公共管理第一章6.doc

第1章 公共管理導(dǎo)論教學(xué)目標1、了解管理的管理及管理的類型；2、掌握公共管理的概念、公共管理與私人管理的區(qū)別； 3、理解公共管理學(xué)概念及研究途徑；4、理解公共管理學(xué)的性質(zhì)。關(guān)鍵詞公共管理 公共管理學(xué) P 途徑 A 途徑1、 管理（一）管理的概念1、學(xué)者的觀點：（1）德魯克（Peter F. Drucker）：管理是把一群烏合之眾變成一個有效率、有目的、有生產(chǎn)力的特殊過程。（2）孔茨(Harold Koonts)：管理是設(shè)計和維持一種良好的環(huán)境，使人在群體里高效率地完成既定目標。（3）西蒙（Herbert Simon）：決定貫穿管理的全過程，管理就是決策。（4）羅賓斯（Stephen P. Robbins)：管理是指同別人一起，通過別人使活動更有效地完成的過程。2、我們的觀點： 管理是管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實現(xiàn)組織目標，動員和運用有效資源而進行的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等社會活動。（二）管理的類型 在現(xiàn)代社會中，公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域（私人領(lǐng)域）成為社會生活的兩大基本領(lǐng)域。1、在公共領(lǐng)域，代表社會公共利益、承擔社會公共事務(wù)的政府和非政府公共組織是其主要形式，其運行遵循著公共生活的制度與規(guī)則。2、在非公共領(lǐng)域，工商企業(yè)構(gòu)成了其主要組織形式，作為市場的主體，企業(yè)的運行遵循著市場的規(guī)則和規(guī)律。我們按照這兩大領(lǐng)域及其主體組織形式，把社會的管理分為公共管理和私人管理。二、公共管理（一）公共管理的概念“公共管理”由“公共”（public）和“管理”（management）兩個詞組織?！肮病迸c“私人”相對。在與“私人”的比較中，“公共”具有以下個方面的含義：（1）表示國家、政府及其他們公共組織的職能和活動范圍；（2）它與多數(shù)人的利益相關(guān)，有較多的社會公眾參與；（3）它表示一個眾人的事務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)“公共”這幾方面的含義，我們認為：公共管理是公共管理者以公共組織為依托，運用公共權(quán)力，為有效實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動，或者更簡潔地說，公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動。私人管理私人管理者主要以企業(yè)組織（或私人組織）為依托，以盈利為目的而進行的管理活動。（1）公共管理的主體：公共組織和個人 公共組織又分為政府和非政府組織（或非營利組織）。其中政府是公共管理最主要的主體。 以個體形態(tài)出現(xiàn)的公共管理主體，包括領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者三種類型，它們對公共管理活動的組織與領(lǐng)導(dǎo)作用也主要是通過公共組織來實現(xiàn)。（2）公共管理的對象：公共事務(wù) 公共事務(wù)是相對于私人事務(wù)而言，指涉及全體社會公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的一切事務(wù)和社會活動的總稱。（3）公共管理的資源公共管理的過程，是公共管理機構(gòu)憑借和組織相應(yīng)的資源、調(diào)動必要的手段，實現(xiàn)管理目標的過程。（4）公共管理的手段 公共管理的手段就是制定公共政策，圍繞公共問題，對涉及社會公眾整體利益的公共事務(wù)進行選擇、綜合、分配等，通過公共政策的制定以及執(zhí)行、監(jiān)督等，實現(xiàn)有效管理。（5）公共管理的環(huán)境 任何公共管理都是在一定的政治、經(jīng)濟、文化、社會、自然、國際環(huán)境中進行的。（二）公共管理與私人管理1、權(quán)威來源：政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威 公共管理行使的是公權(quán)力，這種權(quán)力來源于公民的“授權(quán)”，形式上表現(xiàn)為法律的授權(quán)，即公共管理是基于公眾的信任來代表主權(quán)運作。強制性和排他性是公共管理重要的特征。私人管理行使的是私權(quán)力，或稱為協(xié)議權(quán)力，它來源于企業(yè)與員工或其他組織簽訂的協(xié)議，協(xié)議雖然也受法律的規(guī)范，但其背后是市場規(guī)律在起作用，即私人管理的主要影響力量來源于市場機制而非法律，私人管理的行政運作也與主權(quán)無關(guān)。平等性與競爭性是私人管理的重要特征。公權(quán)力的強制性和排他性決定了其在社會政治經(jīng)濟生活領(lǐng)域中的重要性，影響范圍也遠比私權(quán)力廣泛，因此，社會注重對公權(quán)力的制約與分割，強調(diào)其運行的規(guī)范性與程序性，以防止公權(quán)力蛻變?yōu)樗饺藢Ｖ茩?quán)力。2、追求價值：公共利益與私人利益 公共管理從本質(zhì)看是國家的目的之一，追求的是公共利益，即社會公平與正義的至高無上性。在這個過程中雖然也要講公共行政的成本核算，但目的仍然是實現(xiàn)社會的公平與正義。私人企業(yè)和組織謀求的是本企業(yè)的利益，追求最大的市場份額和利潤，實現(xiàn)本企業(yè)的利益最大化。雖然成功的企業(yè)也比較注重企業(yè)文化建議、參與社會公益，但其背后最根本的目的還是為盈利或再盈利。3、提供物品：公共物品與特殊物品 公共管理服務(wù)于社會，處理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，盡的是公共責任。社會中的每位公民都有權(quán)合法享受這種服務(wù)，提出建議或意見，并進行監(jiān)督。這種公共服務(wù)體現(xiàn)的是均等性和非排他性。私人管理盡管道義上也要盡公共責任，但主要是依法經(jīng)營，照章納稅，實際職責主要限于本企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營并提供特殊產(chǎn)品或服務(wù)，這種產(chǎn)品或服務(wù)是通過銷售而與消費者發(fā)生聯(lián)系，也因此對消費者負責。這種特殊產(chǎn)品或服務(wù)體現(xiàn)的是非均等性和競爭性。4、法的效力：法的支配與意思自治 從管理與法的角度看，法律是人民意志的體現(xiàn)，具體執(zhí)法的內(nèi)容就是公共利益的實現(xiàn)，因此，為實現(xiàn)政府的任務(wù)，達成政府的目的，政府部門可依據(jù)具體情況，采取不同的行政活動，但是這些活動必須在法律允許的范圍內(nèi)，受到法律的支配。所以，對于政府而言，“凡是法律未允許的，都是禁止的”。這一原則的目的是為了更多地保護私領(lǐng)域的權(quán)益，從而減少暴政的侵害。對于私領(lǐng)域而言，更多的是遵循契約自由和意思自治，其表現(xiàn)為：民事主體依法享有在法定范圍內(nèi)的廣泛的行為自由，并可以根據(jù)自己的意志產(chǎn)生、變更、消滅民事法律關(guān)系，它具體體現(xiàn)為結(jié)社自由、所有權(quán)行使自由、合同自由、婚姻自由，家庭自治、遺囑自由以及過錯責任等民法的基本理念。對于私領(lǐng)域來說，凡是法律未禁止的，都是允許的。三、公共管理學(xué)（一）公共管理學(xué)概念 公共管理學(xué)是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科?；蛘呓缍槭且婚T綜合運用各學(xué)科知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律的學(xué)科。它的目標是促使公共組織，尤其是政府組織更有效地提供物品和公共服務(wù)；因此，也可以說，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效地提供公共物品的學(xué)問。（二）公共管理學(xué)的歷史演進 在美國及西方文獻中，公共部門的管理，尤其是政府管理研究領(lǐng)域中，最常見的術(shù)語是“公共行政”、“公共事務(wù)”、“公共政策”和“公共管理”，因此，這一領(lǐng)域的學(xué)院(研究生院)，也相應(yīng)地叫做公共行政學(xué)院(二戰(zhàn)以前流行)，公共事務(wù)學(xué)院(50、60年代流行)，公共政策學(xué)院(60年代末到70年代時興)和公共管理學(xué)院(80、90年代的時髦名稱)。這幾個表示該研究領(lǐng)域的術(shù)語的詞義含糊，往往被當作同義詞使用。但我們傾向于將它們看作該領(lǐng)域在不同歷史時期的學(xué)科名稱，代表了不同的研究途徑或范式。1、公共管理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)（1）公共行政學(xué)傳統(tǒng)A、威爾遜的行政(學(xué))之研究 1886年，美國學(xué)者W.威爾遜(Woodrow Wilson)發(fā)表了著名的行政(學(xué))之研究（The Study of Administration)一文，這成了公共行政學(xué)誕生的象征性標志。該文開創(chuàng)了西方尤其是美國的公共行政學(xué)研究傳統(tǒng)，它“無論是在洞察力、說服力和影響力等方面，都堪稱是杰作”（沃爾多語）。該文涉及三個主題： 說明行政研究領(lǐng)域的歷史； 確定這個領(lǐng)域的研究主題； 決定這一領(lǐng)域的最好的研究方法。B、公共行政學(xué)傳統(tǒng)的形成 20世紀20、30年代，公共行政學(xué)的傳統(tǒng)得以形成，其典型的標志是1926年在美國出版的兩本權(quán)威的行政學(xué)教科書：懷特（Leonard D. White ）的行政學(xué)研究導(dǎo)論和威洛比（William F. Willoughby）的公共行政學(xué)原理。古利克（Luther Gulic）和厄威克（Lyndal Urwic）1937年編輯出版的行政科學(xué)論文集收入了這一時期的行政學(xué)的代表性論文，可以說集公共行政學(xué)傳統(tǒng)的大成。C、公共行政學(xué)研究范式（特征）a、共行政學(xué)采用制度或法理的研究方法， 以正式的政府組織機構(gòu)作為研究的主要領(lǐng)域 公共行政學(xué)的倡導(dǎo)者注重對正式的政府機制即官僚體制以及法律規(guī)則制訂的研究，而不重視非正式組織和行政管理過程的研究?！巴ǔＴ谟诰唧w地闡述一些政府部門和機構(gòu)，并使之成為分析的要素”。b、政治行政二分法成為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ) 國家政府被分解成兩種職能及過程：一種是政治領(lǐng)域，即政策和法律的制定過程，其中包括民主的種種程序如意見表達、投票和政黨等；另一種是行政領(lǐng)域，包括法律和政策的執(zhí)行，它所包含的機構(gòu)及程序才是行政學(xué)研究的對象。 這種政治行政二分法的觀點在威爾遜的行政理論中已有所體現(xiàn)。古德諾在政治與行政一書中對“政治行政”二分法加以系統(tǒng)的發(fā)揮。c、公共行政學(xué)致力于一般或普遍原則的探索 公共行政學(xué)者們大都相信，在行政管理領(lǐng)域，存在著一整套與其他科學(xué)相類似的普遍原理或一般原則，行政學(xué)的任務(wù)就是發(fā)現(xiàn)它們。 這一時期的公共行政學(xué)者們一方面由于要使行政管理的研究領(lǐng)域成為一門獨立的科學(xué)，另一方面由于受科學(xué)管理學(xué)派追求管理的一般原理的示范性影響，所以大都熱衷于一般行政管理原理的研究。d、公共行政學(xué)以效率原則為最高標準 這一時期的行政學(xué)者認為，通過對行政現(xiàn)象的研究，可以推出行政管理的幾種原則，如統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)控制、功能部門化等，這些原則既概括了行政學(xué)的理論成就，又為有效的行政管理提供種種準則，而其中最重要的就是效率標準，即以最小的投入獲得最大的效果，所有的管理原則都可以概括為“效率標準”。D、傳統(tǒng)公共行政學(xué)的局限性 以上信念構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本“范式”或“研究綱領(lǐng)”，它既反映了早期公共行政學(xué)研究的理論成就，又充分顯示了其缺陷或局限性。 它采取一種形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構(gòu)）的分析，忽視了對非正式組織和行政管理過程的研究； 它將政治與行政絕然分開，忽視了政治因素對管理過程的影響； 它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象或活動僅僅抽象為若干的原理及原則；效率的標準則被不恰當?shù)剡^分推崇（價值因素如公平標準則被忽視）。 公共行政學(xué)的傳統(tǒng)由于學(xué)科本身的發(fā)展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉(zhuǎn)變。（2）新公共行政學(xué)的出現(xiàn) 正因為公共行政學(xué)傳統(tǒng)存在的缺陷與不足， 從20世紀40年代到60年代它不斷受到質(zhì)疑與批判，于是新公共行政學(xué)與政策科學(xué)出現(xiàn)了。1968年，由公共行政學(xué)評論的主編沃爾多發(fā)起，一群青年行政學(xué)學(xué)者在雪城大學(xué)（Syracuse University）舉行研討會，目標是弄清公共行政學(xué)的相關(guān)問題以及這個學(xué)科如何改變以迎接70年代的挑戰(zhàn)。會議論文于1971年以走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點為書名結(jié)集出版，本書可以說是“新公共行政學(xué)”的宣言。 新公共行政學(xué)以公平為核心，拋棄了政治行政二分法的觀點，拋棄了過于穩(wěn)定的官僚體制，尋求一種靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)或官僚組織形式。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項目、組織發(fā)展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共行政學(xué)分析組織問題的基本概念。新公共行政學(xué)更多是“規(guī)范的”，更少是“描述的”；更多“顧客效果取向”，更少“體制取向”；更多是價值的，更少是“中立的”。 新公共行政學(xué)的出現(xiàn)是戰(zhàn)后對傳統(tǒng)行政學(xué)的批評的進一步發(fā)展，可以說是公共行政學(xué)“范式”的一次變化。但是，它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。（3）政策科學(xué) 幾乎在與新公共行政學(xué)出現(xiàn)的同時，西方（美國）的行政學(xué)研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個影響更深遠、更廣泛的趨勢，即20世紀60年代末、70年代初興起的政策科學(xué)或政策分析研究。 政策科學(xué)的倡導(dǎo)者針對傳統(tǒng)行政學(xué)過分強調(diào)官僚體制的研究、政治行政的二分法等弊端，強調(diào)對政策制定系統(tǒng)及過程的研究，形成了政策科學(xué)的研究“范式”，主張用政策科學(xué)或政策分析研究來取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)研究。2、公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)（1）20世紀從70年代開始，西方各國的公共管理（政府管理）遇到了前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。 戰(zhàn)后，西方各國政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對社會經(jīng)濟生活實行了全面的干預(yù)，導(dǎo)致了以高失業(yè)、高通脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)；政府管理也危機四伏：政府擴張、機構(gòu)臃腫、效益低下、政策失效乃至政府失靈。這在客觀上引發(fā)上70、80年代西方政府改革的浪潮。無論是傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論，還是新公共行政學(xué)理論都無法解釋政府管理所面臨的這些新問題，更無法為當代政府管理實踐尤其是政府改革提供有效的理論指導(dǎo)。（2）70年代以后，西方社會科學(xué)在經(jīng)歷了長期的分化、初步的融合之后，開始大踏步向整體化邁進，跨學(xué)科、交叉綜合研究成為社會科學(xué)研究的主要趨向。各種與政府管理密切相關(guān)的學(xué)科取得了長足的發(fā)展，出現(xiàn)大量的新流派、新理論和新方法，并開始圍繞政府管理問題的解決而交叉、融合，為政府管理研究的突破奠定了堅實的基礎(chǔ)。因此，公共管理學(xué)應(yīng)運而生。3、公共管理研究的兩種范式 波齊曼在兩種公共管理概念一文中說，在70年代末的美國大學(xué)中，幾乎同時出現(xiàn)了兩種明顯不同的公共管理途徑： 一種是來自于公共政策學(xué)院的“政策途徑”(The Policy Approach)，簡稱為“P途徑”； 另一種是來自于商學(xué)院并受傳統(tǒng)公共行政學(xué)影響的“商業(yè)途徑”(The Business Approach)，簡稱為“B途徑”。（1） 公共管理學(xué)研究的P途徑 p途徑的發(fā)展： 公共政策分析或政策科學(xué)是一種以政策研究定向，重視定量分析方法,尤其是經(jīng)濟學(xué)分析手段的一種新學(xué)科，公共政策學(xué)院部分地是以與舊的公共行政學(xué)院決裂的方式創(chuàng)建起來的。然而，這種新學(xué)院或新學(xué)派很快發(fā)現(xiàn)了自己的局限性：停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽視對政策執(zhí)行的研究；實際的公共部門管理很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計，卻對政策執(zhí)行或政策管理有更多的要求。 公共政策學(xué)院需要某些與公共行政學(xué)相類似的，但又與這個舊的學(xué)科有區(qū)別的東西。公共管理正是在70年代開始興起的“執(zhí)行研究”熱潮中，作為這種解決辦法而出現(xiàn)的。70年代中期，公共政策學(xué)院的教師們開始使用“公共管理”一詞，并開始設(shè)置“公共管理”課程。P途徑的特征： P途徑一般將1）公共管理者界定為高層次的行政管理職位，而不是日常行政事務(wù)的管理者，同時特別強調(diào)具有政策制定權(quán)的高級行政主管的管理策略。2）從研究取向上看，P途徑重視非理論性、非量化，以實務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；3）從研究方法看，大多采用個案研究法。因此，P途徑代表了公共事務(wù)管理的“柔性面”。（2） 公共管理學(xué)研究的B途徑 為公共管理的發(fā)展做出貢獻的還有商學(xué)院的學(xué)者們。他們是一批在商學(xué)院教書或在經(jīng)濟學(xué)和一般組織與管理專業(yè)中受過系統(tǒng)訓(xùn)練的學(xué)者，他們發(fā)展出了公共管理研究的B途徑.B途徑的特征： B途徑強調(diào)將工商管理和經(jīng)濟學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。在如何看待公共組織與私人組織的關(guān)系問題上，P途徑主張“公共組織與私人組織在所有不重要的方面是相同”(Sayre名言)（特殊性）；而B途徑往往相反，強調(diào)這兩種組織及其管理的相似性。B途徑關(guān)心發(fā)展經(jīng)驗理論，主張在公共部門中引入私人部門的管理經(jīng)驗和模式；把焦點集中在戰(zhàn)略和組織管理上。與P途徑不同，B途徑仍然更多是過程取向，因此，傳統(tǒng)公共行政學(xué)中關(guān)于組織設(shè)計、人事管理、預(yù)算一類的主題也是B途徑的學(xué)者感興趣的。4、.公共管理學(xué)學(xué)科特點 經(jīng)過70、80年代的發(fā)展，公共管理的兩種研究P途徑和B途徑逐漸匯合，終于孕育出了公共管理研究的新范式公共管理學(xué)。1991年9月來自全美的73位學(xué)者匯集于MPA項目發(fā)源地雪城大學(xué)，舉行第一次全美公共管理學(xué)術(shù)研討會，這成為公共管理新范式誕生的象征性標志。以公共管理：學(xué)科現(xiàn)狀為書名出版了會議論文。此后，全美公共管理學(xué)術(shù)研討會每兩年舉行一次。第二次會議于1993年10月在威斯康星大學(xué)召開，會期三天，會議論文集在1996年出版，書名公共管理（學(xué)）的現(xiàn)狀。進入90年代，公共管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅(qū)的公共部門管理研究的三大途徑或范式之一。 （1） 波茲曼的觀點 波茲曼整合了會議的觀點，認為公共管理具有以下特征（新在何處）：A、以公共管理者為教學(xué)、研究重心，重視實踐經(jīng)驗， 從成功的管理經(jīng)驗與個案中提取管理處方；B、重視公共組織與公共管理的公共特性，特別關(guān)注外部的政治因素對公共管理的沖擊與影響，以及二者之間的互動與關(guān)聯(lián)； C、不僅關(guān)注管理過程的研究與設(shè)計，更重視戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行。（2） 公共管理學(xué)的基本特征從研究對象與范圍看，公共管理并不像公共行政學(xué)那樣，主要局限于研究政府機關(guān)特別是官僚機構(gòu)，而是把研究對象擴大到其他政府機關(guān)（立法機關(guān)和司法機關(guān)）及非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。從學(xué)科理論基礎(chǔ)上看，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性特點。行政學(xué)主要建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，尤其是將官僚體制理論和政治-行政二分法作為理論基礎(chǔ)；公共管理學(xué)的研究者來自不同學(xué)科，充分吸收了當代各科學(xué)的理論和方法，尤其依賴于經(jīng)濟學(xué)的理