推進基層稅務稽查現(xiàn)代化建設的思考.doc

推進基層稅務稽查現(xiàn)代化建設的思考2010年國家稅務總局提出稅務稽查現(xiàn)代化的思路和要求；2013年全國稅務稽查工作會議提出稽查工作要率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的命題。在這樣的形勢下，基層國稅稽查部門如何推進稽查現(xiàn)代化建設已成為一項刻不容緩的重要任務。筆者認為，推進基層稅務稽查現(xiàn)代化建設：人員素質(zhì)現(xiàn)代化是基礎，稽查管理現(xiàn)代化是根本，稽查手段現(xiàn)代化是重點，稽查監(jiān)督現(xiàn)代化是保障，稽查效應現(xiàn)代化是關(guān)鍵。一、關(guān)于稽查人員素質(zhì)現(xiàn)代化（一）基層稽查人員素質(zhì)方面存在的問題。目前，基層稽查部門的人員素質(zhì)呈現(xiàn)出明顯的“分化現(xiàn)象”，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是高素質(zhì)人才“個別化”，一般人才“大眾化”。據(jù)統(tǒng)計，基層稽查部門懂業(yè)務，會查賬，能獨立勝任檢查工作的人員占比僅為30%，其他“大量”的人員由于受自身業(yè)務素質(zhì)、工作能力等制約，只能從事協(xié)助查案工作，人力資源構(gòu)成嚴重失衡。二是高素質(zhì)者主動自覺學習、能力弱者消極懈怠學習，長此以往，差距加大，形成了強者更強、弱者愈弱的格局。三是激勵機制不完善，影響了各層級稽查人員素質(zhì)能力的充分展現(xiàn)和工作積極性的有效發(fā)揮。四是人員結(jié)構(gòu)“老化陳舊”，更新輪換現(xiàn)實迫切?；楦刹筷犖檩啌Q緩慢，甚至是長期不輪換，造成整體隊伍活力不足，創(chuàng)新性疲勞，急需調(diào)整優(yōu)化。（二）推進稽查人員素質(zhì)現(xiàn)代化的有關(guān)思考。針對上述問題，筆者認為，應按照“整體性提高，持續(xù)性培養(yǎng)，差別化激勵，流動性管理”的思路，不斷推動實現(xiàn)稽查人員素質(zhì)的現(xiàn)代化。整體性提高。建立稽查人員執(zhí)法資格準入機制，抬高稽查行業(yè)門檻。借鑒全國司法資格考試模式，按照稽查崗位“有能者來、有為者進”的原則，構(gòu)筑起稽查部門的“凡進必考”制度，努力把稽查部門打造成高素質(zhì)、高能力的優(yōu)秀團隊。持續(xù)性培養(yǎng)。通過鼓勵自學、集中培訓等形式加強對稽查人員的持續(xù)性培養(yǎng)，每年對稽查人員的能力素質(zhì)、工作績效等組織測評一次，合格的繼續(xù)從事稽查工作，不合格的移崗換位。通過這種形式，促使稽查人員自我加壓、自我學習、自我提升。差別化激勵。建立主輔查員制度，主查員可獨立開展稽查或帶隊開展稽查；輔查員不能獨立開展稽查，只能在主查員的帶領下開展工作。按照能有所獲、勞有所得的原則，分別給予主查員、輔查員相應的差別化待遇。流動性管理。建立稽查人員的有序流動機制，始終保持活力。把稽查部門作為國稅系統(tǒng)“人才培育基地”來管理，定期按比例擇優(yōu)輪換稽查人員，使稽查人員始終處于“有源活水”的流動狀態(tài)，不斷提升稽查部門工作的活力和戰(zhàn)斗力。二、關(guān)于稽查管理現(xiàn)代化（一）當前基層稽查管理方面存在的問題。一是稽查組織的競爭性不足。案源分配方式普遍按照檢查科室或檢查組平均分派，計劃痕跡濃厚，選擇余地有限；在案件檢查中，一般按固定的檢查科或檢查組分派任務，檢查團隊配組的自由選擇性不強，積極主動性不足，缺乏有效的選擇與競爭。二是稽查案件的處理不統(tǒng)一。國地稅部門之間、國稅部門不同單位的稅務處理、處罰的程度不一致，自由裁量權(quán)使用不統(tǒng)一，如企業(yè)所得稅稅前列支類問題，有定性為偷稅，有不定性為偷稅等。三是國地稅協(xié)同檢查開展少。在實際工作中，國地稅部門基本上是各司其職、各負其責，按各自計劃開展檢查，彼此溝通、相互協(xié)同實施的檢查少，稽查結(jié)果共享不足。（二）推進稽查管理現(xiàn)代化的有關(guān)思考。結(jié)合上述存在的問題，筆者認為，要想實現(xiàn)稽查管理現(xiàn)代化，應從組織集約化、定性標準化和協(xié)同即時化等三個方面入手，不斷調(diào)整優(yōu)化，提質(zhì)增效。1、組織集約化。一是案件管理公開競標。年度稽查案源計劃確定后，由各檢查實施部門的主查人員根據(jù)自身業(yè)務優(yōu)勢、年度工作任務等因素，申報擬檢查對象，提交查案“競標書”，詳細說明檢查的理由、檢查的方法、檢查時限以及預期可實現(xiàn)的目標，由選案部門在綜合平衡的基礎上，按照最佳原則擇優(yōu)分配，充分體現(xiàn)案源管理上的選擇性與競爭性，對各檢查單位及主查人員保持適度的工作壓力，形成有益的對比效應和競爭格局。二是檢查人員自由招募。案源分配開標后，由中標的主查人員按照自由招募的原則，打破現(xiàn)有科室界限，打破現(xiàn)有分組模式，在全局范圍內(nèi)自行選聘檢查人員，充分尊重其自主權(quán)，最大限度的優(yōu)化組合檢查團隊。三是檢查進程跟蹤記錄。建立網(wǎng)絡檢查日志制度，由主查人員、輔查人員記錄每天的檢查計劃、工作開展以及取得的成效等，實現(xiàn)檢查過程的痕跡化管理與適時共享。四是稽查部門單列管理。破除稅務稽查地域化管理的體制，實行稽查部門省級或市級以下單列管理，人財物上收，縱向到底，統(tǒng)一在全省或省轄市的范圍內(nèi)實行分區(qū)域或分行業(yè)等分類稽查，提高稅務稽查執(zhí)行政策的統(tǒng)一性、稅收執(zhí)法的強制性和查處懲戒的威懾力，最大限度的減少或消除地方執(zhí)法干擾。2、定性標準化。一是制定案件處理規(guī)范。可參考上海自貿(mào)區(qū)推行的負面清單管理形式，采用正列舉的方式列示案件不予定性處罰的清單，統(tǒng)一標準、公平處理，提高案件定性的規(guī)范性和可操作性，顯現(xiàn)稽查執(zhí)法的威懾力和懲戒力，更公允地發(fā)揮稽查的職能和作用。二是搭建案例展示信息庫。借鑒人民法院在案件審判中實行的“以前判例”作為參照的做法，積極構(gòu)建一個涵蓋全國范圍的稽查案例展示信息庫，具體展現(xiàn)對不同違法行為的處理、處罰情況，供各基層稽查部門在稽查執(zhí)法中參考、研判。3、協(xié)同即時化。一是建立協(xié)同信息平臺。在國、地稅部門之間搭建信息共享、交換平臺，實現(xiàn)雙方對檢查戶源、稽查結(jié)果、評估結(jié)論等信息的即時共享、相互對照和分析運用，為開展協(xié)同檢查、對比追繳稅款罰款等事宜提供有效的抓手。二是建立成果分享機制。國地稅利用共享信息所形成的稽查成果由雙方按規(guī)定及時輸入信息平臺，直觀顯示國地稅協(xié)同辦案的成效，用成果顯示倒逼推動協(xié)同信息平臺更加有效的運行。三、關(guān)于稽查手段現(xiàn)代化（一）當前基層稽查手段運用存在的問題。一是“碎片化”管理稽查信息。從內(nèi)部稅收征管、納稅評估等系統(tǒng)以及外部金融保險、工商財政等各部門獲取的信息處于零碎、松散狀態(tài)，不統(tǒng)一、不系統(tǒng)，可比性不高，參照性不強。二是“片面化”選取稽查案源。在稽查案源的選取上，往往為查補收入直接選取重點稅源企業(yè)或者是僅憑一、兩項異常指標來確定案源，具有一定的盲目性和習慣性。三是“傳統(tǒng)化”檢查賬簿憑證。在實際檢查中，就帳論帳、手工檢查等傳統(tǒng)的檢查手段依然占據(jù)主流，利用現(xiàn)代化信息手段查賬的能力不足，甚至是滯后于納稅人的信息化會計核算水平，兩者處于不對稱的狀態(tài)。四是“柔性化”執(zhí)法未根本破局。在強調(diào)外部單位的配合執(zhí)法上、在調(diào)查取證的保障上，缺乏強有力的法律支撐和有效管用的稽查手段。（二）推進稽查手段現(xiàn)代化的有關(guān)思考。當前，以海量信息為顯著特征的大數(shù)據(jù)時代的到來，給傳統(tǒng)的稽查手段帶來巨大的沖擊。因此，要實現(xiàn)稽查現(xiàn)代化必須以信息技術(shù)為依托，不斷改進傳統(tǒng)的稽查手段和方法。一是拓展信息獲取渠道。搭建起統(tǒng)一的內(nèi)外部信息共享平臺，從內(nèi)部獲得稅收征管系統(tǒng)、出口退稅系統(tǒng)、納稅評估系統(tǒng)等數(shù)據(jù)，從外部獲取工商、統(tǒng)計、金融、海關(guān)等第三方信息，充分利用納稅人的外圍信息來提高稽查工作的精準度和效果。二是提高綜合選案水平。探索建立案源信息管理系統(tǒng)，強化對數(shù)據(jù)的深度分析與挖掘，以科學的選案指標為依據(jù)，搭建起分類分行業(yè)的預警模型，保證選準案源、選好案源，提高選案的質(zhì)量和有效性。三是提升信息化檢查能力。改變傳統(tǒng)查賬理念，積極運用各種先進的信息化檢查工具和手段，如數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、密碼破解、執(zhí)法記錄儀等稽查軟件和執(zhí)法手段，通過數(shù)字化集成處理相關(guān)涉稅、涉案數(shù)據(jù)，提高案件查辦效率。四是擴大強制執(zhí)法適用。在涉稅執(zhí)法強制上，可參照對金融機構(gòu)處理處罰的規(guī)定，適當擴大稅務機關(guān)對其他涉稅部門的調(diào)查取證、配合檢查及處理處罰的授權(quán)。四、關(guān)于稽查監(jiān)督現(xiàn)代化（一）當前基層稽查監(jiān)督方面存在的問題。一是多為同級監(jiān)督。無論是執(zhí)法監(jiān)督還是廉政監(jiān)督，大多由同級相關(guān)部門實行，監(jiān)督的力度和效果難以有效發(fā)揮。二是多為案卷監(jiān)督。目前推行的案件評查、執(zhí)法監(jiān)察等偏重對稽查案卷本身進行審視、查看，對案卷反映情況與納稅人實際的一致性關(guān)注不夠，監(jiān)督的深度有待提升。三是多為“放水”監(jiān)督。對執(zhí)法監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題口頭提出多，成文通報少，存檔備查的更少，往往點到即止，其警示作用和影響力有限。四是多為稽查執(zhí)法監(jiān)督。監(jiān)督中重點關(guān)注的是稽查部門在執(zhí)法程序、調(diào)查取證、文書使用等方面存在的問題，對稽查案件反映出來的管理部門存在的問題關(guān)注不夠，處理不到位，監(jiān)督的全面性沒有充分體現(xiàn)。超細雷蒙磨 （二）推進稽查監(jiān)督現(xiàn)代化的有關(guān)思考。為有效推進稽查監(jiān)督現(xiàn)代化，充分發(fā)揮稽查監(jiān)督的實效，筆者認為，應從以下四個方面入手，抓實抓好。一是推行上掛一級的監(jiān)督體制。由上級監(jiān)察部門、法制部門聯(lián)合開展監(jiān)督，按季或每半年隨機抽取案件實施，提高監(jiān)督層級，增強監(jiān)督的約束性和力度。二是建立全面化的監(jiān)督機制。立足稽查案卷，對稽查執(zhí)法的全面性、深入性以及準確性進行全過程管控，既監(jiān)督案卷本身的規(guī)范性，又控管案卷與實際的一致性。三是推進監(jiān)督的存檔備查。對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題要有痕跡記錄、要有書面通報，要有責任追究，做到存檔備查，歷史記錄，充分拉長其影響力和累積效應。四是豐富稽查監(jiān)督的內(nèi)涵。把監(jiān)督立足在稽查執(zhí)法上，延伸到稅收征管中，做到一次監(jiān)督，稽查、征管等多方受用，積極擴大其成效。五、關(guān)于稽查效應現(xiàn)代化（一）當前基層稽查效應管理存在的問題。一是以查促管剛性不足。對稽查查處的問題向管理部門泛泛反饋，甚至是不反饋，稽查與管理“兩張皮”的問題沒有從根本上得到解決。二是稽查結(jié)果運用不力。主要表現(xiàn)在對稽查結(jié)果公開不夠，對納稅人生產(chǎn)生活造成的影響有限，對納稅人懲戒不足等。三是稽查效應評價缺乏。對以查促管、管查互動開展情況缺乏有效的后續(xù)評價和監(jiān)督管理，制約了相關(guān)工作的有效開展。（二）推進稽查效應現(xiàn)代化的有關(guān)思考。一是制定以查促管運行規(guī)則