行政管理論文-局部性公有產(chǎn)權(quán)私有化的問題.doc

行政管理論文-局部性公有產(chǎn)權(quán)私有化的問題“局部性”公有產(chǎn)權(quán)，特指除中央級國企外各地方性國有或集體企業(yè)公有產(chǎn)權(quán)，以及國家各行業(yè)主管部門或各地方政府等事業(yè)單位公有產(chǎn)權(quán)。中國局部性公有產(chǎn)權(quán)私有化，是指將這些產(chǎn)權(quán)私有化或私用?，F(xiàn)在國內(nèi)一些學(xué)者主要將注意力集中于中央級國企，似乎只要后者沒有出現(xiàn)大規(guī)模私有化，社會主義性質(zhì)就不會發(fā)生根本改變。然而，這卻是一個錯覺倘若局部性公有產(chǎn)權(quán)被非正當私有化既成事實未能得到有溯及力的制度化追究，就極易形成一種“鼓勵更廣泛的行政權(quán)力擁有者進一步將中央級國企、大量國有土地等巨量剩余公有產(chǎn)權(quán)私有化行動”的惡性示范。本文意在打破這種幻覺，對非正當私有化現(xiàn)象和不良后果以及原因進行討探，然后提出相應(yīng)的治理對策。一、局部性行政權(quán)力擁有者對公有產(chǎn)權(quán)的非正當私有化（一）我國地方性公有企業(yè)公有產(chǎn)權(quán)私有化實踐。近20多年來我國地方性公有企業(yè)承包、租賃、出售、股份制和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)等改革，都圍繞著產(chǎn)權(quán)變革重心，只是不同時期各有側(cè)重而已。從根本上說，這種變革實屬無奈之舉，大一統(tǒng)經(jīng)濟時期全盤公有化格局早已積重難返：企業(yè)辦社會負擔沉重、政企不分、上級主管部門及官員干預(yù)多而不當、企業(yè)干群激勵不足缺乏工作動力，公有企業(yè)效率低下，特別是在民營企業(yè)、外企競爭日趨激烈背景下，就更是如此。改革目標是：轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善企業(yè)制度、提高效率、最終有利于地方經(jīng)濟綜合競爭力和人民生活水平不斷提高等等。然而1990年代以來，這些改革卻逐漸偏離上述目標，總體上沿著地方性公有企業(yè)官員或經(jīng)理人群體私有化及利益最大化方向發(fā)展。1鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)公有產(chǎn)權(quán)私有化實踐。20世紀80年代以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，同時卻有相當一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)效益下滑、虧損和倒閉等情況。90年代以來，普遍出現(xiàn)了不管企業(yè)好壞都被承包，或干脆由原經(jīng)營者或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負責(zé)人入主企業(yè)的現(xiàn)象，全國大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步變?yōu)橛蛇@些私人所有或由其直接控制。2地方性國企公有產(chǎn)權(quán)私有化實踐。在上世紀90年代“抓大放小”政策出臺后，我國很多地方性國企出現(xiàn)以股份制、出售、破產(chǎn)等方式被其經(jīng)營者或有少量資金和膽識者直接或間接私有化現(xiàn)象。比如2005年深物業(yè)公有股權(quán)轉(zhuǎn)讓與重組風(fēng)波及次年被叫停就是一例。1997年后“國企改革攻堅戰(zhàn)”中，許多地方出現(xiàn)比國企出售更離奇的辦法：長沙在19992000年間對一批盈利大型國企實行“靚女先嫁”的“界定式私有化”，用政權(quán)把國資劃撥給“內(nèi)部人”并一步到位實現(xiàn)管理層控股；2002年青島市多家大型國企實現(xiàn)MBO。國資委成立后，其合法性被默認。全國類似情況較多，地方政府往往給予較多優(yōu)惠。當?shù)貒笃胀毠せ蚬駥@些優(yōu)惠政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程，往往很少直接參與，于是暗箱操作頻頻發(fā)生。與深物業(yè)類似的股權(quán)轉(zhuǎn)讓遲早還會發(fā)生，不過方式會更為隱蔽。（二）我國局部性事業(yè)單位公有與集體所有產(chǎn)權(quán)私有化。這涉及到國家各行業(yè)主管部門、地方政府部門所轄的土地、礦藏、設(shè)備、公物、無形資產(chǎn)、金融性資產(chǎn)等各類非盈利性公有資源。在上世紀90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事業(yè)單位所控制的各類公有產(chǎn)權(quán)，開始越來越普遍為少數(shù)官員私有化。一些官員或基層干部利用職權(quán)，以貪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地補償款，救災(zāi)救濟、扶貧優(yōu)撫款物及糧食直補、移民、退耕還林、宅基地等款項；以低價私自出租、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包集體所有耕地、林地、礦山、灘涂、荒地等，貪污土地補償款、工程款及廠房承包款等。甚至發(fā)生長征火箭公司領(lǐng)導(dǎo)厲建中貪污挪用公款1.6億元案。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行領(lǐng)導(dǎo)挪用8.1億元入股市，收益去向不明案，以及上海陳良宇違規(guī)拆借社保32億元基金給張榮坤收購高速公路案，國家藥監(jiān)系統(tǒng)權(quán)錢交易案等?？梢娢覈植啃允聵I(yè)單位一些官員越來越普遍地或用政企官員雙重身份、或單獨或與商人共謀，將大量局部性公有產(chǎn)權(quán)直接私有化，或是通過權(quán)錢交換牟取私利。而最近又出現(xiàn)“權(quán)力期權(quán)化”等更隱諱的手法。二、局部性公有產(chǎn)權(quán)非正當私有化后果及原因通過眾多案例可以發(fā)現(xiàn)，我國地方性公有企事業(yè)單位或行業(yè)主管部門官員非正當?shù)厮接谢挟a(chǎn)權(quán)已然成風(fēng)。其后果是十分嚴重的：第一，它加劇了效率和公平之間的矛盾，導(dǎo)致社會分配更加不公?！肮降谝?，效率第二”發(fā)展模式，迅速建立起相對完善的工業(yè)體系。在經(jīng)濟起飛階段，“效率優(yōu)先，兼顧公平”發(fā)展模式，則成為跨越生產(chǎn)力“卡夫丁峽谷”的必然選擇。上世紀70年代末國務(wù)院對地方政府及公有企業(yè)放權(quán)讓利，試圖通過對中微觀層面各主體提供激勵，推動效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率與公平間相安無事。然而，這種放權(quán)讓利過程，是地方政府和公有企業(yè)以消極對抗和因此而帶來國民經(jīng)濟整體效率低下的方式，倒逼中央放寬政策的過程，是一種自下而上的誘致性制度變遷。主導(dǎo)這場變革的主要是地方政府官員、國家行業(yè)主管官員和公有企業(yè)干部。90年代后的局部性公有產(chǎn)權(quán)改革，局部性官員主導(dǎo)模式得到加強，效率優(yōu)先普遍蛻變?yōu)樵撊后w效率優(yōu)先。改革前個體利益受到嚴重限制的農(nóng)民、城市普通職工，其分配公平日益成為問題。第二，它使得改革成果日益遭侵蝕，局部性政權(quán)合法性遭質(zhì)疑。韋伯的社會行動類型理論指出，價值理性式行動，始終注重與信仰保持一致，因而在價值上是合理的；而目的理性式行動，則是一種徹底工具性理性行動，它有賴于市場和相關(guān)貨幣制度及市場管理所需的法律和政治制度之誕生，近代資本主義本質(zhì)上屬于這類行動。而在筆者看來，近代資本主義價值非理性，表現(xiàn)為企業(yè)原始積累及正常運作中剩余價值的無償剝奪性。近期以來我國局部性公有產(chǎn)權(quán)非正當私有化，似乎部分沾染上了這種非合理性成分。而無權(quán)無勢無資源的百姓，多半被迫采取其它各種消極行動。倘若地方政府或行業(yè)主管部門官員日趨假公濟私，其政權(quán)合法性群眾基礎(chǔ)必然會大為削弱。那么，我國地方政府或行業(yè)主管部門官員“為人民服務(wù)”的理想政府制度與部分官員極端自利式行動之間，為何出現(xiàn)巨大反差？原因有三：第一，“放權(quán)讓利”后分權(quán)式政治體制改革始終沒有正式確立，局部性公有產(chǎn)權(quán)代表定位依然模糊。縱觀我國第一階段漸進式改革，基本上僅靠體制增量部分推動。而90年代初期以來地方性公有企業(yè)改制，導(dǎo)向為市場經(jīng)濟制度，但相應(yīng)的政府合理分權(quán)并有良好權(quán)力制衡的政法制度，卻始終沒能確立，地方政府對地方公有企業(yè)管制范圍越來越大。“放權(quán)讓利”過程中地方政府對該下放給企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)、決策權(quán)等每每加以截留；同時，地方政府從中央接過屬地化國資管理職能，在重組中權(quán)力不斷擴大。而分權(quán)式政體改革之所以拖延，與我國政治制度中對官員人格預(yù)設(shè)總體上依然存在的虛構(gòu)有關(guān)。官員人格被假設(shè)為“利他、利公主義者”，對其權(quán)力行使范圍界定和約束制度必然軟化。而改制中局部性部門官員普遍呈“經(jīng)濟理性人”，利他和利己兼顧成為主流。當中央將部分國資劃歸地方管理，后者成為產(chǎn)權(quán)代理人。但是，其轄下“地方居民”全體才是國資所有者。地方政府絕不能成為國資代表，否則極易監(jiān)守自盜。遺憾的是，我國人大和司法部門對地方政府行政權(quán)力之屈從，加之居民個人“搭便車”心理，導(dǎo)致地方性國資所有者主體及代表“缺位”和政府“越位”。第二，局部性行政權(quán)力運作潛規(guī)則盛行，正式性制度與非正式制度權(quán)利保護失衡與庇護主義關(guān)系盛行。在我國現(xiàn)實生活中大量存在正式性制度執(zhí)行難或被符號化現(xiàn)象，甚至打擦邊球、變通、打左燈向右轉(zhuǎn)等，成為推進改革的重要方式（孫立平，2005），許多問題往往出在我國社會行動領(lǐng)域另有一套規(guī)則（李金，2001），兩套制度對局部性權(quán)力擁有者皆有利用價值。90年代開始我國社會資源重新集聚，一個擁有社會中大部分資源的強勢群體已然成形并結(jié)盟。而占我國人口絕大多數(shù)的弱勢群體，以及介于兩者之間的相對弱勢群體，則成為兩極社會的另一頭。正式性制度對社會群體權(quán)利維護的低水平均衡與非正式性制度上權(quán)利維護失衡狀況并存下，庇護主義成為全社會個體利益的重要實現(xiàn)機制。其中，非正式性制度上的權(quán)利失衡意指不同群體在表達和追求利益能力的失衡：弱勢或相對弱勢群體在國家政法架構(gòu)、本單位或集體中缺少利益代表，缺少國際上通行的利益表達方式，日趨碎片化。強勢群體則表現(xiàn)出巨大能量，對社會生活產(chǎn)生重要影響。（相對）弱勢群體為尋求利益保護或超保護，被迫與權(quán)勢者建立庇護主義非正式性權(quán)利保護模式。圍繞權(quán)勢者形成了具有強大輻射力和影響力的工具性特殊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，助長著行政權(quán)力的肆意。第三，地方性人大制衡地方政府權(quán)力缺乏具體制度保障，表現(xiàn)為：（1）各地方人大代表結(jié)構(gòu)不合理：代表中“官員”偏多，議政時容易官官相衛(wèi)；代表中專業(yè)人才偏少，農(nóng)民代表比例偏小。（2）人大代表參政議政能力或意愿參差不齊，缺乏代表人民行使權(quán)力制衡行政權(quán)和司法權(quán)、防止權(quán)力濫用的清醒意識。（3）間接選舉程序不科學(xué)、不民主：我國省級以上人大代表通過間接選舉產(chǎn)生，選舉者只通過介紹材料來判斷候選人素質(zhì)和參政能力，絕大多數(shù)代表在“相信組織”樸素意識下投票。（4）人大某些具體議事規(guī)則和方式不合理：代表在會議期間較尖銳的批評往往上不了會議簡報；在議事日程上，各級人大在大會期間不設(shè)置大會自由發(fā)言時間；人大選舉本行政區(qū)一府兩院正職干部的選舉辦法中幾乎都規(guī)定，只有棄權(quán)或反對的才需在選票上作記號；人大表決中普遍采用舉手方式；代表在閉會期間活動及如何行使權(quán)力缺乏明確要求和必要制度保障。地方人大制衡權(quán)力的憲法性權(quán)力無法落實，成為我國公有產(chǎn)權(quán)非正當私有化的最大癥結(jié)。三、局部性公有產(chǎn)權(quán)非正當私有化問題的治理我國局部性部門行政權(quán)力，屬于一種合法化的權(quán)力，使用權(quán)力是其必要的權(quán)利，但必須以公共利益為目標，并受法律法規(guī)約束，官員權(quán)利義務(wù)必須匹配，法無規(guī)定的權(quán)力行使必須禁止。然而我國現(xiàn)行政法制度之執(zhí)行，與理想要求相去甚遠，人大、司法、社會監(jiān)督與參政渠道等有效供給嚴重不足，地方人大立法與司法權(quán)為局部性行政權(quán)力所控制或主導(dǎo)，必然導(dǎo)致行政部門及官員權(quán)力的肆意擴張和濫用，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。那么，如何能給行政權(quán)力加上一道有效的“界限”呢？眾所周知，社會群體權(quán)利的具體類型和分配依賴于社會權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)實狀況，是人類在一定社會物質(zhì)生活條件下權(quán)力競爭的產(chǎn)物，現(xiàn)存權(quán)力關(guān)系與結(jié)構(gòu)社會價值觀與社會規(guī)范權(quán)力競爭，共同決定著我國局部性行政權(quán)力能否受到有效約制。圍繞著我國局部性權(quán)力擁有者形成的強勢群體聯(lián)盟，不會輕易放棄權(quán)力之壟斷，這給我國非正當私有化問題治理帶來相當大的麻煩。本文提出的治理方案是，通過國家和社會間的第三領(lǐng)域的主動培育和建構(gòu)，促進我國相對弱勢群體權(quán)利意識的覺醒、并通過組織化方式爭取憲法賦予公民個人及共同體的權(quán)利得到有效維護。具體措施如下：一要由黨中央在建構(gòu)分權(quán)與有效民主政法制度上采取實質(zhì)性行動，并給人民以充分的自治渠道與權(quán)利。這也是與國務(wù)院向地方經(jīng)濟“放權(quán)讓利”相配套的制度提供之義務(wù)，并且目前只有黨中央才有足夠權(quán)威保障其效果。因為在缺少封建社會分疆封土之后相對民主化實踐充分洗禮的中國，強國家弱社會格局還將持續(xù)較長時期，總體比較廉潔并具有超然地位的黨中央成為最為關(guān)鍵的動員主體：第一，要全面實行人大直選制，并給予不同地區(qū)、城鄉(xiāng)以相同的代表人口比例民主政治更多的是實踐過程，人大代表的政治素質(zhì)與官銜、知識存量非必然成正比。第二，在憲政制度上真正賦予各級人民代表大會以有效的監(jiān)督權(quán)力、選舉權(quán)力和罷免權(quán)力，同時賦予各級人大而不是各級政府以國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理職能，并在人大下設(shè)專業(yè)委員會負責(zé)具體國資管理事務(wù)，如此方能有效制衡行政權(quán)力的恣意。第三，賦予公民、媒體以足夠的監(jiān)督、揭露公有產(chǎn)權(quán)非正當化運作問題之權(quán)利。第四，鼓勵（相對）弱勢群體的自組織與正當?shù)挠涡惺就蛄T工自由，并且給予其在我國政治結(jié)構(gòu)中自主選擇利益代言人的權(quán)利。第五，賦予司法機關(guān)相對超然的獨立地位，以便起到足夠的事后監(jiān)督與懲戒效果。二要由黨中央在制度設(shè)計上促進我國政企分開，讓真正經(jīng)過市場錘煉的、能力較強并有責(zé)任心的企業(yè)家來接管我國經(jīng)營不善的部分局部性公有企業(yè)，而非由官員行政性內(nèi)定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及其所持股份多寡。既要創(chuàng)建經(jīng)理市場，又要適度約束其流動。既要提高其合法收入、限制其各種非法收入，又要將其與企業(yè)及員工利益直接掛鉤。同時還要鼓勵員工通過民主管理、提合理化建議、培訓(xùn)晉升和從中選聘管理人員等方式，來制約經(jīng)理人可能的非正當私有化行徑。這些改革措施，在我國當前已到了非下狠心和力氣進行不可的危急關(guān)頭。而單獨依靠來自中央的非制度性反腐行動，已不足以改變局部性部門官員非正當私有化公有產(chǎn)權(quán)的行動邏輯：一方面，它屬于又一種人治行動，雖然短期內(nèi)具有較大震懾作用，但卻帶有較大的不確定性（如對很多高官的重罪輕罰）；另一方面，腐敗根源已不再是官員本身的問題，而是對局部性部門官員行政權(quán)力缺乏有效的制衡制度問題，反腐雖有一定效果，但卻是治標不治本，并且會延緩政法制度改革的最佳時機。建立一個善的有效制度可以讓具有不良習(xí)氣的官員嚴格按章辦事，而惡的制度卻會讓具有良好素質(zhì)的官員被壞風(fēng)氣所腐蝕。參考文獻1孫立平.轉(zhuǎn)型與斷裂：改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷M.清華大學(xué)出版社，2004.2李瑜青等.契約精神和社會發(fā)展M.山西人民出版社，1997.3季衛(wèi)東.法律程序的意義對中國法制建設(shè)的另一種思考M.中國法制出版社，2004.4梁治平.國家、市場、社會：當代中國的法律