記制度，根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則，探索農村土地流轉的新機制，確保農村土地依法有序流轉，促進農業(yè)結構調整和農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營。同時，由于人口變動原因造成的人地矛盾，應根據(jù)實際情況加以解決。只有妥善處理好這個問題，才能使土地延包的政策得到更好的貫徹、落實，確保農民的生活水平不因人口變化而受到影響。 （四）必須解決農村土地公正征收征用問題 土地征收是調整私人所有權與資源的社會利用之間矛盾的公法手段。因我國實行土地的社會主義公有制，禁止土地所有權在市場上進行交易，故土地所有權流動的唯一方式即為土地征收。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的逐步提高，土地征收現(xiàn)象將越來越頻繁，從而使我國農村人地矛盾將進一步加劇，因此，對農村土地征收制度應從以下幾個方面予以完善：一是由于在土地征收后，國家取得的收益比村集體和農戶所獲得的補償還要多，故在我國有關部門在土地征收中濫用權力的現(xiàn)象非常普遍，為