社區(qū)管理作業(yè).doc

關(guān)于我國(guó)社區(qū)自治組織與政府關(guān)系重建的思考摘要：城市社區(qū)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，城市社區(qū)的發(fā)展對(duì)推進(jìn)我國(guó)基層民主建設(shè)有著重大的作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治是我國(guó)社區(qū)管理的發(fā)展目標(biāo)。改革開放三十年來我國(guó)城市社區(qū)自治在取得了一些成績(jī)的同時(shí)，仍存在不少亟待解決的問題。這些問題中最突出最普遍的就是社區(qū)管理中政府主導(dǎo)作用的過度化。我們應(yīng)當(dāng)針對(duì)一問題尋求相應(yīng)的對(duì)策,理順社區(qū)與政府的關(guān)系，以優(yōu)化我國(guó)的社區(qū)管理。關(guān)鍵詞：社區(qū)自治 政府 關(guān)系重建正文：一、我國(guó)社區(qū)自治管理的現(xiàn)狀：民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知中明確指出“擴(kuò)大民主、居民自治”是城市社區(qū)建設(shè)的基本原則。文件指出，“在社區(qū)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督?！庇纱丝梢?，社區(qū)自治是指居民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自己管理自己，自己決定自己的事情。社區(qū)自治的主體是居民，自治的客體是與居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)；自治的方式主要是居民通過選舉居委會(huì)并通過居委會(huì)來實(shí)現(xiàn)自我管理；自治的核心是居民和居委會(huì)的自治權(quán)。社區(qū)自治是在自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督層面上的自治，所要達(dá)到的是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。社區(qū)自治實(shí)際上是社區(qū)體制改革以及各方權(quán)利關(guān)系調(diào)整的系統(tǒng)過程。在我國(guó)，城市社區(qū)自治主要是通過居委會(huì)這個(gè)組織來實(shí)施的。作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，法律賦予城市居委會(huì)在財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人事、社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理等方面擁有較大的自主權(quán)。但另一方面，根據(jù)中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法，城市居委會(huì)接受政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)開展工作，完成政府及其派出機(jī)構(gòu)委托承辦的一些政府事務(wù)，也是居委會(huì)的法定職責(zé)。這樣，作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事情。居委會(huì)既要對(duì)居民負(fù)責(zé)，為社區(qū)居民服務(wù)；又要對(duì)上級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，辦理好政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事項(xiàng)。與之相應(yīng)，社區(qū)居委會(huì)擁有兩種不同的職權(quán)，即代理職權(quán)和自定職權(quán)。所謂代理職權(quán)，是接受政府及其派出機(jī)關(guān)的委托對(duì)本社區(qū)內(nèi)部那些屬于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力。這些國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理的事務(wù)本屬政府事務(wù)，但由于種種原因需要由居委會(huì)之類的基層社區(qū)組織來協(xié)助完成，如治安保衛(wèi)、計(jì)劃生育、青少年教育等。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的這些事務(wù)稱為委辦事務(wù)。所謂自定職權(quán)，則是指社區(qū)居委會(huì)組織自行確定、用來對(duì)本社區(qū)不屬于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理的純內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力。居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的純內(nèi)部事務(wù)通常被稱為自治事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)的自治狀況實(shí)際上是由社區(qū)居委會(huì)日常工作中所包含的上述兩種事務(wù)及相關(guān)權(quán)力之間的比重決定的。當(dāng)一個(gè)居委會(huì)日常工作中所處理的事務(wù)主要是各種委辦事務(wù)，其所行使的權(quán)力主要是代理權(quán)力，較少行使法律賦予的各種自治權(quán)力時(shí)，該居委會(huì)在日常工作中真正能夠享有的自治權(quán)實(shí)際上是非常有限的；反之，當(dāng)一個(gè)居委會(huì)日常工作中所處理的事務(wù)主要是各種自治事務(wù)，其所行使的權(quán)力主要是自定權(quán)力，該居委會(huì)在日常工作中才真正享有較大的自治權(quán)。另外，社區(qū)居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區(qū)自治的重要標(biāo)志。社區(qū)各類法定組織（居委會(huì)、居民代表大會(huì)、協(xié)商議事委員會(huì)）的服務(wù)對(duì)象主要是社區(qū)居民，開展社區(qū)建設(shè)是為了提高各類法定組織為居民提供服務(wù)的能力和水平，提高居民自身服務(wù)的能力和水平。有了居民參與，社區(qū)居委會(huì)才能真正了解居民的需求，社區(qū)建設(shè)才能產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。居民參與的過程實(shí)際上是公共服務(wù)的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過程，所以從一定意義上說居民的參與狀況還決定著社區(qū)建設(shè)的效果。同時(shí)，居民是社區(qū)建設(shè)的主體，只有社區(qū)居民廣泛、直接的參與，才能逐步培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代才能社區(qū)意識(shí)，社區(qū)自身的各類資源才能得到有效的整合和充分的利用，從而推動(dòng)社區(qū)建設(shè)健康、有序發(fā)展。有些社區(qū)管理者以居民的自治意識(shí)差、自治能力弱為由，不讓居民參與社區(qū)事務(wù)的決策，這是一種本末倒置的做法。社區(qū)居民的參與能力弱，恰恰是居民缺乏參與的結(jié)果。因此，社區(qū)自治應(yīng)以居民的廣泛參與為前提。社區(qū)自治程度的高低，既取決于社區(qū)所擁有的自治權(quán)的大小，又取決于社區(qū)居民積極參與社區(qū)自治事務(wù)主觀意愿的強(qiáng)弱。二、我國(guó)社區(qū)自治管理出現(xiàn)的主要問題社區(qū)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重 目前城市社區(qū)治理中存在的最嚴(yán)重的問題就是政府與社區(qū)職責(zé)不清，作為基層群眾性自治組織的居委會(huì)承擔(dān)了過多政府部門的行政任務(wù)，社區(qū)自治不足，這種治理方式已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的良好治理，就要以治理為理念，合理界定社區(qū)與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。 社區(qū)行政化的表現(xiàn)及原因： 1、組織設(shè)置功能行政化。社區(qū)組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認(rèn)同感。從理論上講，居委會(huì)是基層群眾自治組織，它的主要任務(wù)是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，至于協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)去做與居民相關(guān)的部分工作必須以不影響居民自治為前提。居民把居委會(huì)看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會(huì)看作是政府行政力量的延伸。 2、自治章程、工作制度及人事決定行政化。盡管目前各社區(qū)普遍制定了居民自治章程、居民公約和居委會(huì)工作職責(zé)等規(guī)章制度，但它們是由上級(jí)民政部門或街道制定，分發(fā)給各社區(qū)遵照?qǐng)?zhí)行的，沒有經(jīng)過居民會(huì)議或居民代表會(huì)議的討論、通過。這種做法反映了基層政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)自治范圍和自治程度的控制。許多社區(qū)居委會(huì)換屆確實(shí)要經(jīng)過社區(qū)選舉，但候選人資格由政府確定，這實(shí)際上是由政府主導(dǎo)社區(qū)選舉，社區(qū)選舉基本流于形式。在這樣的選舉方式和人事制度下，社區(qū)居委員會(huì)成員實(shí)際上成了街道聘用的干部，街道辦事處可以隨意撤換社區(qū)居委會(huì)成員，這必然會(huì)從根本上影響社區(qū)居委會(huì)自治組織的群眾性和自治性。 3、經(jīng)費(fèi)收支行政化。社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)來源有三部分：政府財(cái)政撥款、社區(qū)物業(yè)收入和社區(qū)自籌，其中主要經(jīng)費(fèi)來源是政府的財(cái)政補(bǔ)助。社區(qū)物業(yè)收入不高，駐區(qū)單位共建意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)捐助收入很少且不穩(wěn)定，社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的缺口較大，其經(jīng)費(fèi)缺口普遍由街道提供。街道對(duì)社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一管理，由街道財(cái)政所設(shè)立社區(qū)帳戶，統(tǒng)一做帳。社區(qū)經(jīng)費(fèi)由市區(qū)下?lián)艿浇值溃山值澜y(tǒng)一收支的方式，造成“端誰的飯碗歸誰管”，社區(qū)居委會(huì)不得不依附于街道辦事處。 4、運(yùn)行方式、考核機(jī)制行政化。社區(qū)居委會(huì)采用行政化的運(yùn)行方式，社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)功能不強(qiáng)，居委會(huì)與居民之間的溝通和交流渠道不多不暢，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與程度和支持程度不高。目前對(duì)社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評(píng)議社區(qū)居委會(huì)，一種是由街道和政府有關(guān)職能部門對(duì)社區(qū)進(jìn)行考核評(píng)比。但在兩種監(jiān)督考核形式中，由于街道和政府職能部門的考核結(jié)果與社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)、人員任免等掛鉤，因此街道及政府職能部門的考核占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，左右著社區(qū)居委會(huì)的工作取向，居民群眾的考核效力則顯得軟弱無力。三、如何重建社區(qū)自治組織與政府的關(guān)系：1、轉(zhuǎn)變政府職能。要真正解決社區(qū)居委會(huì)的行政化傾向問題,政府就要適度介入。社區(qū)自治的形成和發(fā)展離不開政府的支持，政府制定法規(guī)、規(guī)章并采取相應(yīng)的措施促進(jìn)社區(qū)自治良性發(fā)展。社區(qū)自治的發(fā)展有利于密切政府同人民群眾的關(guān)系，政府介入須主要定位于對(duì)居委會(huì)的自治運(yùn)行進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督上。但是，但是在我國(guó)政府過多介入社區(qū)自治事務(wù)的情況并不少見，這樣不利于社區(qū)自治的獨(dú)立、自主發(fā)展。政府要轉(zhuǎn)變政府職能,應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則,即堅(jiān)持“小政府,大社會(huì)”的導(dǎo)向原則、“以人為本、社區(qū)自治”的目標(biāo)原則和“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨時(shí)轉(zhuǎn)”的操作原則;理順三對(duì)關(guān)系,即街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系,政府職能部門與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系,政府部門與社區(qū)中介組織的關(guān)系;實(shí)行“政社”分離,明確政府和社區(qū)居委會(huì)各自的職責(zé)定位,理順兩者之間的關(guān)系?！罢诔鞘猩鐓^(qū)建設(shè)中,承擔(dān)著重要的角色,其主要職責(zé)是宏觀決策、政策引導(dǎo)、法規(guī)規(guī)范、資源提供、協(xié)調(diào)監(jiān)督。政府和社區(qū)居委會(huì)不是上下隸屬關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系?！?、完善社區(qū)自治法律。隨著我國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，原有法律的滯后性已明顯表現(xiàn)出來，導(dǎo)致出現(xiàn)具體法律問題時(shí)缺少法律依據(jù)。尤其在當(dāng)前，出現(xiàn)了許多新的社會(huì)關(guān)系的情況下，為了更好的處理這些關(guān)系，我們應(yīng)盡早出臺(tái)社區(qū)組織法，該法應(yīng)多規(guī)定社區(qū)自治中的主要內(nèi)容，對(duì)于體問題要做較少規(guī)定，然后各地再根據(jù)本地實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則。社區(qū)自治在法律保障監(jiān)督下運(yùn)行，才能真正使社區(qū)實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督 3、倡導(dǎo)和發(fā)展居民社區(qū)參與 營(yíng)造自治環(huán)境，培育社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)自治工作的目標(biāo)、宗旨、意義和任務(wù)的宣傳，使居民群眾對(duì)社區(qū)自治工作有正確的認(rèn)識(shí)和了解，從而激發(fā)和調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)自治的自覺性和積極性。加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)，“通過拓展社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、繁榮社區(qū)文化、美化社區(qū)環(huán)境、加強(qiáng)社區(qū)治安，改善社區(qū)公共服務(wù)，增強(qiáng)居民的滿意度和認(rèn)同感，使居民自主地、積極地投身到社區(qū)建設(shè)之中?！蓖瑫r(shí)，社區(qū)居民也必須認(rèn)識(shí)到，在生存的載體由單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)、自己由單位人轉(zhuǎn)為社區(qū)人后，必須積極培養(yǎng)社區(qū)的主人翁意識(shí)，樹立“服務(wù)鄰里，服務(wù)社區(qū)”的理念，強(qiáng)調(diào)以“地方”、“社區(qū)”為中心，以個(gè)人日常生活為起點(diǎn)，去關(guān)心、參與自身周圍的社區(qū)公共事務(wù)，在參與過程中培養(yǎng)人與人之間的共同情感。 進(jìn)一步規(guī)范制度化參與機(jī)制。居民委員會(huì)是居民社區(qū)參與最重要的制度化載體。要改變居民委員會(huì)的“準(zhǔn)行政組織”的現(xiàn)狀,改變其行政化的工作方式,確保其自治屬性和核心自治組織地位。要以社區(qū)居民委員會(huì)為依托,通過落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度化參與機(jī)制,來實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員廣泛參與討論和決定社區(qū)事務(wù)與社區(qū)公共權(quán)力運(yùn)作的全過程,規(guī)范制度化參與,提高居民社區(qū)參與的民主程度和深入程度。 4建立社區(qū)居委會(huì)獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度,多渠道籌集社區(qū)建設(shè)資金社區(qū)自治經(jīng)費(fèi)應(yīng)實(shí)行國(guó)家和社會(huì)共同分擔(dān)?！耙环矫?國(guó)家為社區(qū)自治提供一定的經(jīng)費(fèi)支持,另一方面，由居民委員會(huì)自己承擔(dān)”程玉申.中國(guó)城市社區(qū)發(fā)展研究M.華東師范大學(xué)出版社,2002.3社區(qū)居委會(huì)財(cái)務(wù)獨(dú)立是社區(qū)依法實(shí)行民主自治的首要條件,社區(qū)居委會(huì)要開展社區(qū)活動(dòng)、社區(qū)服務(wù),必須有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為物質(zhì)保障,因此,要建立社區(qū)居委會(huì)獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度,提升城市社區(qū)在城市社區(qū)建設(shè)和管理中的主體地位。這有助于針對(duì)社區(qū)群眾的需要開展社區(qū)活動(dòng),有助于提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。社區(qū)經(jīng)費(fèi)來源上應(yīng)采取“財(cái)政支持、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、社會(huì)贊助、社區(qū)自籌”等多個(gè)渠道籌集建設(shè)經(jīng)費(fèi)。政府每年要適當(dāng)增加社區(qū)建設(shè)投入力度,同時(shí)也要調(diào)動(dòng)社區(qū)單位的積極性,爭(zhēng)取多渠道籌集社區(qū)建設(shè)管理資金。實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源共享對(duì)資源的認(rèn)識(shí)上轉(zhuǎn)變封閉保守的觀念，樹立社區(qū)資源共享的新理念，不斷拓展社區(qū)資源利用的渠道和領(lǐng)域，對(duì)多種資源進(jìn)行整合與開發(fā)，變習(xí)慣于無償調(diào)用為注重共享共贏?！俺浞掷蒙鐓^(qū)資源服務(wù)社區(qū)，發(fā)揮資源最大效益，各街道和社區(qū)要積極主動(dòng)地為駐區(qū)單位排憂解難、提供服務(wù)，找準(zhǔn)雙方利益共同點(diǎn)，努力達(dá)到社區(qū)資源共享、互惠互利?！睆堄裰?轉(zhuǎn)型中的社區(qū)發(fā)展政府與社會(huì)分析視角M.上海：上海社會(huì)科學(xué)出版社，2003：119-120. 5提高社區(qū)居民素質(zhì)，營(yíng)造社區(qū)政治文化社區(qū)居民的文明素質(zhì)是社區(qū)和諧的重要標(biāo)志,也是推進(jìn)社區(qū)居民自治發(fā)展的關(guān)鍵因素，因此為提高社區(qū)居民素質(zhì)，營(yíng)造社區(qū)政治文化應(yīng)從社區(qū)實(shí)際和居民的需求出發(fā),以普及科學(xué)文化知識(shí)，倡導(dǎo)文明新風(fēng)、提倡科學(xué)精神、融洽人際關(guān)系為主題,塑造社區(qū)共同價(jià)值觀,提高居民的整體素質(zhì)，形成互敬互愛、文明向上的和諧社區(qū)氛圍為目標(biāo)。 提高居民的科技文化水平和自身素質(zhì)修養(yǎng)，培養(yǎng)居民的自治意識(shí)、自治能力和自治習(xí)慣,逐步完成現(xiàn)代公民對(duì)社區(qū)事務(wù)的理性參與過程。大力開展社區(qū)法制宣傳教育活動(dòng),增強(qiáng)群眾的法制觀念和法律意識(shí),引導(dǎo)社區(qū)居民通過合法的途徑和方式表達(dá)利益訴求,維護(hù)合