職業(yè)教育論文-職業(yè)教育政府投資問題初探.doc

職業(yè)教育論文-職業(yè)教育政府投資問題初探摘要：目前我國職業(yè)教育政府投資存在投入不足、分配不均、效益低下的問題，這由于政策缺乏配套措施、管理體制未理順、撥款與教育效益脫節(jié)造成的，要解決這些問題，就要制定配套的法律制度，理順管理體制，改善財政撥款模式。關(guān)鍵詞：職業(yè)教育政府投資投入不足、經(jīng)費短缺一直是阻礙我國職業(yè)教育發(fā)展的“瓶頸”問題，也是我國職教工作者無法回避的問題。雖然1996年職業(yè)教育法頒布后，我國職業(yè)教育已初步形成了“政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與，公辦、民辦共同發(fā)展”的多元投資體制，但經(jīng)費匱乏的問題一直未得到有效解決。因此，在目前職業(yè)教育的地位不斷提升、發(fā)展職業(yè)教育的呼聲越來越高的大背景下，政府作為職業(yè)教育發(fā)展的主導(dǎo)者，其在經(jīng)費分擔(dān)中究竟扮演了怎樣的角色，如何扮演好自己的角色，這也是需要著重探討的問題。一、職業(yè)教育政府投資存在的問題1財政性教育經(jīng)費投入嚴(yán)重不足，缺口巨大我國教育投資分財政性和非財政性兩大部分，財政性教育投資包括財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費，各級政府征收用于教育的稅費，企業(yè)辦學(xué)經(jīng)費，校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學(xué)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費。財政性教育經(jīng)費的多少可以直接反映政府對某類教育事業(yè)的支持程度，而財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費又是財政性教育經(jīng)費的主要構(gòu)成部分，因此通過對預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的分析可以了解我國職業(yè)教育財政投資狀況。圖1顯示：20002004年，我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費總額逐年增加，由208568億元上升至402782億元，2004年幾乎是2000年的2倍，年均增長率達到1788，高于財政經(jīng)常性收入的增長，但中等職業(yè)教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費在2000年是17279億元，2004年為24786億元，年均增長率僅為944%。由此可知，雖然近年來中等職業(yè)教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費也呈逐年遞增之勢，但無論是增長的金額，還是增長的速度，都與全國水平相距甚遠。再者，隨著近幾年職業(yè)教育在我國受重視程度的不斷提高，職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模迅速擴張，中等職業(yè)學(xué)校2000年招生4083萬人，至2005年招生已擴大到656萬人，在校生突破1600萬人，招生數(shù)和在校生數(shù)均創(chuàng)歷史新高；高等職業(yè)學(xué)校2004年的在校生已達到595萬人，占普通高校在校生總數(shù)的447。很顯然，在目前的狀況下，緩慢增長的財政性經(jīng)費根本不能滿足規(guī)模迅速擴張的要求，這就是導(dǎo)致我國職業(yè)教育長期經(jīng)費匱乏的重要原因之一。圖120002004年我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費投入情況(單位：億元)原始數(shù)據(jù)來源：20002004年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告2財政性教育經(jīng)費分配非常不均，差異明顯教育發(fā)展不平衡問題一直是阻礙整個社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。一直以來，職教研究者都著重于探討財政性經(jīng)費在職業(yè)教育與普通教育之間分配是否公平的問題，對財政性經(jīng)費在職業(yè)教育內(nèi)部的分配問題關(guān)注得較少。事實上，目前我國職業(yè)教育財政性經(jīng)費在不同類型職業(yè)教育的分配有較大的差異，使得職業(yè)教育內(nèi)部出現(xiàn)了發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，形成了新一輪的“教育不公”。由圖2可知：首先，從整體水平上看，20002004年我國中等職業(yè)學(xué)校中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費最大的是中等專業(yè)學(xué)校，在2000元以上，其次是職業(yè)高中，在10002000元之問，最少的是技工學(xué)校，都在1000元以下，中專的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費竟是技校的34倍；其次，從差異變動情況看，中專和職高的差距逐漸在縮小，由2000年的934元縮小到2004年的464元，但中專和技校的差距越來越大，由2000年的1559元擴大到2004年的1611元。研究證明：由于主辦單位不同，公共教育資源在各類職業(yè)教育中的分配存在很大差異，中等專業(yè)學(xué)校的學(xué)生得到的財政支持力度明顯大于技工學(xué)校和職業(yè)高中，并且這種差距有拉大的趨勢，這是很不公平的。圖220002004年各類中等職業(yè)學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費情況原始數(shù)據(jù)來源：中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒200120053財政性教育經(jīng)費使用效益較低，資源浪費教育效率亦稱教育投資效率、教育資源利用效率、教育投資內(nèi)部效益等，指教育資源消耗與教育直接產(chǎn)出成果的比較。我國公共教育資源極其有限，職業(yè)教育公共教育資源更加稀缺，資源的稀缺性決定了提高教育資源利用效率或效益的必要性。人員支出占教育經(jīng)常費比例反映了學(xué)校在經(jīng)費使用中，用于發(fā)放教師工資的費用占預(yù)算內(nèi)撥款的比重有多少，過高的比例表明財政性經(jīng)費過多的用于支付教職工的工資，財政性教育經(jīng)費使用的結(jié)構(gòu)不合理。表1顯示：20002004年，我國三類學(xué)校人員經(jīng)費支出占預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出比例中，最小的是普通高等學(xué)校，比例在60左右浮動，其次是普通高中，在8085之間，職業(yè)中學(xué)與普通高中保持同一水平，但略高于普通高中。由此可知：職業(yè)中學(xué)的人員經(jīng)費支出所占的比例很大，甚至還高于普通高中，資金使用結(jié)構(gòu)不佳。理論上說，普通高中的人員經(jīng)費支出比例應(yīng)該明顯高于職業(yè)中學(xué)，因為普通教育主要采用“粉筆+黑板”的教學(xué)方式，教師的質(zhì)量是決定學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵因素，學(xué)校最大的開支應(yīng)是教師工資。但職業(yè)學(xué)校不僅要好的教師，還要好的設(shè)備，學(xué)校經(jīng)常性開支除用于教師工資外，還要特別注重教學(xué)設(shè)施、實訓(xùn)基地的維護，因此，職業(yè)學(xué)校人員經(jīng)費支出所占的比例應(yīng)遠遠少于普通高中這一比例。而導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校這一指標(biāo)過高的原因有兩個：其一，財政性教育經(jīng)費總量過少。在總量既定的情況下，工資又呈剛性，人員經(jīng)費所占比例自然很高；其二，財政性教育經(jīng)費使用效益較低。目前，我國一些職業(yè)學(xué)校的教師都是低一層次學(xué)校教師拔高而成的，如中等職業(yè)學(xué)校的教師由初中教師拔高而成，高等職業(yè)學(xué)校的教師是隨著中等職業(yè)學(xué)校升格拔高而成的。這些教師在短時間內(nèi)難以達到教學(xué)要求，不能勝任工作又占用學(xué)校財政撥款指標(biāo)，學(xué)?！盎ㄥX養(yǎng)閑人、聘新人”，人浮于事，使得人員經(jīng)費比例過高，資金使用效益很低，造成了教育經(jīng)費的嚴(yán)重浪費。表120002004年三類學(xué)校人員經(jīng)費支出占預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出的比例學(xué)校2000年2001年2002年2003年2004年職業(yè)中學(xué)84.07%85.76%86.76%85.80%85.47%普通高中83.87%83.82%85.19%83.52%83.49%普通高等學(xué)校60.03%61.66%60.29%59.25%58.61%原始數(shù)據(jù)來源：中國教育經(jīng)費執(zhí)行情況公告20002004二、職業(yè)教育政府投資問題的成因1政策缺乏配套措施，落實不力我國自1991年發(fā)布第1份國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定(以下簡稱決定)以來，也頒布了一些與職業(yè)教育相關(guān)的法規(guī)、政策，雖然尚無針對財政投資問題的專項法規(guī)，但一些政策文本也涉及了這一問題，如中華人民共和國教育法、中華人民共和國職業(yè)教育法、19912005年間發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定等。這些法律法規(guī)為職業(yè)教育政府投資問題的解決提供了有力依據(jù)，但由于政策缺乏相應(yīng)的配套措施，導(dǎo)致了政策落實不力、財政性經(jīng)費增長緩慢等問題。如1991年國家就要求地方制定生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，但并沒有要求地方何時要制定出來，標(biāo)準(zhǔn)至少要在多少元以上，如不按此標(biāo)準(zhǔn)撥款有什么后果。使得至今為止全國還未明確撥款標(biāo)準(zhǔn)，即使一些地方形式上制定了職業(yè)教育的生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)對政府撥款沒有起到任何指向作用。相較之下，地方政府普遍對義務(wù)教育十分重視，將義務(wù)教育的發(fā)展視為首要任務(wù)，原因就在于義務(wù)教育有完善的法律保障體系，如中華人民共和國義務(wù)教育法就有中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則來配套，詳細的界定了各級政府的投資管理責(zé)任，使地方政府不能“蒙混過關(guān)”，故中央對義務(wù)教育施行的政策在地方能具體落實。由此可知：好的政策需要好的配套措施來具體落實，否則就會成為紙上談兵。2管理體制未理順，政府管理職能“越位”與“缺位”我國職業(yè)教育管理體制是在計劃經(jīng)濟以及與這種體制相聯(lián)系的權(quán)利過分集中的政治體制下形成的，政府對職業(yè)教育包得過多、管得過死的現(xiàn)象依然存在。目前高等職業(yè)學(xué)校中，部分學(xué)校由行業(yè)管理，部分學(xué)校由中央、省、中心城市政府管理；中等職業(yè)學(xué)校中，職業(yè)高中因由普通中學(xué)改建而來，仍由教育局管理，技工學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校由行業(yè)或企業(yè)管理。在這種“部門所有，條塊分割”的管理體制下，主管部門對職業(yè)學(xué)校管得過多，該管的卻不管，由此出現(xiàn)了一系列的問題。第一，主管部門管理職能“越位”，使得財政性經(jīng)費利用率低。主管部門出于自身利益，往往要求職業(yè)學(xué)校按照自己的要求辦學(xué)，在專業(yè)設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容等方面對職業(yè)學(xué)校過多地進行干預(yù)，使得職業(yè)難以按照市場經(jīng)濟體制的要求辦學(xué)，造成教育經(jīng)費使用效益低下。如由各部委及其所屬的機構(gòu)管理職業(yè)教育，因這些主管部門往往只關(guān)心本部門或本單位的人力需要，使得職業(yè)教育專業(yè)劃分過窄，既需要大量增加專業(yè)教學(xué)設(shè)施和教師，同時在部門封閉辦學(xué)的體制下又不能充分利用這些設(shè)備和人員，大大降低了財政性經(jīng)費的使用效率。第三，主管部門管理職能“缺位”，職業(yè)學(xué)校經(jīng)費投入不穩(wěn)定。在現(xiàn)行的管理體制下，職業(yè)學(xué)校存在多級、多投財政撥款的現(xiàn)象，如某職業(yè)技術(shù)學(xué)院，雖然屬于林業(yè)廳主管，但其財政投入渠道有兩條，即人員經(jīng)費由省教育廳負(fù)責(zé)，基建及專項經(jīng)費由林業(yè)廳負(fù)責(zé)，但資料顯示，2005年該校只有教育廳的撥款，而無林業(yè)廳的撥款。由此可見，這種多級、多投的體制不僅降低了投資部門的責(zé)任感，容易出現(xiàn)“互相推諉”的不作為現(xiàn)象，還使得職業(yè)學(xué)校的經(jīng)費投入直接受主管單位、行業(yè)效益的影響，由此導(dǎo)致了職業(yè)學(xué)校經(jīng)費投入的不穩(wěn)定。3撥款與教育業(yè)績脫節(jié)，造成教育資源浪費學(xué)校在我國屬于事業(yè)單位，在財政上，政府對公立中等職業(yè)學(xué)校實行“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式，對公立高等職業(yè)學(xué)校實行“綜合定額加專項補助”的撥款模式。雖然兩種模式有較大的差別，但它們在管理上有兩大共同點：第一，兩類學(xué)校都屬于政府附屬物，即全額撥款事業(yè)單位；第二，對學(xué)校教職工采用編制管理。在這種撥款與管理模式下，職業(yè)學(xué)校的撥款很難與教育業(yè)績相聯(lián)系，由此造成了教育資源的浪費。例如湖南某國家級重點職業(yè)中學(xué)，無論是辦學(xué)條件還是辦學(xué)質(zhì)量，都位于湖南省中等職業(yè)學(xué)校的前列。但對于這樣一個學(xué)校而言，專業(yè)教師的數(shù)量不足與質(zhì)量不高仍是學(xué)校比較棘手的問題。這是因為在“定員定額”的撥付標(biāo)準(zhǔn)下，人員經(jīng)費的劃撥并未與學(xué)校的效益掛鉤，只與學(xué)校教職工的人數(shù)相關(guān)，是“養(yǎng)學(xué)校、養(yǎng)教師”的預(yù)算，財政撥款與教育業(yè)績完全脫節(jié)，使得職業(yè)學(xué)校人浮于事，該走的教師不走，該來的教師不能來，造成資源浪費。事實上，多數(shù)由初中拔高的教師并不能勝任職業(yè)學(xué)校的專業(yè)課教學(xué)工作，按照“績效管理”原則，這些教師不應(yīng)該留在學(xué)校。但由于工資的劃撥與他們的工作效率無關(guān)，只與有無編制相關(guān)，所以他們的經(jīng)費仍然照撥。對于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)而言，接受拔高的教師本是一件“政治任務(wù)”，再加上“最大一塊”人員經(jīng)費由政府負(fù)擔(dān)，與學(xué)校無直接的利益關(guān)系，就不如做個“順?biāo)饲椤?。教育撥款與教育業(yè)績的嚴(yán)重脫節(jié)使得不合格的教師因有編制而不出去，合格的教師因無編制而進不來，學(xué)校因沒有合格的專業(yè)教師，只好自己掏錢聘請兼職教師，最終導(dǎo)致教育資源的嚴(yán)重浪費。三、解決職業(yè)教育政府投資問題的對策1制定配套的法律制度，增強各級政府投資的積極性很多職業(yè)教育比較發(fā)達的國家都非常重視職業(yè)教育法律法規(guī)的完善，對于已經(jīng)頒發(fā)的文件中界定不清晰的條款，往往會有一系列的后續(xù)文件予以解釋或配套，大大提高了政策法規(guī)的執(zhí)行力度。因此，加大對職業(yè)教育的投資力度，落實國家的相關(guān)政策法規(guī)，就要制定與之相關(guān)的配套的法律制度。第一，制定職業(yè)教育法實施細則。首先，規(guī)定職業(yè)教育財政撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，人員經(jīng)費、生均公用經(jīng)費和生均基建費的增長要達到一定的比例；其次，規(guī)定中央政府加大對職業(yè)教育的投資力度，以一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的形式縮小職業(yè)教育的地區(qū)差異、提升職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)條件，以助學(xué)貸款的形式資助職業(yè)學(xué)校的貧困學(xué)生；最后，規(guī)定地方政府定時向中央?yún)R報本地區(qū)運用中央撥款發(fā)展職業(yè)教育的情況，中央以經(jīng)費使用的效率作為下次對地方撥款的重要參考，保證經(jīng)費真正用于發(fā)展職業(yè)教育。第二，制定地方職業(yè)教育財政撥款條例。首先，確定本地區(qū)職業(yè)教育的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，包括人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和基建費標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定各主管部門要按此標(biāo)準(zhǔn)撥款；其次，規(guī)定各主管部門不得干涉所管轄學(xué)校教師的招聘、專業(yè)的設(shè)置等，保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，主管部門只負(fù)責(zé)行使投資職責(zé)，并有權(quán)利對學(xué)校經(jīng)費使用情況進行監(jiān)督。再次，規(guī)定地方政府把職業(yè)教育工作列入年度教育工作報告的重要內(nèi)容，向人大、政協(xié)報告職業(yè)教育工作，并接收檢查和指導(dǎo)；將主管部門的撥款情況作為官員政績考核的標(biāo)準(zhǔn)，對未盡到撥款責(zé)任的主管部門領(lǐng)導(dǎo)，給予相應(yīng)的處罰。2理順管理體制，轉(zhuǎn)變主管部門的管理職能在“誰主管誰投資”的原則下，職業(yè)教育管理體制對其財政投資體制具有重大的影響?？茖W(xué)、高效的管理體制是推動職業(yè)教育持續(xù)健康發(fā)展的重要手段，也是保證職業(yè)教育財政投入的重要條件。要保證職業(yè)教育的投入，就要理順職業(yè)教育的管理體制，轉(zhuǎn)變主管部門的管理職能。第一，建立國家培訓(xùn)部，統(tǒng)管全國職業(yè)教育。對我國而言，要解決職業(yè)教育多頭管理、各自為政的問題，避免主管部門之間“互相推諉、扯皮”的現(xiàn)象，可以借鑒澳大利亞的做法，設(shè)立國家培訓(xùn)部，建立“培訓(xùn)部主管、行業(yè)企業(yè)配合、學(xué)校自主發(fā)展”的管理體制。首先，將職成教司改建為國家培訓(xùn)部，統(tǒng)管原來由職成司管理的中等職業(yè)教育、成人教育、繼續(xù)教育，原由高教司管理的高等職業(yè)教育，原由勞動和社會保障部門管理的