連福山也不再高捧民主與市場.doc

連福山也不再高捧民主與市場美國民主退化的始作俑者：新保守主義革命回顧歷史，英國首相撒切爾夫人與美國總統(tǒng)里根啟動的新保守主義革命，過去30多年逐步在全球打造了一個窒息民主的外部環(huán)境，而且也在體制內(nèi)部埋下了腐蝕民主的因子，并在最近20年形成一個民主質(zhì)量全面退化的全球趨勢。1979年的5月3日，倫敦的唐寧街十號（注：英國首相官邸俗稱）迎來了一位新女主人：瑪格麗特撒切爾，不過她不是首相夫人，而是英國歷史上第一位女首相。她擔(dān)任首相11年期間，徹底改造了英國的政治生態(tài)，對英國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行了翻天覆地的重整，更在西方國家掀起了一場經(jīng)濟政策思維的變革，歷史學(xué)家稱之為“撒切爾革命”（Thatcher Revolution）。別號“鐵娘子”的撒切爾夫人，是西方國家在經(jīng)歷兩次石油危機，并深陷“停滯性通貨膨脹”（stagflation）時，第一位主張徹底實施“大市場、小政府、輕賦稅”政策的右派執(zhí)政黨領(lǐng)袖。她上臺后，以鐵腕手段大幅壓縮福利國家體制，全面揚棄凱恩斯經(jīng)濟學(xué)，改采激進的貨幣學(xué)派處方。她用最猛的高利率手段與嚴格的平衡預(yù)算，強力壓制通貨膨脹；同時，她全面解除經(jīng)濟管制，將包括銀行、鐵路在內(nèi)的國有企業(yè)全面私有化，并動用鎮(zhèn)暴警察擊垮工會的頑強抵制。戰(zhàn)后西歐國家普遍實行的混合經(jīng)濟體制，在她手中壽終正寢；戰(zhàn)后30年的社會階級和諧，也在她手中煙消云散。一年半之后，新當(dāng)選美國總統(tǒng)的里根，也緊緊追隨她的腳步，全面推行市場化、自由化與私有化改革，并在全球掀起“新自由主義改革”浪潮。由于撒切爾與里根的政策有效地對抗了“停滯性通貨膨脹”，西歐右派政黨紛紛起而效尤，連傳統(tǒng)的左派政黨也被迫改弦易幟，向新自由主義經(jīng)濟路線靠攏前有美國的克林頓，后有英國的布萊爾。這套政策思維最后被升華為“華盛頓共識”，通過世界銀行與國際貨幣基金組織的強力推銷，成為大多數(shù)發(fā)展中國家奉為圭臬的典范。撒切爾與里根所發(fā)動的新保守主義改革，可以稱之為“革命”，這場改革將所有歐美資本主義社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)向極度不平衡，也嚴重扭曲了民主體制的運作。這是一場敵視“政府”、丑化“國家”、神化“私人企業(yè)”、崇拜“市場”的激進革命。新保守主義推動的政策，加速了自由市場機制中的“弱肉強食”與“劫貧濟富”的傾向。過去25年，雖然美國經(jīng)濟繼續(xù)增長，但是美國97%新增加的所得，卻都落在前20%高所得的那一層。單單在小布什總統(tǒng)8年任內(nèi)，美國貧困人口就增加了17%。1986年，美國最富裕的前1%家庭擁有全國33%的財富，以及每年分配到12%的總所得；到了2011年，美國最富裕的前10%的人，擁有70%的財富；而最頂端的前1%的家庭擁有40%的財富，以及25%的全年所得。相較之下，美國最底層40%的家庭，卻只擁有全國財富的0.2%，很多中低收入家庭的凈資產(chǎn)為負值，他們的債務(wù)大于資產(chǎn)。再舉個例子說明美國的貧富差距擴大的現(xiàn)象。根據(jù)美國人口普查局的調(diào)查，紐約市曼哈頓是美國所得差距分配最極端的地區(qū)，在1990年所得頂層20%的人，平均收入是底層20%的32倍，為174486美元與5435美元之別；到了2010年，前20%頂層收入者的平均所得，增長為底層的38倍，變?yōu)?71754美元與9845美元之別。在這個“朱門酒肉臭”的世界金融中心，貧困家庭的比例也非常突出，居住在曼哈頓的未成年人中，有高達30%生活在貧困線以下。1民主體制失靈的后果連過去對自由民主體制堅信不疑的福山也開始對美國政治體制的失靈感到十分憂心，他擔(dān)心美國政治日趨衰敗是因為傳統(tǒng)的分權(quán)與制衡設(shè)計已經(jīng)越來越深化與僵化，在政治兩極化的趨勢下這個高度分權(quán)的體制已經(jīng)無法表達多數(shù)人的利益。2現(xiàn)在美國各級政府因為“否決政治”（vetocracy）泛濫而嚴重拖累效率，而且政治僵局反復(fù)出現(xiàn)，新當(dāng)選的官員想要推動新政或建設(shè)寸步難行。美國政治體制的分權(quán)與制衡設(shè)計，讓特殊利益團體或堅持偏執(zhí)意識形態(tài)立場的群體總是可以在決策過程的某個環(huán)節(jié)找到切入點，然后想辦法偷偷塞入自己的“私貨”；如果得不到自己想要的結(jié)果，就千方百計讓新的政策或法案胎死腹中。一波三折的美國加州高速鐵路興建計劃就是最好的寫照。從舊金山到洛杉磯這條經(jīng)濟走廊，大眾運輸需求龐大而兩條南北高速公路早已擁擠不堪，興建一條高速鐵路的經(jīng)濟效益十分明顯。早在80年代，當(dāng)時很年輕就當(dāng)選州長的布朗就曾倡議興建，但始終無法克服各種阻力，也得不到聯(lián)邦政府的奧援。尤其是關(guān)于如何籌集所需經(jīng)費的關(guān)鍵問題，州議會討論多年，莫衷一是。直到奧巴馬第一任上臺后誓言更新美國的陳舊基礎(chǔ)設(shè)施，洗刷美國鐵道交通極其落伍的恥辱，這個胎死腹中的計劃才得到生機。2008年加州民主黨人士終于推動高鐵公投成功，讓州政府獲得授權(quán)可以舉債籌集經(jīng)費，并成立高鐵管理局，正式啟動興建計劃。但是這些年來工程進度只能以蝸牛速度推進，因為在路線選址、土地征收、沿途設(shè)站、環(huán)境沖擊評估以及財務(wù)規(guī)劃這些議題上，州政府必須與無數(shù)多的利益團體協(xié)調(diào)與溝通。現(xiàn)在奧巴馬快要兩屆任滿還看不到全線動工的影子，預(yù)估要到2029年才有可能啟用。目前，最關(guān)鍵的沿途設(shè)站問題還懸而未決，所有州議員都堅持高鐵要在自己的選區(qū)設(shè)站。令人擔(dān)心的是，如果加州高鐵管理局無法抵御這些政治壓力，這條高速鐵路最后會變成走走停停的慢速鐵路，不僅讓其經(jīng)濟效益大打折扣，甚至無法吸引足夠的乘客來搭乘，而造成巨大財務(wù)虧損。類似的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境在美國處處可見。我每次經(jīng)過紐約都不禁感嘆，這個世界金融中心的居民如何能長期忍受如此陳舊不堪的大眾運輸系統(tǒng)。從紐約來往新澤西州的繁忙通道，從1957年林肯隧道第三期擴建竣工后就進入建設(shè)冰封期。半個世紀過去了，政府沒有興建任何新的通道來疏解橫渡哈得孫河（Hudson River）的巨大交通流量。年復(fù)一年，每天擁堵在林肯隧道（以及更老舊的荷蘭隧道）入口前的車陣愈排愈長，經(jīng)常癱瘓曼哈頓島西區(qū)的交通。然而紐約與新澤西的財政捉襟見肘，連維修現(xiàn)有的橋梁與隧道都力有未逮，更無能力啟動新的建設(shè)；何況，共和黨人士在意識形態(tài)作祟下，即使在聯(lián)邦政府愿意部分補助的條件下，也都采取非理性態(tài)度抵制任何交通建設(shè)計劃。紐約的超級富豪基本上都盡量留在郊區(qū)豪宅內(nèi)辦公，如果必須進城就搭乘私人直升機呼嘯從天而降，他們也沒有意愿多繳一分錢的稅。根據(jù)美國土木工程師學(xué)會（ASCE）的評估，美國599萬多座公路橋梁中，高達1/4的橋梁結(jié)構(gòu)“有缺陷”或者功能上“落伍陳舊”，急需全面改建或強化結(jié)構(gòu)。而且美國州際高速公路系統(tǒng)基本上都是50年代修建，基座與橋梁的壽命都已經(jīng)逼近使用年限，但目前完全看不出來美國各級政府有能力處理這個棘手問題。相反的，我們看到的是，負責(zé)支應(yīng)全國州際公路維護所需的“聯(lián)邦公路基金”數(shù)度瀕臨破產(chǎn)，每次國會都是以應(yīng)急的臨時預(yù)算讓其暫渡難關(guān)。美國政治體制失靈的直接后果就是各地基礎(chǔ)設(shè)施的狀況不斷惡化，不但嚴重影響美國民眾生活質(zhì)量，也必然拖累美國經(jīng)濟的競爭力。民主體制失靈的另外一個明顯指標(biāo)就是財政赤字問題陷入無解。現(xiàn)在聯(lián)邦政府的舉債余額已經(jīng)超過美國GDP的100%，而戰(zhàn)后嬰兒潮一代人正要進入退休高峰期，接下來社會保險的退休給付以及聯(lián)邦老人醫(yī)療補助支出將迅速膨脹，必導(dǎo)致美國財政結(jié)構(gòu)惡化問題雪上加霜。現(xiàn)在，美國政府可以用很低的利率舉新債，美國經(jīng)濟也可以長期承受巨額貿(mào)易赤字，主要是亞洲國家仍愿意大量持有美元作為儲蓄貨幣，而亞洲美元又源源不斷回流到美國購買國債。這個金融臍帶一旦流量萎縮，將引爆所有隱藏在美元霸權(quán)地毯下的經(jīng)濟地雷。1990年代初，冷戰(zhàn)結(jié)束與蘇聯(lián)崩解，讓里根時代所樹立的新自由主義思維成為引領(lǐng)人類社會的主流價值，美國人對自己制度優(yōu)越性的驕傲也達于頂峰。但表面的風(fēng)光掩蓋不了政治體制失靈的本質(zhì)。其實，冷戰(zhàn)結(jié)束后的這20多年，美國的經(jīng)濟正一步步陷入泡沫經(jīng)濟的陷阱，不斷靠美聯(lián)儲的超低利率來支撐繁榮的表象。這段期間美國的高生活水平，以及每年3%4%的經(jīng)濟增長率，很大一部分是靠海外轉(zhuǎn)包生產(chǎn)以及虛擬財富，也就是靠中國與印度的廉價勞力以及金融資產(chǎn)泡沫。美國需要股市與房地產(chǎn)泡沫、向未來透支，以及不斷向國外借貸來支撐繁榮。這個結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟失衡問題，終于在2008年“次貸危機”發(fā)生后全面爆發(fā)。3深入分析這場金融危機爆發(fā)的前因后果，美國政治體制失靈的問題更為凸顯。過去30年美國主導(dǎo)的金融全球化，等于在縱容華爾街巨鱷在全球經(jīng)營“老鼠會經(jīng)濟”（Ponzi economy），其滋生的暴利早已通過分紅落入金融資本家口袋，而泡沫破裂后的巨大社會成本，卻是由所有納稅人以及所有參與實體經(jīng)濟的人買單。在危機之后，奧巴馬的財經(jīng)團隊基本上還是受制于華爾街利益集團，他們所采納的金融體制改革方案，最后在利益集團的強力運作下虎頭蛇尾，無法有效拔除全球金融體系系統(tǒng)性危機的隱患。4另一方面，美國政府不得不動用天文數(shù)字的金融重整特別預(yù)算，來無限制收購華爾街投資機構(gòu)手上的“有毒資產(chǎn)”（toxic assets，主要是無法交割的衍生性金融產(chǎn)品），避免金融體系的全面崩解，也讓制造金融危機的投機者全身而退。美聯(lián)儲為此也不得不陸續(xù)推出量化寬松（quantitative easing）政策，無限制地向金融體系灌注美元，而這些新增的流動貨幣紛紛溢出美國國境，在全球各地繼續(xù)助長資產(chǎn)價格泡沫。全球民主化退潮美國民主季刊（Journal of Democracy）主編戴蒙德（Larry Diamond）教授2008年在外交事務(wù)（Foreign Affairs）雙月刊發(fā)表的文章，首度提出全球進入民主蕭條期（democratic recession）的警告。5這位長期研究民主化問題的重量級學(xué)者提醒讀者，在很多新興民主國家民主政治正處于不進則退的狀態(tài)，民主愈來愈退化為一種表象；人民必須忍受各種形態(tài)的劣質(zhì)治理，許多國家的司法機構(gòu)與軍隊濫權(quán)，許多寡頭精英通過民主程序完成權(quán)力獨占，這些偏離民主法治常態(tài)的現(xiàn)象非常普遍。許多新興民主國家可能還勉強維持民主的門面，但民主的內(nèi)涵很大程度上已經(jīng)被腐蝕。他也指出，不少第三波民主國家支持民主體制的社會土壤十分脆弱，民主體制隨時有可能出現(xiàn)倒退甚或崩解。隨后的發(fā)展，真的不幸被我的好朋友戴蒙德言中?，F(xiàn)在回頭來看，2010年底開始陸續(xù)涌現(xiàn)的“阿拉伯之春”，猶如曇花一現(xiàn)。從2013年開始，開羅、基輔到曼谷，這些新興民主體制一個接著一個在世人眼前土崩瓦解，這對大多數(shù)人而言是非常陌生的歷史場景，因為過去30年里最常出現(xiàn)的歷史變局，都是威權(quán)體制被眾人推倒、民主為百姓迎立的畫面。雖然大規(guī)模的民主體制崩解曾經(jīng)在20世紀的20年代以及60年代集中爆發(fā)過，但這段歷史距離我們已經(jīng)十分遙遠。如今，觸目驚心的民主憲政崩解場景，從埃及、烏克蘭蔓延到鄰近的泰國，這些警訊實時提醒著我們，不能將民主體制的長久存續(xù)視為理所當(dāng)然。從民主發(fā)展的歷史來看，代議民主體制的落地生根需要合宜的文化與社會土壤，需要代表不同群體的精英分子共同維護核心價值，需要友善的國際體系為民主提供寬松的環(huán)境，甚至還需要共同的外部敵人來凝聚社會，這些條件并非俯拾即是。從全球歷史來看，上個世紀的最后20年是民主體制擴散的黃金年代，但進入新世紀以后就進入民主衰退期。很多人并不察覺這個趨勢，因為在過去十幾年，更常出現(xiàn)漸進式民主倒退，而非戲劇性民主崩解。例如，在前蘇聯(lián)的范圍內(nèi)，除了波羅的海三小國外，從白俄羅斯到中亞，絕大多數(shù)新興獨立國家都出現(xiàn)民主倒退現(xiàn)象，普京在俄羅斯打造的強人政治就是典型。國家建設(shè)比民主建設(shè)更關(guān)鍵我的好友福山，20多年前提出“歷史終結(jié)論”，一夕成名。經(jīng)過多年沉淀，他已經(jīng)不再高捧民主與市場。他不久之前更出書倡導(dǎo)新思路，大聲呼吁21世紀國家間競賽的主軸是國家能力建設(shè)。6福山會有這樣的思路轉(zhuǎn)變，是因為兩個趨勢：第一，很多新興民主國家并沒有步上“良好治理”的坦途，反而陷入惡質(zhì)民主的困境動彈不得；第二，過去30多年，在“自由化”、“市場化”與“私有化”的主導(dǎo)思維鞭策下，國家職能不斷被削減，逐漸失去增進人民經(jīng)濟福祉與維護社會公平的能力。民主選舉產(chǎn)生的政府根本無力回應(yīng)民眾的需求。福山提出一個簡潔有力的口號：“沒有優(yōu)質(zhì)國家，就沒有優(yōu)質(zhì)民主?！蔽铱梢杂靡粋€淺顯的例子來說明這個道理。以民主方式產(chǎn)生政府，就好像讓一輛巴士上所有的乘客，通過投票選出一位駕駛員。這位駕駛員要負責(zé)將巴士駛向多數(shù)人想要去的目的地，也要決定如何讓大家分擔(dān)汽油費。國家機構(gòu)就是這部巴士，如果巴士的性能好、馬力足、耗油少、配備齊，交給任何一位夠格的司機掌控，都游刃有余。一個失敗的國家就像引擎出故障的巴士；一個孱弱的國家就像馬力不足的巴士。國家機構(gòu)不健全，無論選出誰來當(dāng)駕駛員都無能為力。過去，以美國為首的西方國家，在世界各地推行民主，卻忽視國家基礎(chǔ)建設(shè)，這是非常偏頗而天真的舉措，也背離自己的歷史經(jīng)驗。殊不知，大多數(shù)西方國家在一百多年前引進普選式民主之前，已經(jīng)建立了比較完備的現(xiàn)代國家機構(gòu)及其職能，包括常任文官體制、獨立司法機構(gòu)、專業(yè)化軍隊、基礎(chǔ)教育體系、現(xiàn)代財稅體系、市場監(jiān)管能力與中央銀行等。而許多發(fā)展中國家，在引進代議民主時，現(xiàn)代國家機構(gòu)及其職能都還處于發(fā)育不全狀態(tài)。最近許多國際開發(fā)援助機構(gòu)已經(jīng)意識到，國家建設(shè)比民主建設(shè)更為關(guān)鍵，但也更為艱巨。這些國際組織的工作人員在發(fā)展中國家經(jīng)歷了各種失敗后終于領(lǐng)悟到，在現(xiàn)代國家機能發(fā)育不全的條件下，貿(mào)然實施普選式民主，反而可能阻礙國家的能力建設(shè)，因為基層公權(quán)力機構(gòu)很容易被宗族勢力或地方豪強通過操縱選舉而公然據(jù)為己有，這個現(xiàn)象在許多實施基層民主實驗的中國農(nóng)村一點也不陌生。從這個角度來看，許多第三波民主本來就是“揠苗助長”的結(jié)果，以至于大多數(shù)新興民主國家都注定要長期陷入劣質(zhì)民主困境，進退兩難。對發(fā)展中國家而言，沒有健全的國家機構(gòu)，就不可能有良好的政府治理質(zhì)量，沒有良好的政府治理質(zhì)量，就很難持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟。瑞典政治學(xué)者羅斯坦（Bo Rothstein）所主持的政府質(zhì)量（Quality of Government）計劃建構(gòu)了全世界最完整的政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展指標(biāo)資料庫，涵蓋107個國家。他的團隊長期研究得到的結(jié)論是：民主與經(jīng)濟發(fā)展沒有必然的關(guān)系，民主也不一定能夠帶來優(yōu)質(zhì)政府，但優(yōu)質(zhì)政府卻是成功的經(jīng)濟發(fā)展必備的條件。7注釋：1http：//2011/09/22/nyregion/one in five new york city residents living in poverty ht ml?_r=02Francis Fukuyama，“America in Decay：The Sources of Political Dysfunction，”Foreign Affairs，September October，2014.3Raghuram G Rajan，F(xiàn)ault Lines：How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy Paperback (Princeton University Pr