國外城市公共交通發(fā)展啟示多.doc

城市公共交通發(fā)展啟示多波哥大BRT車輛。波哥大BRT站臺。為學(xué)習(xí)借鑒南美城市公共交通發(fā)展經(jīng)驗，2012年6月27日至7月6日，交通運輸部科學(xué)研究院城市公共交通考察團(tuán)赴哥倫比亞和巴西，對兩國的城市公共交通發(fā)展情況進(jìn)行了為期10天的考察。通過此次考察，對哥倫比亞和巴西城市公共交通規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營及管理體制等方面有了比較深入的了解?，F(xiàn)摘編考察團(tuán)部分考察見聞與廣大讀者分享。哥倫比亞：探索城市公交發(fā)展新模式哥倫比亞人口為4209萬，其中75%居住在城市地區(qū)。在城市各種交通方式中，大多數(shù)市民使用公共交通出行。例如在首都波哥大，83%的機動出行都由公共交通完成。政府引導(dǎo)公交服務(wù)哥倫比亞的公共交通主要由私營部門運營。針對公交服務(wù)存在的運行速度慢、交通事故頻發(fā)、車況整體較差等問題，哥倫比亞由國家規(guī)劃局牽頭，制定了國家城市交通計劃（NUTP）。主要內(nèi)容為：一是中央政府投資并給予技術(shù)援助，用于支持人口規(guī)模超過60萬的大都市區(qū)實施一體化大運量公交系統(tǒng)（IMTS）建設(shè)；二是通過中央政府與參與城市簽訂共同籌資協(xié)議，開展項目建設(shè)。在國家層面，國家發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)IMTS規(guī)劃，同時交通部內(nèi)部成立協(xié)調(diào)小組監(jiān)督項目的發(fā)展和運作。其委員會由國家及地方代表組成。協(xié)調(diào)小組是一個由公務(wù)員和專業(yè)承包商組成的跨領(lǐng)域團(tuán)隊，在交通部一位副部長的領(lǐng)導(dǎo)下，提供包括土建工程、運營、融資、信托、法律、環(huán)境、社會、采購、通信等方面的技術(shù)援助。多方提供資金支持中央政府與參與城市簽訂的共同籌資協(xié)議，明確了國家及地方政府的角色、責(zé)任、資金比例等。哥倫比亞政府負(fù)責(zé)向符合條件的項目提供40%70%的資金，用于支付大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。地方城市政府也投入一部分資金，其主要來源為汽油稅和房產(chǎn)稅，其次為私人銀團(tuán)貸款。私營部門也參與項目投資，主要投向車輛購置與運營支出。通過這一投資模式，哥倫比亞政府實現(xiàn)了以下目標(biāo)：一是通過明確國家及城市政府預(yù)算支持，為城市政府執(zhí)行計劃建立了一個可持續(xù)的財政激勵機制，降低國家或城市政府由于項目融資政策變化而可能導(dǎo)致的風(fēng)險；二是通過將國家相關(guān)項目的開發(fā)與執(zhí)行轉(zhuǎn)移下放至參與城市管理，強化了參與城市自我發(fā)展的能力；三是激勵城市政府關(guān)注可靠、長期的公交政策及基礎(chǔ)設(shè)施投資?？焖俟弧安ǜ绱竽Ｊ健备鐐惐葋喛焖俟步煌ㄖ饕蓢彝顿Y興建，中央政府起主導(dǎo)作用，包括對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃、建設(shè)等。波哥大是哥倫比亞的首都和經(jīng)濟(jì)中心，2001年成功建立了一套具有特色的快速公交系統(tǒng)，樹立了城市快速公交的“波哥大模式”。波哥大的快速公交系統(tǒng)全部由波哥大新世紀(jì)快速公交管理公司管理和運營。該公司代表政府負(fù)責(zé)快速公交系統(tǒng)的規(guī)劃、管理及監(jiān)控，并決定快速公交的票價標(biāo)準(zhǔn)；該公司通過招標(biāo)，選擇線路運營公司和公交票務(wù)系統(tǒng)運營公司，中標(biāo)的運營公司與新世紀(jì)快速公交管理公司簽訂為期十年的合同，享有快速公交系統(tǒng)及公交票務(wù)系統(tǒng)運營權(quán)。這種模式既有助于形成以政府為主導(dǎo)的系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計合理、高效的快速公交線路網(wǎng)絡(luò)，又使專門負(fù)責(zé)具體運營工作的運營公司，以運營車公里為依據(jù)獲得運營成本補償，從而將主要精力投入到提高系統(tǒng)運行效率和服務(wù)水平工作中。同時，公交票務(wù)系統(tǒng)運營公司專門負(fù)責(zé)票款收入，票款收入存放在一家信托公司，收入分配全過程由第三方資金監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，保證了收入分配的公開透明。目前，波哥大市正在編制方案，將全市的公共系統(tǒng)整合到它的旗下，全面提升公交服務(wù)水平。同時，該市也在積極研究交通擁堵收費方案，將擁堵收費收入用于補貼公共交通運營，為公交系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金保障。啟示借公交都市發(fā)展規(guī)劃理念庫里蒂巴市將城市建設(shè)緊密圍繞公共交通運輸軸線展開，發(fā)揮公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展的作用等經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。目前，我國許多城市正在開展舊城改造和新區(qū)建設(shè)，建議將庫里蒂巴市有關(guān)經(jīng)驗予以吸納、推廣，特別是利用“公交都市”這個載體，選擇幾個有特點的城市，予以引導(dǎo)，形成好的樣板，切實推廣這個理念。加大快速公交系統(tǒng)推廣力度快速公交系統(tǒng)具有投資小、見效快、運量大、易實施、效果好的特點，對于我國部分城市在短期內(nèi)改變城市公交發(fā)展滯后的局面，非常適合，應(yīng)當(dāng)大力推廣。波哥大、里約熱內(nèi)盧及我國濟(jì)南、常州、烏魯木齊等地BRT建設(shè)經(jīng)驗也充分印證了這一點。濟(jì)南快速公交系統(tǒng)以3.6%的運力承擔(dān)了10%的公交客運量，常州快速公交系統(tǒng)客運量占全市公交總客運量的比重達(dá)30%以上。建議加大快速公交系統(tǒng)推廣工作力度：一是制定印發(fā)發(fā)展城市快速公交系統(tǒng)的指導(dǎo)意見，為促進(jìn)我國城市快速公交系統(tǒng)發(fā)展提供戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性指導(dǎo)；二是制定城市快速公交系統(tǒng)規(guī)劃編制指南，規(guī)范和指導(dǎo)快速公交系統(tǒng)規(guī)劃編制工作；三是制定城市快速公交系統(tǒng)運營評價指標(biāo)體系與評價方法，促進(jìn)快速公交系統(tǒng)服務(wù)水平的不斷提升；四是舉辦BRT快速公交研討會，促進(jìn)城市相互交流。探索新型城市公交運營模式從波哥大和庫里蒂巴城市公交運營模式看，核心是城市政府委托城市公交管理公司進(jìn)行公交規(guī)劃與管理，通過招標(biāo)選擇運營公司負(fù)責(zé)運營，選擇票務(wù)公司負(fù)責(zé)票款收取與分配，形成比較合理的城市公交運營模式，有利于降低運營成本，提高服務(wù)質(zhì)量。目前，我國部分城市進(jìn)行了公交運營模式的探索，如深圳的成本規(guī)制、佛山的公交共同體等。建議鼓勵各城市進(jìn)行公交運營模式探索，同時建立城市交流平臺，相互交流借鑒，促進(jìn)各城市公交運營模式的探索。做好公交票價政策的研究公交票價問題已經(jīng)成為制約我國城市公交發(fā)展的主要瓶頸之一。因此，應(yīng)當(dāng)抓緊開展有關(guān)研究工作，做好政策儲備。建議從以下幾個方面進(jìn)行研究：一是城市公交運營成本測算標(biāo)準(zhǔn)及方法，為以成本為依據(jù)核定票價提供支持；二是研究不同類型人群對票價承受能力的分析，包括出行支出占收入比例及對票價的敏感程度等；三是研究對低收入群體的上下班通勤費用支出，國家、城市政府補貼的策略，以及用工單位對員工上下班通勤費用支出的補貼政策等。巴西：運管分離適度競爭庫里蒂巴是巴西第三大城市，也是巴西私家車人均擁有量第二的城市，但其私人汽車的使用率卻很低。庫里蒂巴市75的人口使用公共汽車通勤出行。庫里蒂巴市共有340條公共汽車線路，1570多輛公共汽車，分8種車型以6種方式運營，包括在主干道上運營的紅色直達(dá)巴士，在主干道和主要街道上運營的銀色快捷巴士，在大容量干道上運營的雙鉸接快速巴士，在城市中央商業(yè)中心區(qū)周圍干道運營的綠色市區(qū)巴士，在城市街道與地區(qū)終點站之間運營的黃色轉(zhuǎn)運巴士，為弱勢群體服務(wù)的白色特別線巴士。管理與運營權(quán)責(zé)明確庫里蒂巴市公共交通管理機構(gòu)主要有兩個：市交通委員會和城市公共交通公司。巴西庫里蒂巴市公共交通客運服務(wù)條例授權(quán)市交通委員會審議、討論有關(guān)公共交通發(fā)展事項，并提出改進(jìn)公共交通建議等權(quán)力。同時，授予城市公共交通公司（URBS）實施公共交通的經(jīng)營、管理、制定運營規(guī)劃和監(jiān)督庫里蒂巴市公共交通客運的職責(zé)。城市公共交通公司主要職責(zé)為：一是對全市公共交通系統(tǒng)進(jìn)行組織、規(guī)劃和監(jiān)督；二是規(guī)劃行車路線和站點，并確定線路的首末車時間、發(fā)車頻率、車輛標(biāo)準(zhǔn)等；三是負(fù)責(zé)全市公共交通系統(tǒng)預(yù)算和收支管理，包括收取票款、核定運營公司運營成本等；招標(biāo)確定線路運營公司并與之簽署運營合同。庫里蒂巴市采取運營與管理相分離、運營實施適度競爭的模式。城市公共交通公司受政府委托對整個城市的公共交通線路、場站、車輛和道路交通（包括交通信號控制）等進(jìn)行管理。私營企業(yè)通過線路招投標(biāo)的方式，從城市公共交通公司獲得運營許可，擁有自己的車隊，負(fù)責(zé)具體運營。政企雙贏全力提升服務(wù)庫里蒂巴市對公交票款采取集中收取、統(tǒng)一分配的方式，運營企業(yè)的收益統(tǒng)一上交到城市公共交通公司的專門賬戶。城市公共交通公司留存4的票款收入作為管理費，將7%的票款作為投資回報返還給投資方，其他部分用于支付運營企業(yè)運營成本。企業(yè)按合同規(guī)定完成運輸任務(wù)后，如果收益達(dá)不到約定的標(biāo)準(zhǔn)，由政府進(jìn)行補貼，反之政府將收益納入城市公共交通發(fā)展資金。運營過程中，運營企業(yè)必須按指定路線和要求提供服務(wù)，城市公共交通公司有權(quán)根據(jù)乘客和運營的需要，制定和調(diào)整計劃，并合理安排運力。運營企業(yè)獲得的報酬與補貼與其提供的服務(wù)質(zhì)量掛鉤。在車輛管理方面，運營企業(yè)必須按照城市公共交通公司規(guī)定的數(shù)量要求備足車輛，并對老舊車輛進(jìn)行及時更新。運營企業(yè)必須嚴(yán)格遵守人員雇傭的相關(guān)規(guī)定，只能任用在城市公共交通公司備案登記的人員，并監(jiān)督運營人員認(rèn)真執(zhí)行城市公共交通公司制定的運營準(zhǔn)則。雇主為公共交通買單庫里蒂巴市制定了多種優(yōu)惠乘車政策，鼓勵市民在出行時選乘公共交通。巴西法律規(guī)定，交通花費不得超過其公民個人收入的20，雇員所應(yīng)支付的公共交通費用不得超過其收入的6，超過6而低于20的部分由雇主承擔(dān)。庫里蒂巴市雇主主要是以向雇員發(fā)放公共交通券的形式發(fā)放交通補貼，雇員在每月領(lǐng)取工資時也會同時領(lǐng)取到公共交通券。年滿65歲以上的老人和5歲以下的小孩可以免費乘坐公共交通；貧民區(qū)的貧困人群還可以使用清掃衛(wèi)生收集的垃圾換取公共汽車票。庫里蒂巴市的這些公共交通優(yōu)惠政策，在很大程度上減輕了市民乘坐公共交通的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提升了市民對公共交通的認(rèn)可度。交通運輸部科學(xué)研究院城市公共交通考察團(tuán)實行“公交優(yōu)先”就是讓“百姓優(yōu)先”，推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，就是優(yōu)先滿足人民群眾“行有所乘”的交通運輸基本公共服務(wù)需求，讓人民群眾“出行更便捷、乘坐更舒適、換乘更方便”，要切實細(xì)化實化落實實施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。交通運輸部副部長馮正霖、廣東省副省長劉志庚等出席會議。楊傳堂指出，優(yōu)先發(fā)展公共交通，倡導(dǎo)人本、集約、綠色、高效的交通運輸發(fā)展模式，用有限的資源來滿足人民群眾不斷增長的交通運輸需求，有利于從根本上推動交通運輸發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。各地應(yīng)從引領(lǐng)城市發(fā)展的高度，重新認(rèn)識和定位公共交通，把優(yōu)先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的理念貫徹落實到城市公共交通發(fā)展的全過程，切實加大組織推進(jìn)力度，科學(xué)規(guī)劃、完善政策，統(tǒng)籌兼顧、突出重點，加快建立安全便捷、經(jīng)濟(jì)高效、低碳綠色發(fā)展的城市公共交通體系，全面提高城市公共交通的服務(wù)能力和水平。一是堅持規(guī)劃先行。要科學(xué)謀劃城市公交發(fā)展與城市功能布局，推動建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，實現(xiàn)以快速、大容量的公共交通走廊引領(lǐng)城市的發(fā)展。要將城市公共交通規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，并與城市綜合交通規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相銜接，確保規(guī)劃落實到位，促進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展、有序發(fā)展。二是加大扶持力度。對“公交都市”創(chuàng)建城市，交通運輸部將從公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面加大資金補助力度，并在政策、技術(shù)等方面給予支持和指導(dǎo)。各有關(guān)省份交通運輸主管部門要加強指導(dǎo)，加大資金和政策支持力度。各地交通運輸主管部門要積極爭取政府財政支持，使各項政策落到實處。要建立健全城市公共交通補貼補償機制，從設(shè)施建設(shè)、市場融資、稅費扶持等方面加大對公交企業(yè)的支持力度，加快推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展。三是促進(jìn)安全發(fā)展。要建立城市人民政府負(fù)總責(zé)，公安、交通、安全監(jiān)管、建設(shè)、質(zhì)檢等部門明確職責(zé)、各司其職、配合主動、齊抓共管的城市公共交通安全監(jiān)管體系。四是加強隊伍建設(shè)。各級交通運輸主管部門要積極爭取當(dāng)?shù)卣С郑瑫嘘P(guān)部門建立完善公共交通企業(yè)職工權(quán)益保障制度，研究制定公共交通職工收入管理規(guī)定，規(guī)范駕駛員、乘務(wù)員作息時間，維護(hù)職工合法權(quán)益，讓公交職工體面工