（行政管理專業(yè)論文）地方政府績效評估中的公眾參與研究.pdf

西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第1 頁 摘要 在當(dāng)今政府改革領(lǐng)域，一個非常熱門的話題就是政府績效評估。自二十 世紀(jì)七八十年代以來，各國普遍存在政府部門效率低下的現(xiàn)象，人們對此深 惡痛絕。隨著世界全球化、知識化、信息化的發(fā)展，改變傳統(tǒng)的執(zhí)政理念和 執(zhí)政方式，向高效政府方向發(fā)展成為了對政府的基本要求。在這種情況下， 政府績效評估作為一種推進行政體制改革、提高行政效率與服務(wù)質(zhì)量、提升 政策執(zhí)行能力的有效工具，成為了當(dāng)前公共管理領(lǐng)域的前沿課題。 地方政府績效評估是一種服務(wù)和顧客至上的機制，公眾與其他評估主體 相比，作為地方政府服務(wù)的主要對象和直接受益者，對地方政府的績效有著 最直接、最真切的感受，所以最有發(fā)言權(quán)。地方政府績效評估的一個核心價 值取向就是對公眾參與的關(guān)注，這也成為當(dāng)代世界各國政府績效評估發(fā)展的 一個顯著特點。在我國，雖然一些地方政府進行了一定程度的實踐，取得了 一些研究成果，但是公眾參與政府績效評估的研究還比較薄弱，尚未進行系 統(tǒng)的總結(jié)，還存在不少尚待解決的問題。所以，必須加以深入研究以促進該 項活動的進一步深入和持續(xù)開展。 本文運用管理學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的基本知識，采用規(guī)范分析與 實證分析相結(jié)合的研究方法，在其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，對我國地方政府績 效評估中的公眾參與問題進行了認真探討，以期待對我國地方政府績效評估 的理論及實踐工作作出力所能及的貢獻。本文在充分肯定公眾參與地方政府 績效評估的重要現(xiàn)實意義的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地分析了當(dāng)前我國公眾參與地方政 府績效評估的現(xiàn)狀，參與過程中存在的問題，并分析了其原因，進而根據(jù)原 因，對癥下藥，有針對性地從公眾自身、地方政府、制度以及評估程序和方 式四個方面提出了改善我國公眾參與政府績效評估的對策和途徑。 關(guān)鍵詞地方政府績效評估；公眾參與；民主行政 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第1 f 頁 a b s tr a c t t o d a y ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a lu a t io nh a sa lr e a d yb e c o m ea n e x t r e m e l yp o p u l a rt o p i ci nt h eg o v e r n m e n tr e f o r ma r e a s i n c e1 9 7 0 s ， t h eg o v e r n m e n t sl o we f f i c i e n c yh a se x i s t e di ne v e r yc o u n t r y ，w i t h w h i c hm a n yp e o p l ea r ed i s g u s t e d w i t ht h ed e v e l o p m e n to fg l o b a l i z a t i o n a n dk n o w l e d g e a b l e ，c h a n g i n gt h et r a d i t i o n a lr u l i n gm o d eo rc o n c e p ta n d d i r e c t i n gt oh i g h l ye f f i c i e n c yi st h ef u n d a m e n t a ln e e df o rg o v e r n m e n t a sa ne f f e c t i v et o o l ，i nt h i sci r c u m s t a n c e ，t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nh a sa d v a n c e dt h ea d m i n i s t r a t i v ei m p l e m e n t a t i o nc a p a b ili t y ， p r o m o t e d t h er e f o r mo fa d m i n i s t r a ti v es y s t e m ，a n di m p r o v e dt h e a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya sw e l la st h es e r v i c eq u a l i t y ，w h i c hb e c a m e t h ec u t t i n g e d g et o p i c so ft h ec u r r e n tp u b li ca d m i n i s t r a t i o n l o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sas e r v i c ea n dc u s t o m e r o r i e n t a t e dm e c h a n i s m a sc i t i z e n so ft h ed i r e c tb e n e f i c i a r i e sa n dt h e m a i ng o a lo fl o c a lg o v e r n m e n ts e r v i c e s ，c o m p a r e dw i t ht h eo t h e rm a i n a s s e s s m e n to ft h ep e r f o r m a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t sh a v et h em o s tr e a l ， d i r e c tf e e li n g s ，h a v et h ef i n a ls a y i nl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，t h ec o n c e r n so fc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei sac o r ev a l u e o r i e n t a t i o n ，w h i c h ，a so n eo ft h ec o u n t r i e sa r o u n dt h ew o r l dt oa s s e s s t h ep e r f o r m a n c eo ft h ed e v e l o p m e n to fan o t a b l ef e a t u r e i nc h i n a ，t h e r e s e a r c ho nt h ecitiz e np a r tici p a tio ni nt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni ss t i1 1 r e l a t i v e l yw e a k a l t h o u g ht h e r e a r es o m eg o o d r e s e a r c hr e s u l t s ，w eh a v en o tc a r r i e do ns y s t e m a t i cr e s e a r c h ，a n ds t i l l h a v em a n yp r o b l e m st ob es o l v e d s ow em u s tm a k ef u r t h e ri n v e s t i g a t i o n 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第l il 頁 t op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h i sa c t i v i t y u s i n gb a s i ck n o w l e d g e i ns u c hd is c i p li n e sa si nm a n a g e m e n t ， a d m i n i s t r a t i o n ss t u d y i n g ，p o l i t i c a l s c i e n c e ，e t c ，a n d c o m b i n i n g e m p i r i c a la n dn o r m a t i v ea n a l y s is ，t h i sp a p e r ，o nt h eb a s i so ft h ee f f o r t o fo t h e rs c h o l a r s ，m a k e sad i s c u s s i o no nt h ep r o b l e m so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ， i n t e n dt o m a k es o m ec o n t r i b u t io nt ot h et h e o r ya n dp r a c t i c a lw o r ko ft h el o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i no u r c o u n t r y t h i sp a p e r s u f f i c i e n t l ya p p r o v e st h er e a li s t i cs i g n i f i c a n c e ， a n dm a k e sa s y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ep r o b l e m so ft h e c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h el o c a lg o v e r n m e n t + p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a n dt r i e st oa n a l y z et h er e a s o n s f u r t h e rm o r e ，t h ep a p e rp o i n t so u t t h ec i t i z e ns e l f ，l o c a lg o v e r n m e n t ，s y s t e ma n de v a l u a t i o nm e t h o dt o a i ma tt h ec a u s e sa n dd e a lw i t ht h es it u a t i o n ，t h u si m p r o v i n gt h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e k e y w o r d sl o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a ti o n ；citiz e n p a r t i c i p a t i o n ：d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n 西南交通大學(xué)曲南父逋大宇 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本學(xué)位論文作者完全了解學(xué)校有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī) 定，同意學(xué)校保留并向國家有關(guān)部門或機構(gòu)送交論文的復(fù)印件和 電子版，允許論文被查閱和借閱。本人授權(quán)西南交通大學(xué)可以將 本論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進行檢索，可以采用影 印、縮印或掃描等復(fù)印手段保存和匯編本學(xué)位論文。 本學(xué)位論文屬于 1 保密口，在年解密后適用本授權(quán)書； 2 不保密函使用本授權(quán)書。 ( 請在以上方框內(nèi)打“) 學(xué)位論文作者簽名：新 日期。卅盧 指刪幣虢丐飛3 一 醐：電夕r 彳 西南交通大學(xué)學(xué)位論文創(chuàng)新性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是在導(dǎo)師指導(dǎo)下獨立進行 研究工作所得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不 包含任何其他個人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果。對本文 的研究做出貢獻的個人和集體，均已在文中作了明確的說明。本 人完全意識到本聲明的法律結(jié)果由本人承擔(dān)。 本文力圖在研究上有所突破和創(chuàng)新。 一是力求在理論視角上有所突破。本文力圖從價值功能的角 度來分析公眾參與與地方政府績效評估兩者的關(guān)系，從地方政府 層面看及對公眾個體而言來分析公眾參與的價值。本文將公眾參 與理念與政府績效評估相結(jié)合進行研究，是對過去傳統(tǒng)的地方政 府績效評估方式的進一步突破。 二是本文力求從績效評估的整體出發(fā)來研究公眾的參與問 題。這既突出了公眾的主體性，也兼顧了績效評估的整體性。這 既得益于新公共服務(wù)理論的啟發(fā)，也將反哺于這一理論，對公民 社會的培育和發(fā)展提供一些有益的啟示。 學(xué)位論文作者簽名。專彳 b 褥：k 。如、i 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第1 頁 1 1 選題的背景 第一章緒論 自從2 0 世紀(jì)7 0 年代以來，西方國家都面臨著全球化、信息化、國際競 爭加劇的挑戰(zhàn)，以及擺脫財政危機和公眾信任危機，為了提升政府的競爭力， 這些國家相繼掀起了政府改革的熱潮，并且開始改變和調(diào)整公共組織內(nèi)部以 及公共組織與社會之間的關(guān)系，這場聲勢浩大的改革運動被冠以“新公共管 - 理”( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 的名稱。在這場改革中，西方國家一改以前 注重既定的法律、法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī) 制，建立嚴(yán)明的、可衡量的績效評估機制，政府績效評估在當(dāng)中起著越來越 重要的作用，儼然已成為各國行政發(fā)展的重中之重。 從2 0 世紀(jì)8 0 年代以來，我國在西方各國績效管理熱潮的帶動下開始了 政府績效評估的嘗試和探索，很多地方政府都開展了不同形式的績效評估活 動，如山東青島的目標(biāo)責(zé)任制考核，南京、珠海等城市開展的“萬人評政府 等。和西方國家制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的績效評估相比，有的學(xué)者認為， 目前我國政府績效評估還處于初始階段，存在著“半自發(fā)性”、“盲目性 、“單 向性 、“隨意性”這些問題。產(chǎn)生這些問題的原因，一方面與我國的政治體 制、經(jīng)濟基礎(chǔ)和文化環(huán)境有關(guān)，另一方面與政府績效評估尚處于探索發(fā)展階 段，本身有一個逐步成熟和完善的過程有關(guān)。但我們可以確定，績效評估的 價值導(dǎo)向的扭曲是一個非常重要的原因。當(dāng)前我國政府績效評估還沒有形成 服務(wù)行政、重視公共利益的整體理念，公眾對評估活動的參與和公眾需求對 績效評估的導(dǎo)向性作用也被忽視。 由于經(jīng)濟與社會飛速發(fā)展，公眾的政治素質(zhì)和民主意識不斷提高，建構(gòu) 新型績效評估體系成為我國政府落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會的內(nèi)在要求。 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第2 頁 因此如何解決政府績效評估中公眾參與所面臨的問題，如何更好地評估地方 政府績效，是在社會轉(zhuǎn)型過程中有待研究解決的重要問題，需要理論界的廣 泛關(guān)注和政府部門的高度重視。 1 2 選題的意義 1 2 1 實踐意義 這幾年來，政府提出了建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會的理念。政府要 服務(wù)于人民，首先要提高自身的績效。如何提高政府績效，如何對政府績效 進行評估，是擺在我們面前的一個巨大難題。人民作為服務(wù)對象對于政府的 績效有切身的感受，雖然他們可能沒有專業(yè)的評估技能和知識，但作為服務(wù) 對象的個體，他們可以從自身的感受來判斷什么服務(wù)是他們所需要的，這恰 恰是政府最為容易忽視的方面，也是政府績效評估最有待于加強的方面。各 國都在不斷探索地方政府績效評估的制度設(shè)計和安排中如何貫徹“公眾參與” 的原則，這也是我國至今未能解決的問題。地方政府績效評估中公眾參與在 實踐過程中所進行的許多制度創(chuàng)新為中國地方治理中的公眾參與提供了有益 的養(yǎng)分，也開辟了公眾對公共權(quán)利的監(jiān)督途徑。公眾參與地方政府績效評估 為其他領(lǐng)域公眾參與途徑的選擇提供了可鑒戒的示范效用，也讓我們明白了： 只有更好地完善公眾參與的路徑，才能更為有效、穩(wěn)妥地推動我國地方治理 的民主化進程，推動我國地方治理向“善治邁進。由此可見，對地方政府 績效評估中的公眾參與問題研究是具有重要的實踐意義的。 1 2 2 理論意義 從科學(xué)研究的選題角度來看，本論文所探討的主題是一個很小的問題。 政府績效評估的問題在公共行政學(xué)的研究中已經(jīng)是一個微觀領(lǐng)域的問題了， 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 第3 頁 而本文的主題又是地方政府績效評估中的公眾參與問題。問題看似雖小，但 意義重大。有些學(xué)者認為，近年來的政府績效評估，缺乏對以公眾為主體的 績效評估行為進行系統(tǒng)研究，因此應(yīng)加強對中國特色的公眾參與績效評估的 途徑以及評估主體與評估對象互動關(guān)系的研究等。我們正是要通過公眾參與 地方政府績效評估的研究來探索公眾與政府關(guān)系這一宏觀的問題。而且，對 這一問題的研究涉及的不僅是政府績效評估的一項基本原則，而是集中反映 了政府績效評估的本質(zhì)屬性和價值追求，并且考慮的是政府管理的正義與民 主、政府績效提升的追求和實現(xiàn)的問題。在西方的行政思想史上，存在著關(guān) 注民主、平等、公正和回應(yīng)性的憲政主義和關(guān)注效率的管理主義兩種傾向。 本文論證的主題，地方政府績效評估中的公眾參與，涵蓋了這兩種對立的主 張。假如能撇開兩者的矛盾對立面，將兩者有機結(jié)合起來，這將是尋求兩種 主張的辨證統(tǒng)一的一種有益嘗試。由此可見，在關(guān)于地方政府績效評估的公 眾參與機制的研究中，是包含著解決時代課題的追求的。這也正是本文的理 論意義之所在。 1 3 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 1 3 1 國外相關(guān)研究綜述 自2 0 世紀(jì)6 0 年代以來，國外在理論和實踐兩方面都對公共部門績效進 行了評估。一開始對公眾參與的研究就十分重視，其中英國最為典型。在理 論上，維維安朗茲( v i v i e nl o w n d s ) 等人在英國公民參與的趨勢上下 兩篇中，對英國的公眾參與做了一個全面介紹。到8 0 年代，英國在中央各部 門進行持續(xù)數(shù)年大規(guī)模的“雷納評審 ，在地方政府績效評估中則明確規(guī)定要 求被服務(wù)的第三方人員參與。1 9 8 2 年，英國政府公布了著名的“財務(wù)管理新 方案 ，要求政府的各個部門樹立濃厚的“績效意識 。1 9 9 1 年梅杰政府推出 的公民憲章運動和競爭求質(zhì)量運動，這些改革措施又進一步強化了質(zhì)量意識 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第4 頁 和為顧客服務(wù)的改革思想。在保守黨政府之后，新工黨政府繼續(xù)強調(diào)公共服 務(wù)的效率、資金的價值和顧客導(dǎo)向。例如，布萊爾政府將公民憲章更名為“服 務(wù)第一”，并設(shè)立了公民評審小組，在地方政府層次上，推行“最高價值( b e s t v a l u e ) 。在這以后，英國政府進一步提高了行政效率，使政府績效評估的發(fā) 展更加成熟。 在美國，公眾評議和市民活動一直都倍受鼓勵。如美國弗吉尼亞的漢普 敦市，每年l o 月都要向市民進行隨機電話調(diào)查，了解市民對市政府績效的滿 意程度。學(xué)者凱瑟琳紐科默等在其書迎接業(yè)績導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)第七 章中明確指出并詳細論述了讓公民參與實現(xiàn)重要的結(jié)果：針對2 l 世紀(jì)政府 治理的一個有效模式，探索了公民參與和業(yè)績測評在實踐中的關(guān)系。美國國 家公共生產(chǎn)中心主任馬克霍哲教授在其公共部門業(yè)績評估與改善一文也 指出“只有政策制定者和市民積極主動地參與業(yè)績評估一即參與讓政府機構(gòu) 對他們的開支負責(zé)，對他們的行動負責(zé)，對他們的承諾負責(zé)這樣的評估過程， 上述的多重目標(biāo)才能實現(xiàn)。蓋伊彼得斯在政府未來的治理模式一書 中提出有關(guān)政府治理的四種模式，第二種模式即為參與式國家。阿爾弗雷德 和鮑認為( a l f r e dt a t k e ih o p a u lc o a t e s ) ，自2 0 世紀(jì)9 0 年代中期，在 公共管理領(lǐng)域有兩次主要的運動：一是群眾參與政府的復(fù)興，二是績效評估運 動。謝爾阿斯汀( s h e r ra r s t e i n ) 在比較不同國家群眾參與發(fā)展水平和制 度演進的基礎(chǔ)上，提出了“公民參與階梯論”，討論了公眾參與發(fā)展出現(xiàn)的不 同階段。有學(xué)者在這基礎(chǔ)上進一步總結(jié)了當(dāng)代地方治理在不同層次上所設(shè)計 和發(fā)展的多樣化的公眾參與方式和途徑，公眾對公共物品和公共服務(wù)水平的 監(jiān)督與評價就是其中之一。 2 0 世紀(jì)7 0 年代初，美國政府就開始了關(guān)于政府績效評估的大規(guī)模實踐。 1 9 7 3 年，尼克松政府頒布實施了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”力圖使公共部 門績效評估規(guī)范化、經(jīng)?；拖到y(tǒng)化。1 9 7 6 年，美國科羅拉多州通過了日 落法，該法律對計劃或規(guī)章規(guī)定一個廢止日期，到了這個日期，該計劃或規(guī) 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第5 頁 章除非再次得到批準(zhǔn)有效，否則就從此無效，從而迫使政府部門定期對其活 動和規(guī)章的結(jié)果進行評估。1 9 9 3 年美國國會通過了政府績效和結(jié)果法( 即 g p r a ) ，要求所有的聯(lián)邦機構(gòu)發(fā)展和使用績效評估技術(shù)并向民眾報告自己的績 效狀況，這樣做就是為了使政府在提高效率和管理能力的同時，改善公眾對 政府公共部門的信任并提高公眾滿意度。 格雷戈瑞珍( g r e g gg v a nr y z i n ) 等學(xué)者在2 0 0 0 年和2 0 0 1 年期間， 運用a c s i ( 美國顧客滿意度指數(shù)) 模型，通過對紐約市民的電話調(diào)查，尋找 公眾對地方政府總體滿意的驅(qū)動和行為后果。他們發(fā)現(xiàn)公立學(xué)校，特別是警 察以及道路情況、地鐵服務(wù)是滿意的最顯著驅(qū)動，但是人群的收入，種族和 人口狀況有明顯的差別。對所有群體來講，總體滿意是驅(qū)動人們對地方政府 的信任或離開這個地方的原因。r y z i n 等學(xué)者主要是從學(xué)校、警察、消防、圖 書館、公園、道路、公交車、地鐵和垃圾清理九個方面的滿意情況對公眾進 行調(diào)查研究。戴維斯溫德爾( d a v i ds w i n d e l1 ) 和珍妮特m 凱莉( j a n e tm k e l l y ) 對1 3 個地方政府的績效和公眾滿意進行了調(diào)查，初步得出結(jié)論：公眾 滿意與政府的服務(wù)績效是相關(guān)的。進一步的研究顯示公眾對服務(wù)的評估可以 作為政府績效評估的結(jié)果指標(biāo)。特雷弗布朗( t r e v o rb r o w n ) 通過服務(wù)類 型和服務(wù)經(jīng)驗對公眾對公共服務(wù)的滿意的影響進行研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)公眾對服務(wù) 有選擇時，對服務(wù)質(zhì)量的評估是正面的；當(dāng)被迫接受某些服務(wù)時，對服務(wù)質(zhì) 量的評估是負面的。與此同時，接受的服務(wù)經(jīng)驗也同時放大。他在文中也同 時指出了關(guān)于公眾對公共服務(wù)評估的影響因素：如公眾的特點、管轄區(qū)域或 者社區(qū)狀況、公眾傾向和公眾對服務(wù)質(zhì)量的期望、直接服務(wù)經(jīng)驗和服務(wù)類型。 在公眾參與方面，西方其他國家的政府績效評估也做出了一定的廣度和 深度。西班牙的政府公共機構(gòu)引進了新公共管理的績效觀和顧客導(dǎo)向等理 念。新西蘭的主要做法有：在政府部門中將決策與執(zhí)行兩種職能分開：財務(wù)報 告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績效：通過公共服務(wù)法改革公共部門績效管 理體制，建立績效評估主體等。但由于受傳統(tǒng)行政歷史的影響，一部分政府 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第6 頁 項目更講求公共服務(wù)質(zhì)量的民主性，認為“政府的績效質(zhì)量應(yīng)該從滿足所有 者的公民之需要的能力方面加以界定，而不應(yīng)當(dāng)從其滿足作為顧客的公民之 需要的能力方面來加以界定”。所以，只要政府能夠?qū)崿F(xiàn)更高的透明度和公眾 參與度，他們就會改進其服務(wù)質(zhì)量，從而使公眾滿意。 公眾參與是國外政府績效評估理論研究和實踐發(fā)展一條暗含的主線，從 研究初期論述公眾參與的意義、必要性到后來的參與階段、影響因素、參與 方式和途徑等越來越深入，這為我們研究國內(nèi)的地方政府績效評估和公眾參 與提供了理論與實踐啟發(fā)。 1 3 2 國內(nèi)相關(guān)研究綜述 一近年來，我國學(xué)者主要從以下這幾方面對地方政府績效評估進行研究： 對國外政府績效評估研究成果和實踐經(jīng)驗的介紹和借鑒，對我國地方政府績 效評估指標(biāo)體系和評估方法的研究，以及總結(jié)我國地方政府績效評估實踐中 的問題，探尋整體的解決途徑。相比較，國內(nèi)對于公眾參與地方政府績效評 估活動進行專題研究的文獻少只剩少。 在公共部門績效評估的主體建構(gòu)一文中，卓越對參與評估政府績效 的主體進行了深入分析，指出了公眾參與政府績效評估的重要性。在對政 府績效評估幾個基本問題的反思中，彭國甫將參與政府績效評估的主體劃 分為內(nèi)部評估主體和外部評估主體。在基于滿意原則為導(dǎo)向的人民評判政 府績效的意義闡釋一文中，范柏乃認為基于滿意原則為導(dǎo)向的人民群眾評 判政府績效是政府績效評估的一種新形式和新機制，對加強政府與人民群眾 的聯(lián)系，增強政府服務(wù)意識，改善政府服務(wù)質(zhì)量，提高政府的服務(wù)效率有十 分重要的作用。在“自下而上”評價政府績效探索：“公民評議政府 的得 失分析一文中，吳建南、莊秋爽對“公民評議政府的現(xiàn)狀作了歸納和分 析，指出了其意義、成效及存在的不足。在政府績效評估的民眾基礎(chǔ)及其 改善一文中，孟華分析了中國政府績效評估的民眾基礎(chǔ)，對民眾基礎(chǔ)發(fā)展 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第7 頁 的瓶頸提出了改進措施。在公眾作為公共部門績效評估主體的障礙分析 一文中，何會濤指出在現(xiàn)實條件下，公眾作為公共部門的主要評估主體還不 能很好的發(fā)揮作用，存在著意識、制度、知識技術(shù)三個層次的障礙。在對 “參與式 政府績效評估制度的評估一文中，王錫鋅對近年來各地開展的 民眾評價政府績效活動進行了初步評估，認為參與式績效評價在實踐中并沒 有兌現(xiàn)其制度設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)，主要原因在于缺乏必要的程序性保障機制， 導(dǎo)致制度實踐的功能障礙。我國第一部研究公眾評估政府績效活動的專著是 由鄧國勝、肖明超等編著的群眾評議政府績效：理論、方法與實踐。通過 對有關(guān)地方群眾評議政府績效的案例的分析和評價，提出了四環(huán)五要素的理 論分析框架，在實踐的有效開展方面具有較高的參考價值。 總體上說，目前我國缺乏對以公眾為主體的績效評估行為的系統(tǒng)研究， 研究對實踐的指導(dǎo)意義不足，廣度和深度都有待進一步提高。所以，應(yīng)深化 對中國特色的公眾參與地方政府績效評估的理論和實證的研究，加強理論研 究對實踐的指導(dǎo)作用，從而，促進我國地方政府績效評估中公眾參與的有效 進行。 1 4 研究框架和研究方法 1 4 1 研究框架 本文主要分為四個部分闡述：第一部分主要是介紹公眾參與地方政府績 效評估的選題背景和意義，以及國內(nèi)外研究現(xiàn)狀。第二部分闡述政府績效、 政府績效評估和公眾參與的相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)，并從價值功能的角度來分 析公眾參與與地方政府績效評估兩者的關(guān)系，從地方政府層面看及對公眾個 體而言來分析公眾參與的價值。第三部分理論與實踐相結(jié)合，對我國公眾參 與地方政府績效評估的這一問題進行分析，分析其整體現(xiàn)狀、困境及其形成 的原因。最后一部分是關(guān)于完善公眾參與地方政府績效評估的對策和建議。 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第8 頁 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 文獻研究法。本文在理論分析方面，通過多種渠道收集有關(guān)國內(nèi)外 公眾參與地方政府績效評估的文獻資料和研究成果，并進行了認真梳理。 ( 2 ) 案例研究法。本文在分析公眾參與地方政府績效評估的過程中加入 一些地方實踐的案例，從而使理論緊密聯(lián)系實際。 ( 3 ) 邏輯思辨法。本文針對我國當(dāng)前地方政府績效評估公眾參與的主要 問題，依照政府部門與公眾及其存在的制度環(huán)境為邏輯思路進行原因探究， 并以此邏輯結(jié)構(gòu)提出當(dāng)前我國公眾參與政府績效評估的對策和建議。 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第9 頁 第二章公眾參與地方政府績效評估概述 2 1 公眾參與地方政府績效評估的基本概念 2 1 1 政府績效 在我國，“績效”是根據(jù)英文“p e r f o r m a n c e ”翻譯而來，屬于舶來品。 在英文中，“p e r f o r m a n c e 的原意是“履行”、“執(zhí)行 、“表現(xiàn)”、“行為 、“完 成 ，引申為“作為 、“成就 、“成果、“業(yè)績 ?！緇 】績效是指“從過程、產(chǎn) 品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來進行評估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、過去結(jié)果 以及其他組織的情況進行比較?！? l 般地說，績效概念中包含了個人績效和 組織績效兩個層次。最早績效用于投資項目管理方面，后來在組織管理方面 和人力資源管理方面又有了廣泛的應(yīng)用。直到近三十年來，績效開始在公共 行政領(lǐng)域里出現(xiàn)，從而確立了“政府績效”這個范疇。 所謂政府績效，西方國家又稱“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組 織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為 等?！? 】它是指政府在社會經(jīng)濟管理活動 中的效率、效果、效益和效能，是政府在行使其職能、實施其意志的過程中 體現(xiàn)出的管理和服務(wù)能力。國內(nèi)有學(xué)者將政府績效分為政治績效、經(jīng)濟績效、 社會績效和文化績效等方面。【4 】政治績效主要指政治生產(chǎn)力以及政治產(chǎn)品， 即政策的貫徹與形成；經(jīng)濟績效主要是指經(jīng)濟穩(wěn)定與增長中政府的導(dǎo)向作用， 其中失業(yè)、通貨膨脹、收入分配等是重要的參數(shù)；社會績效主要指社會的穩(wěn) 定與發(fā)展，其中公平與正義、安全與犯罪、穩(wěn)定與動亂、福利與貧困等指標(biāo) 是重要的參數(shù)；文化績效則主要是指大眾文化與精英文化的互補與滲透，以 及文化的整合與繁榮。由此可見，政府績效并不是單一的政治層面的概念， 【卓越公共部門績效評估 m 北京：中國人民大學(xué)出版社，2 0 0 4 3 f 2 1 尤曉云績效優(yōu)異評估標(biāo)準(zhǔn)f 蛔北京：中圉標(biāo)準(zhǔn)出版社，2 0 0 2 3 1 1 3 1 中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組政府機關(guān)效率標(biāo)準(zhǔn)研究報告 j 中國行政管理，2 0 0 3 ，( 3 ) 1 4 陳振明公共管理學(xué)一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑 m 中國人民大學(xué)出版社，2 0 0 3 2 7 3 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第10 頁 它還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定：社會進步、發(fā)展預(yù)期等含義。 2 1 2 政府績效評估 研究探討政府績效評估問題的邏輯起點是對政府績效評估的界定。“政府 績效評估 就是對政府的表現(xiàn)或成績進行評價。在英語中，“g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ”、即 “g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a is a l 、 “g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，通常都被翻譯為“政府績效評估”， 且可以互相更換。雖然“政府績效評價 、“政府績效評估 、“政府績效衡量 在語義上還是有些細微的區(qū)別，但總的來說區(qū)別并不是不大- - 因此，本文的 “評估”、“評議 、“評價”都是同義詞，可以相互替代。 盡管目前學(xué)者對政府績效評估的定義一直都存在著許多不同的理解，但 它從一般意義上來講就是對政府的表現(xiàn)或成績進行評價，是指在分析政府公 共部門的能力、工作效率、公共責(zé)任、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意程度等方面的基 礎(chǔ)上，對政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果與最終成果反映的績效進 行評定和考核。具體來說，就是通過專家評估、政府部門自我評估、公眾及 輿論評估等多重評估體制，運用一定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，對政府組織這一 行為主體的實際作為、業(yè)績及其所產(chǎn)生的影響作盡可能準(zhǔn)確的評價。政府績 效評估蘊涵了顧客至上和公共責(zé)任的管理理念。 績效評估是政府績效管理的重要組成部分，是公眾表達利益和參與政府 管理的重要途徑與方法，也是政府治理的一種重要方式，目的是為了在提高 管理能力和政府效率的同時，以目標(biāo)任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以社會為 導(dǎo)向、以市場為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向，完善公共責(zé)任機制，提高公共服務(wù)的 質(zhì)量、公眾對政府公共部門的信任度和公眾的滿意度。彭國甫教授認為，地 方政府績效評估以績效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評估 標(biāo)準(zhǔn)，以加強與改善公共責(zé)任機制、提高地方政府績效為目的，是一種非常 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第11 頁 重要的管理工具。f l 】地方政府績效評估是指運用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序， 對地方政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進 行評定和劃分等級。地方政府績效評估作為一種實踐民主行政的形式，真正 將公眾的參與權(quán)利落到了實處。與中央政府績效評估相比，它的主要區(qū)別在 于：首先，評估對象的不同，中央政府績效評估的對象是中央政府及其各部門， 而地方政府績效評估的對象是地方政府機關(guān)：其次，針對的對象不同。中央政 府績效評估是針對宏觀的政策、方針、規(guī)劃及其實施效果而言的，涉及到政 治、經(jīng)濟、軍事、文化等各個領(lǐng)域，而地方政府績效評估是針對地方行政事 務(wù)，相對比較具體，其內(nèi)容與公眾聯(lián)系更為緊密，也較接近百姓生活，公眾 能夠?qū)λ鞒龌谇猩眢w會的評價。最后，評估主體的不同。中央政府績效 評估內(nèi)容的復(fù)雜性和宏觀性決定了其評估主體必須是具有相當(dāng)?shù)奈幕瘜哟魏?專業(yè)的知識組成的人員，如學(xué)者、專家，這些人比較熟悉中央政府的政策和 運作：而地方政府的工作相對而言比較具體直接，涉及公眾生活的方方面面， 所以公眾完全可以被納入到評估主體中來。 2 1 3 公眾參與 “公眾 有狹義和廣義之分。狹義上是指與政府官員相對的普通百姓醛 總稱，廣義的公眾泛指人民大眾。本文中的“公眾”取狹義的概念，具體是 指“非營利組織和企業(yè)、個人”等接受政府服務(wù)的對象。我們通常談到參與 問題時所使用表達方式略有不同，如“人民參與 、“公共參與”、“公眾參與 、 “公民參與 等，但其所指的參與行動與意義大致相似，通常都可以互換使 用。 當(dāng)代公共行政的最顯著標(biāo)志是公眾參與，它是實現(xiàn)民主的一種具體形式。 國內(nèi)學(xué)者毛壽龍指出：“公民應(yīng)該扮演這樣一種角色，他們通過政治辯論、爭 彭國甫對政府績效評估幾個基本問題的反思 j 湘潭大學(xué)學(xué)報( 哲學(xué)社會科學(xué)版) ，2 0 0 4 ，2 8 ( 3 ) ：3 1 l 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第12 頁 議和參與決策影響，塑造自己以及自己所屬社會的未來方向 。戴維h 羅 森布魯姆和羅伯特s 克拉夫丘克指出：“早期的公共行政著作未能對公 眾在行政國家中的地位予以重視。如今，新公共管理將與公眾的關(guān)系問題 擺到公共行政實務(wù)的顯要位置?！薄? 與傳統(tǒng)的公眾參與相比，當(dāng)代公共行政中 的公眾參與有了明顯的進步，表現(xiàn)在：第一，在傳統(tǒng)意義上，有關(guān)公眾參與的 角色和作用被限定在決策和政策制定上，而現(xiàn)代公眾參與則更加強調(diào)公眾對 政策執(zhí)行的參與，即公眾不僅參與政策的制定，公眾也進入公共事務(wù)的實際 管理過程，參與政策的實際操作。第二，現(xiàn)代意義上的公眾參與具有反傳統(tǒng) 公眾參與中的精英主義傾向，它使參與公眾的范圍得到擴展，將那些低收入 階層的、普通的公眾及公眾組織包括進來，這樣使得公眾能夠影響那些關(guān)系 他們生活質(zhì)量的政府活動。 一般來講，公眾參與由三個基本要素組成，即“誰來參與、“參與什 么 和“怎樣參與”，它們構(gòu)成了公眾參與的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。 1 “誰來參與”_ _ 一參與主體 公眾參與的主體是一個社會、一個國家或一個地區(qū)的普通民眾，可以是 公眾，也可以是那些由公眾組織起來的群體。如果是公眾個體的話，不包括 政治家和政府官員，只包括普通公民。公共權(quán)力的直接掌握者和行使者是國 家機關(guān)的工作人員，他們以國家工作人員身份參與到政府活動，這不屬于通 常意義上的公眾參與。所以，通常意義上的公眾參與是指公民以非國家機關(guān) 工作人員的身份對政府活動的參與。 2 “參與什么參與客體 一般而言，與公民利益密切相關(guān)的社會公共事務(wù)是公眾參與的對象。本 來，應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)這些事務(wù)的處理和管理，但是在現(xiàn)代社會，國家和政 府在處理這些事務(wù)的過程中，主動地、自覺地以制度化的方式接納公眾參與 1 1 1 毛壽龍政治社會學(xué) m 北京：中國社會科學(xué)出版社，2 0 0 1 3 3 2 1 2 1 戴維h 羅森布魯姆和羅伯特s 克拉夫丘克公共行政學(xué)：管理、政治與法律的途徑 m 北京：中 國人民大學(xué)出版社，2 0 0 2 ，( 1 2 ) ：4 1 2 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第i 3 頁 的活動。應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)今社會，由于民主制度在社會化的過程中滲入到社 會生活的每一個領(lǐng)域，民主觀念已經(jīng)深入人心，在工商活動、企業(yè)管理中， 人們也嘗試確立民主參與制度，事實上廣泛的參與活動也存在著。但是，這 類參與活動絕不屬于公眾參與的范疇。公眾參與只能被理解成公民對那些由 國家、政府承擔(dān)的公共決策和公共事務(wù)的參與。一般來說，那些總是對人們 的生活和生存有著重大影響的事務(wù)才能夠吸引廣泛的公民參與。 3 “怎樣參與 參與途徑 聽證制度、舉行各種座談、請社會團體對相關(guān)社會問題進行咨詢等都是 公眾參與的方式。我們從人類的歷史進程中來看公眾參與的問題，可以發(fā)現(xiàn)， 它是近代社會才出現(xiàn)的一種公共生活現(xiàn)象。當(dāng)然，在整個近代社會，都存在 著公眾參與行為。但是，只是在近些年來，公眾參與行為成為一種社會行為 模式才凸顯出自己的特征。 民主政治的發(fā)展?fàn)顩r決定了公眾的參與，在不同的歷史時期具有不同的 范圍和性質(zhì)。在傳統(tǒng)的保護型民主下，公眾參與只能涉及政府活動的部分政 治事務(wù)和政治問題，其目的在于“限制政府濫用權(quán)力，防止政府行為不軌， 保護公民的權(quán)利和自由 ；【l 】可是，在現(xiàn)代可治理型民主下，公眾參與的目的 發(fā)生了變化，公眾參與的范圍也不斷擴大，包括對政府政治、經(jīng)濟、文化等 各個方面的參與?，F(xiàn)代的公眾參與更注重幫助并監(jiān)督政府有效地實現(xiàn)公共利 益，提高政府的公共行政能力。因此，在現(xiàn)代社會里，公眾參與已不是一個 “理想 的理念，也不是一個漂亮的詞匯，而是具有現(xiàn)實意義的政治行為。 地方政府績效評估中的公眾參與，就是要求在地方政府績效的評估過程中， 最大限度地讓公眾參與評估，包括決策者、管理者、有關(guān)專家、普通公眾等， 充分發(fā)揚民主，使他們能夠通過各種有效的信息渠道，充分表達意見。隨著 民主政治的發(fā)展，在地方政府績效評估運作過程中公眾所發(fā)揮的作用將會越 來越大。檢驗地方政府績效評估發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一就是公眾參與程度。 i i i 趙成根民主與公共決策 m 黑龍江人民出版社，2 0 0 0 1 8 7 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第14 頁 2 2 公眾參與地方政府績效評估的理論基礎(chǔ) 公眾參與本身就是公眾政治參與的一種途徑和表現(xiàn)，因而其合法性來源 于公眾政治參與的合法性。地方政府績效評估以績效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社 會公眾需求的滿足為第一評估標(biāo)準(zhǔn)，以加強和改善公共責(zé)任機制，提高地方 ， 政府績效為目的，是一種非常重要的管理工具。【l 】公眾作為評估主體參與到 地方政府績效評估中來是由地方政府績效估的內(nèi)在屬性和本質(zhì)所決定的，這 有其深刻的理論基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在以下幾點： 2 2 1 新公共管理理論 2 0 世紀(jì)七八十年代以來，西方各國政府面臨著嚴(yán)重的財政危機、公共管 理危機和政府信任危機，西方傳統(tǒng)的行政官僚體制導(dǎo)致政府機構(gòu)臃腫、效率低 下、資源浪費嚴(yán)重。因此，掀起了以“新公共管理運動”為核心的政府治理 改革。 新公共管理的提出代表是“重塑政府理論 ，重塑政府理論的代表人物是 美國學(xué)者戴維奧斯本( d a v i d o s b o r n e ) 和特德蓋布勒( t e d g a e b l e r ) 。其主 要觀點是：在管理上，私人部門與公共部門之間并無本質(zhì)差別，應(yīng)重新對政 府與社會之間的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù) 的官僚 機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是有責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員 ，社會民眾則是 享受政府服務(wù)作為回報的“顧客 和提供政府稅收的“納稅人。政府廣泛 采用私營部門成功的管理手段及競爭機制、包括取消公共服務(wù)供給的壟斷性， 錄用私營部門管理人員來“重塑政府”。政府要放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，放 棄傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，而實現(xiàn)嚴(yán) 明的績效目標(biāo)控制，即更加重視提供公共服務(wù)的效果和質(zhì)量，重視政府活動 的產(chǎn)出與結(jié)果。總的來說，該理論強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向，主張通過引進 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第15 頁 市場機制來完善政府公共組織，主張政府引入績效評估，私人、企業(yè)和組織 參與政府的行政活動，主張對顧客授權(quán)，滿足公眾的需要。政府如何掌舵， 即提供什么樣的服務(wù)，是根據(jù)服務(wù)對象一公眾的要求而確定的，并不能由政 府自身說了算。公眾的滿意度決定政府政策執(zhí)行的成效，公眾的需求決定政 府公共服務(wù)的內(nèi)容，公眾的評價決定政府政策改進的方向。政府績效評估本 身就是一種顧客至上和服務(wù)的機制，它強調(diào)以公眾滿意為政府績效的終極標(biāo) 準(zhǔn)，以公眾為中心，評估過程中要有公眾的廣泛參與，要求增強政府管理的 回應(yīng)性。 2 2 2 新公共服務(wù)理論 2 0 世紀(jì)8 0 年代的新公共管理為政府帶來效率的同時也遭受到許多批評。 反對者們認為新公共管理將公平、正義、公正等價值理念都忽略了，只是過 分注重技術(shù)理性。而對于一個在憲法環(huán)境下運作的政府而言，其最根本的職 能就是保障公民權(quán)利、維護社會公正、實現(xiàn)公共利益。在這種情境中，新公 共服務(wù)產(chǎn)生了。羅伯特b 登哈特和珍妮特v 登哈特是新公共服務(wù)的倡 導(dǎo)者，他們在對新公共管理批判的基礎(chǔ)上，更強調(diào)對公民權(quán)利的尊重和公共 利益的維護。在新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵一文中，登哈特提出了新公共 服務(wù)的內(nèi)涵。該理論的內(nèi)涵包括七個方面：( 1 ) 服務(wù)而非掌舵。公務(wù)員越來 越重要的作用就在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的 方向上控制或駕馭社會。( 2 ) 公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。公共行政官員必 須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人選擇的 驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。( 3 ) 戰(zhàn) 略地思考，民主地行動。符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協(xié)作 的過程，能夠最有效地、最負責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。( 4 ) 服務(wù)于公民而不是 顧客。公共利益源于對共同價值準(zhǔn)則的對話協(xié)商，而不是個體自我利益的簡 單相加。因此，公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客 的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第16 頁 府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。( 5 ) 責(zé)任并不是單一的。 公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和