促進(jìn)公共決策科學(xué)化、民主化-復(fù)制.ppt

改革和完善決策機(jī)制，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化,主講人：,引言,胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中指出“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”，要“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化”，并提出了“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！钡慕ㄔO(shè)任務(wù)。這說明促進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化已經(jīng)成為我國(guó)政治體制改革及社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一個(gè)基本任務(wù)或目標(biāo) 。,基本內(nèi)容：,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共決策的要求 我國(guó)公共決策的現(xiàn)狀 促進(jìn)我國(guó)公共決策的科學(xué)化、民主化,一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共決策的要求,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種由市場(chǎng)來配置社會(huì)資源的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，或者說，是一種按供求機(jī)制配置資源的一種經(jīng)濟(jì)體制；而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則是一種在堅(jiān)持公有制和按勞分配占主導(dǎo)的條件下，通過宏觀調(diào)控的市場(chǎng)機(jī)制，在全社會(huì)內(nèi)有效地配置資源的經(jīng)濟(jì)體制或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式。它由三個(gè)基本環(huán)節(jié)所構(gòu)成：具有自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束和自主發(fā)展的企業(yè)主體，完善的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系，宏觀的調(diào)控體系。,1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征,微觀經(jīng)濟(jì)主體行為自主化。 資源配置市場(chǎng)化。 宏觀調(diào)控間接化。 正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這些特征，決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共決策的新的特點(diǎn)，并對(duì)公共決策提出了更高的要求。,2市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共決策提出的新要求,因?yàn)楣矝Q策與市場(chǎng)決策的分離以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的其他特征，使得政府的公共決策更加復(fù)雜和困難，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共決策提出了新的、更高的要求。這主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：,（1）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共決策的科學(xué)化提出了更高的要求。,一是伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府的行政管理體制也在相應(yīng)地進(jìn)行變革和調(diào)整。 二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有開放性，因而必然會(huì)突破國(guó)界向世界發(fā)展。,（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共決策的民主化提出了更高的要求。,在新體制下，公共決策所要處理的這種利益關(guān)系呈現(xiàn)更為復(fù)雜的局面，黨和國(guó)家要將分散的、甚至對(duì)立的各種利益主體匯集成為公共決策追求目標(biāo)的公共利益，就必須要求提高公共決策的民主化程度，要求決策者從整個(gè)社會(huì)的共同利益出發(fā)，通過各種渠道傾聽各階層人士的呼聲，公正地面對(duì)各種社會(huì)主體。,（3）公共決策過程本身的復(fù)雜性及困難，也難以避免公共決策的失誤。,要將分散的、對(duì)立的個(gè)人利益及偏好綜合成作為政府公共決策追求目標(biāo)的公共利益往往是困難的，甚至是不可能的。 即使存在一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)存的各種決策體制和決策方式因其缺陷也難以達(dá)到最優(yōu)的或理想的政策。 決策信息的不完全性。 人們的“短視效應(yīng)”。,二、我國(guó)公共決策的現(xiàn)狀,黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨和國(guó)家不斷地探索并積累適應(yīng)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，適應(yīng)于改革開放要求的公共決策的民主化、科學(xué)化的基礎(chǔ)，著手進(jìn)行政治及行政體制的改革，將決策的科學(xué)化和民主化當(dāng)作政治體制改革以及社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)、內(nèi)容、任務(wù)或目標(biāo)，在朝向決策的科學(xué)化、民主化上大大邁進(jìn)了一步。這主要表現(xiàn)在：,（1）真正確立了我國(guó)社會(huì)主義的公共決策的根本指導(dǎo)思想和原則。,將以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，建設(shè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義作為政府公共決策的根本指導(dǎo)思想，消除了以往公共決策指導(dǎo)思想以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，并隨各種政治斗爭(zhēng)及意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想的變化而變化的弊端； 在實(shí)踐中總結(jié)出成功的決策經(jīng)驗(yàn)、理論和方法，堅(jiān)持實(shí)事求是思想路線，確立民主集中制的組織原則，發(fā)揚(yáng)調(diào)查研究的優(yōu)良作風(fēng)，采用從群眾中來到群眾中去的基本方法，創(chuàng)立循序漸進(jìn)“摸著石頭過河”的改革制定模式。,（2）公共決策體制的改革與完善。,提出從決策體制上解決黨政決策職責(zé)不分，權(quán)力過分集中的弊端； 提出克服決策過程中的主觀主義、經(jīng)驗(yàn)主義和個(gè)人獨(dú)斷專行的作風(fēng)與行為； 提倡盡可能采用科學(xué)、合理的決策程序及方法，最大限度地集中群眾的智慧和力量，反映人民群眾的要求、愿望和利益等等。 注意改革和完善公共決策體制以及一些具體制度。,（3）建立健全專門的政策研究機(jī)構(gòu)。,從1981年開始，從中央到縣以上的地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)（軍隊(duì)大軍區(qū)以上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)）相繼設(shè)立了專門的政策研究室，作為黨政機(jī)關(guān)的決策研究、咨詢和參謀的機(jī)構(gòu)這些政策研究機(jī)構(gòu)的職能定位就是為決策提供信息搜集、咨詢建議、調(diào)查研究及方案論證以輔助決策。；同時(shí)，鼓勵(lì)和扶持作為體制外或民間的政策研究組織 。,（4）逐步采用現(xiàn)代化的決策方法、程序和技術(shù)。,在現(xiàn)實(shí)的公共決策實(shí)踐上，逐步采用現(xiàn)代化的決策程序及方法，對(duì)許多重大的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)改革，進(jìn)行了現(xiàn)代化決策的嘗試，即采取有組織的群眾參與，專家咨詢，多種方案的比較、擇優(yōu)，多方面的可行性論證的現(xiàn)代決策程序及方法，有效地保證這些政策取得好的或較好的效果，避免了重大失誤。,我國(guó)現(xiàn)有的公共決策體制基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展的。迄今為止仍有許多缺陷和不足，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)以及全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。從總體上看，我國(guó)目前正處于由傳統(tǒng)決策體制向現(xiàn)代決策體制的轉(zhuǎn)變時(shí)期，但傳統(tǒng)的決策體制及決策模式并未徹底消除，現(xiàn)代化的決策體制并未最終確立起來。,我國(guó)公共決策體制的弊端表現(xiàn)：,決策內(nèi)容“越位”與決策主體的“單調(diào)” 決策系統(tǒng)中樞機(jī)構(gòu)不健全 公共決策還未實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)決策到科學(xué)決策的根本性轉(zhuǎn)變。 信息、咨詢機(jī)構(gòu)比較薄弱 監(jiān)控機(jī)構(gòu)作用不到位 決策程序法定化程度低,1、決策內(nèi)容“越位”與決策主體的“單調(diào)”,決策內(nèi)容“越位”：政府行政決策包攬大量的應(yīng)由市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)來作出的決策。 公共管理決策應(yīng)著眼于公共問題，提供公共服務(wù)，服務(wù)于公共利益，只有社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)、個(gè)人不能解決的問題才通過公共管理來決策。政府應(yīng)從“越位”之處“退位”，從而達(dá)到“適位”。 決策主體 “單調(diào)”:黨與政府仍然是當(dāng)代公共管理的“主力軍”，非政府公共組織在公共管理中所發(fā)揮的作用還比較小,2、決策系統(tǒng)中樞機(jī)構(gòu)不健全,主體之間職權(quán)不清，黨政不分、政事不分、政企不分。 行政決策中樞機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)中心地位沒有確立。 政府部門內(nèi)部決策與執(zhí)行高度統(tǒng)一，難以有效控制違背公共利益的決策。 責(zé)任追究制度剛開始起步。,3、公共決策還未實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)決策到科學(xué)決策的根本性轉(zhuǎn)變。,決策者決策觀念滯后。“一言堂”、“個(gè)人說了算”仍是不少?zèng)Q策中的習(xí)慣定式，相當(dāng)數(shù)量的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)科學(xué)方法和現(xiàn)代技術(shù)手段進(jìn)入決策領(lǐng)域的戰(zhàn)略意義缺乏理解，單憑個(gè)人好惡、情緒意志“拍胸脯、拍腦袋、拍屁股”的決策現(xiàn)象屢見不鮮。 決策程序尚不規(guī)范。在實(shí)踐中，沒有根據(jù)理想的公共決策過程包括從問題界定、目標(biāo)確定、方案設(shè)計(jì)、結(jié)果預(yù)測(cè)、方案比較到擇優(yōu)到最終研究及評(píng)價(jià)等一系列功能環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范決策。 現(xiàn)代化的決策方法、手段應(yīng)用不充分。系統(tǒng)論、信息論、控制論等一系列新興理論實(shí)踐中真正應(yīng)用到?jīng)Q策上的還是不夠普遍；信息資源為實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的作用還不十分明顯。,4、信息、咨詢機(jī)構(gòu)比較薄弱,信息機(jī)構(gòu)還沒有充分、有效發(fā)揮作用。 信息來源和信息質(zhì)量受局限。目前主要還是依靠執(zhí)行系統(tǒng)提供信息。 目前我國(guó)信息處理的技術(shù)、方法和手段比較落后，在信息處理上存在著慢、粗、亂的問題。 思想庫(kù)實(shí)際發(fā)揮作用有限。體制內(nèi)的政策研究機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，難以例行輔助決策的應(yīng)有之職，蛻變?yōu)槠鸩莞遄游募拿貢帯ｓw制外或民間的政策研究組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，而且功能不全，往往只被當(dāng)作政策論證的工具，甚至被用來“裝門面”。,5、監(jiān)控機(jī)構(gòu)作用不到位,專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與專業(yè)監(jiān)督人員數(shù)量有限，而且沒有相對(duì)獨(dú)立性，不能充分發(fā)揮作用。 人民群眾沒有養(yǎng)成監(jiān)督的意識(shí)，也沒有養(yǎng)成監(jiān)督的習(xí)慣。,6、決策程序法定化程度低,公共決策涉及社會(huì)各方利益的調(diào)整和分配，只有一套完整的利益表達(dá)、提取、吸納、協(xié)調(diào)等決策規(guī)則和程序才能確保各種利益主體參與公共決策過程的有序性。 沒有法定的決策程序，就沒有決策的科學(xué)化與民主化。 但是我國(guó)公共決策程序法定化的程度還是比較低的。,造成的危害與損失：,全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)曾說：我們國(guó)家最大的浪費(fèi)莫過于戰(zhàn)略決策的失誤。 世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億-5000億元，這是一個(gè)多么驚人的數(shù)字！ 2006年，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在向全國(guó)人大常委會(huì)提交的10家中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中，通過審計(jì)查出這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元，但由于決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)145億元，是16億的9倍之多。,決策失誤會(huì)導(dǎo)致自然資源和經(jīng)濟(jì)資源的巨大破壞和浪費(fèi)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：,首先，項(xiàng)目決策失誤，投資打了“水漂”。 其次，規(guī)劃設(shè)計(jì)失誤，環(huán)境破壞嚴(yán)重。 再次，錯(cuò)誤決策下馬，付出更大代價(jià)。 第四，領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策，百姓叫苦連天。,首先，項(xiàng)目決策失誤，投資打了“水漂”。,在決策之后往往是巨額的投資，決策成功與否很大程度取決于所獲得的經(jīng)濟(jì)效益和回報(bào)，因此，項(xiàng)目決策失誤必然是導(dǎo)致大量投資付諸東流。曾被珠海市列為一號(hào)“政績(jī)工程”、曾經(jīng)號(hào)稱“全國(guó)最大最先進(jìn)最新潮”的珠海機(jī)場(chǎng)，目前“僅基建拖欠就達(dá)17億元”，該機(jī)場(chǎng)建成后每月客流量四五萬人次，只相當(dāng)于廣州白云機(jī)場(chǎng)一天的客流量。原機(jī)場(chǎng)設(shè)計(jì)客流量是1年1200萬人次，但2000年只有57萬人次，利用率不過1/24.無獨(dú)有偶，四川綿陽機(jī)場(chǎng)于2001年竣工通航，當(dāng)年就虧損3800多萬元。機(jī)場(chǎng)雖然竣工已有兩年多，但還有一億多元工程款沒付清。據(jù)審計(jì)部門的調(diào)查，綿陽機(jī)場(chǎng)目前未發(fā)揮或未完全發(fā)揮投資效益的資產(chǎn)高達(dá)2. 2億多元。,其次，規(guī)劃設(shè)計(jì)失誤，環(huán)境破壞嚴(yán)重。,一項(xiàng)工程或大型項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)不僅會(huì)影響到項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是會(huì)改變周邊的環(huán)境狀況，所以一旦規(guī)劃設(shè)計(jì)失誤，受害的往往不只是投資者，還會(huì)出現(xiàn)很多連帶災(zāi)害。 三門峽水庫(kù)的設(shè)計(jì)失誤就是一個(gè)典型實(shí)例：由于其設(shè)計(jì)上的缺陷，使得水庫(kù)發(fā)電和上游泥沙淤積之間形成了尖銳矛盾，導(dǎo)致黃河中游的重要支流渭河變成懸河，多次發(fā)生水災(zāi)，沿岸民眾受害不淺。近年，政府開始承認(rèn)在三門峽建設(shè)中存在重大的決策失誤，然而由于決策失誤所造成日益惡化的環(huán)境問題，早已超出了經(jīng)濟(jì)所能涵蓋的范圍，有關(guān)專家已多次呼吁三門峽水庫(kù)應(yīng)盡快放棄發(fā)電蓄水。,再次，錯(cuò)誤決策下馬，付出更大代價(jià)。,一種決策失誤是錯(cuò)誤投資，沒有收益；另一種決策失誤是放棄投資，導(dǎo)致后來付出更大代價(jià)。為了發(fā)展中國(guó)的航空事業(yè)，我國(guó)1978年完成運(yùn)十飛機(jī)的設(shè)計(jì)。然而，到20世紀(jì)80年代中后期，有關(guān)部門將這個(gè)項(xiàng)目下馬。這一決策的依據(jù)是：運(yùn)十飛機(jī)研制費(fèi)用已花去5億多元，要使之完善并達(dá)到定型生產(chǎn)的程度，還要追加幾十億元，這是一個(gè)典型的巨額成本沉沒的決策。由于不舍得再投入后期的20億-30億元資金，不僅使前期的5億元資金白白浪費(fèi)，而且失去了一個(gè)關(guān)乎中國(guó)幾千億甚至幾萬億元的干線飛機(jī)市場(chǎng)。另外，我國(guó)三年不上大型電力建設(shè)項(xiàng)目的錯(cuò)誤決策，導(dǎo)致2003年以來，電力供應(yīng)日趨緊張。而因?yàn)殡娏?yīng)不足，導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)直接和間接的經(jīng)濟(jì)損失還沒有具體數(shù)據(jù)，但應(yīng)該是一個(gè)巨大的數(shù)字。,第四，領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策，百姓叫苦連天。,在我國(guó)，相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)決策權(quán)仍然掌握在各級(jí)政府手中，由于有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)人不懂經(jīng)濟(jì)，只憑自己的經(jīng)驗(yàn)與好惡決策，受害的則是老百姓。 據(jù)新聞媒體報(bào)道，海南省某縣在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要求農(nóng)民將稻田改種芋頭，造成耕地荒蕪，農(nóng)民顆粒無收；青海省某縣實(shí)施所謂“富民工程”，投資200萬元在某村興建“名優(yōu)”蔬菜基地，給菜農(nóng)造成40萬元的經(jīng)濟(jì)損失；內(nèi)蒙古某鄉(xiāng)政府以包種包銷的合同方式在全鄉(xiāng)推廣優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的脫毒馬鈴薯，而農(nóng)民只收成了鄉(xiāng)政府承諾總量的1/10，這1/10也幾乎爛掉，農(nóng)民不但沒有賺到錢，反而背了一身的債。,三、推進(jìn)我國(guó)公共決策的科學(xué)化、民主化,決策科學(xué)化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)及方法特別是公共決策（政策科學(xué)）的理論和方法來進(jìn)行決策，并采用科學(xué)合理的決策程序。 決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各種社會(huì)團(tuán)體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策的過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求；并在決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中，形成民主的體制、程序和氣氛。,提高公共決策的科學(xué)化、民主化的幾個(gè)主要方面 ：,完善重大決策的規(guī)則和程序。 建立社情民意反映制度。 健全社會(huì)公示制度和聽證制度。 建立決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)。 實(shí)行決策論證制和責(zé)任制。 建立科學(xué)的決策評(píng)估制度。,1、完善重大決策的規(guī)則和程序。,決策主體要職責(zé)分開，明確政黨系統(tǒng)、人大、政府各自的決策權(quán)限、職責(zé)、范圍，使各決策主體的決策權(quán)界限明晰，減少侵權(quán)瀆職行為； 要健全各級(jí)政府決策會(huì)議制度，并使其與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有機(jī)的結(jié)合起來，兼顧公平和效率； 規(guī)定決策過程的各種規(guī)則。,2、要建立社情民意反映制度。,充分發(fā)揮人民代表和政協(xié)委員的作用。 改革信訪制度，建立保持社會(huì)穩(wěn)定的安全閥。 完善社情民意調(diào)查分析機(jī)構(gòu)。 充分利用網(wǎng)絡(luò)資源，建立反映社情民意的“信息高速公路”。 充分發(fā)揮新聞媒體的功能與作用。,3、要健全社會(huì)公示制度和聽證制度。,建立并完善社會(huì)公示制度。 建立并完善社會(huì)聽證制度。 建立并完善政府發(fā)言人制度。,4、建立決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)。,促進(jìn)政府研究機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。 培育和發(fā)展民間研究機(jī)構(gòu)。 建立健全信息支持系統(tǒng)。 大膽借鑒國(guó)外先進(jìn)的公共決策理論。,5、實(shí)行決策論證制和責(zé)任制。,實(shí)行決策的論證制。 建立決策失誤責(zé)任追究制度。 建立決策失誤賠償制度。 建立決策失誤辭職制度。,6、建立科學(xué)的決策評(píng)估制度。,建立第三方評(píng)估系統(tǒng)。 建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。 建立嚴(yán)格的決策評(píng)估程序。,結(jié)束語,隨著我國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，隨著黨和政府對(duì)公共政策制定的科學(xué)化、民主化意識(shí)的逐步增強(qiáng)，隨著科學(xué)發(fā)展觀的逐步完善，我們有理由相信，國(guó)家的政策失誤會(huì)越來越少，我們的明天會(huì)更好。,改革和完善政府決策機(jī)制研究 許耀桐 【該文章閱讀量：432次】【字號(hào)：大 中 小】 政府，作為國(guó)家進(jìn)行行政管理的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著行政決策的職責(zé)。任何一個(gè)國(guó)家的政治體系，都要通過其政府政策的決策和實(shí)施，來確定以至實(shí)現(xiàn)所代表的國(guó)家意志和國(guó)家利益。政府決策的重要性在于，它的對(duì)錯(cuò)、質(zhì)量和效率如何，決定著一個(gè)國(guó)家的興衰成敗和人民大眾的安危禍福。政府決策是伴隨著人類社會(huì)的政治發(fā)展而發(fā)展的，因此，隨著政治實(shí)踐的變遷發(fā)展，必須不斷地改革和完善政府的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化和法制化。 一、當(dāng)前我國(guó)政府決策機(jī)制存在的問題與原因 在我國(guó)，由于長(zhǎng)期不重視政府決策問題，沒有很好地實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)決策到現(xiàn)代決策的轉(zhuǎn)型，造成了決策的嚴(yán)重失誤。據(jù)披露，“新中國(guó)建立以來，在大約2萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費(fèi)至少有1萬億元”。20世紀(jì)80年代中期以來，我們黨和政府明確提出了決策科學(xué)化、民主化的要求，并作出了堅(jiān)忍不拔、持之以恒的努力。遺憾的是，收效不大，決策失誤還是時(shí)常發(fā)生。“七五”到“八五”期間，我國(guó)投資決策重大失誤率在30以上，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億元5000億元。2006年國(guó)家審計(jì)署查明，僅10個(gè)中央企業(yè)決策失誤的損失就高達(dá)145億元。這些事實(shí)和數(shù)字表明，我國(guó)的政府決策機(jī)制存在著比較嚴(yán)重的問題。 1決策權(quán)過分集中的體制性弊端。改革開放以來，我國(guó)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的高度集權(quán)的管理體制進(jìn)行了變革，取得了一定的進(jìn)展和成效。從已有的規(guī)定來看，現(xiàn)在政府決策都強(qiáng)調(diào)必須遵循一定的程序，即要求按照：發(fā)現(xiàn)問題調(diào)查研究資料與信息收集擬定各種可行的備選方案對(duì)各種備選方案進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)提交相關(guān)會(huì)議研究決定組織力量實(shí)施決策反饋信息等。由此可見，我國(guó)各級(jí)黨委和政府的決策權(quán)并不為個(gè)別人所掌握。但是，在事實(shí)上存在著非程序化甚至是違法的決策，誰權(quán)大誰說了算，有關(guān)決策的規(guī)則、程序不過是形式的東西。官大的定了的事下面就必須做，即使決策錯(cuò)了，下屬也不敢糾正，有誰敢對(duì)一把手說“不”呢？正所謂現(xiàn)在流行的“頂?shù)米〉恼静蛔?，站得住的頂不住”，即敢于發(fā)表與領(lǐng)導(dǎo)不同意見的、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)做的不對(duì)提出糾正的，崗位就保不??；而要想保住崗位的，就不敢這樣去做了，必須順著領(lǐng)導(dǎo)者的意圖。 權(quán)力過分集中的問題，癥結(jié)在于行政管理體制，在于權(quán)力沒有得到合理的劃分，使之過分集中于一把手，又得不到有效的制約。目前，不少行政主管仍然是集政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)管權(quán)于一身。按理說，決策者的主要職責(zé)是“斷”，而不是“謀”，必須堅(jiān)決杜絕“獨(dú)斷專行”、“長(zhǎng)官意志”。但是，由于權(quán)力沒有分解，“謀”、“斷”不分，決策者既能決策，又能執(zhí)行，還管監(jiān)督，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用。對(duì)此，正如溫家寶指出的那樣：“要從根本上解決濫用行政權(quán)力問題，必須加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！?2決策受部門利益影響較為嚴(yán)重。近年來，部門利益和地方利益有強(qiáng)化發(fā)展的趨勢(shì)。一些政府部門的決策表現(xiàn)出不同程度的部門利益傾向，同公共管理和社會(huì)利益的要求不符。這些政府部門的決策論證常帶有某種指向性，看似公正公允，實(shí)際上隱含著“部門利益優(yōu)先”的原則，傾向于強(qiáng)化各自的利益，在推動(dòng)立法和政策出臺(tái)的過程中，很容易導(dǎo)致不良政策法規(guī)的產(chǎn)生，甚至造成國(guó)家的立法和中央政府有些政策法規(guī)“難產(chǎn)”或難以落實(shí)。在中央與地方關(guān)系，整體與部門關(guān)系博弈過程中，追求地方和部門最優(yōu)，使部門和地方的一些政策決策存在著與中央政策偏離的傾向，導(dǎo)致了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”的怪現(xiàn)象。 “部門權(quán)力利益化”這種情況，使政府部門之間，以及地方政府之間的政策經(jīng)常打架，部門之間協(xié)調(diào)困難，嚴(yán)重影響政府政策的社會(huì)公信力。結(jié)果是，你管你的，我管我的，有收費(fèi)的項(xiàng)目，大家爭(zhēng)著做，安全問題出事了，誰都推卸責(zé)任。有的政府部門在冠冕堂皇地把自己的權(quán)力和利益最大化時(shí)，還與一些強(qiáng)勢(shì)行業(yè)單位結(jié)成利益共同體或既得利益集團(tuán)。強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)左右政策，日益成為政府決策的最大的危害。利益多元化下需要多元的利益表達(dá)渠道，而利益相關(guān)者特別是弱勢(shì)群體缺少利益表達(dá)的渠道。相反，一些大的壟斷性利益集團(tuán)，則往往可以明目張膽地對(duì)政府相關(guān)決策部門施加影響，甚至對(duì)專家咨詢機(jī)構(gòu)、新聞媒介施加強(qiáng)大影響，進(jìn)一步導(dǎo)致了“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力商品化”。 3決策尚欠缺專家客觀公正的咨詢論證。專家咨詢論證已經(jīng)成為科學(xué)民主決策的一個(gè)基本環(huán)節(jié)。但是，現(xiàn)在的專家咨詢論證，越來越成為形式主義。首先，一些地方或部門決策過程中的專家咨詢論證，只是為了符合制度規(guī)定和程序要求，而在具體操作過程中往往存在著“領(lǐng)導(dǎo)先下結(jié)論、然后專家論證”的情況。其次，專家組成的全面性與合理性存在問題。有些決策涉及到多個(gè)方面、多個(gè)領(lǐng)域，需要多個(gè)領(lǐng)域的專家咨詢論證。但是，在實(shí)際操作過程中把問題簡(jiǎn)單化，咨詢論證邀請(qǐng)的專家不夠全面。有些決策事項(xiàng)專業(yè)化程度高，邀請(qǐng)的專家不一定對(duì)這項(xiàng)決策具有比較專業(yè)的了解，容易造成專家與專業(yè)不對(duì)口的情況發(fā)生。第三，缺乏事前溝通。有些決策過程中的專家咨詢論證過于草率、匆忙，只是在會(huì)前或者提前一、兩天把相關(guān)材料送達(dá)專家，專家根本沒有時(shí)間充分了解相關(guān)決策材料信息。第四，尋找熟人關(guān)系。有些決策過程中的專家咨詢論證變相成為了決策者和專家之間拉關(guān)系的工具，決策者邀請(qǐng)專家的標(biāo)準(zhǔn)不是看專業(yè)背景，而主要是看和自己關(guān)系熟悉不熟悉。第五，專家不敬業(yè)。專家對(duì)自己要求不嚴(yán)，道德規(guī)范不夠，對(duì)咨詢論證草草過場(chǎng)，敷衍了事。 為什么決策會(huì)如此地欠缺專家客觀公正的咨詢論證，根本的問題還在于咨詢論證缺乏獨(dú)立性的問題。一是咨詢研究機(jī)構(gòu)作為“思想庫(kù)”、“智囊團(tuán)”的獨(dú)立性不夠。我國(guó)現(xiàn)有的決策咨詢機(jī)構(gòu)，無論是黨委的政策研究室，還是與政府、人大有關(guān)的研究室、發(fā)展研究中心、社科院等，都是屬于體制內(nèi)的。這些“吃皇糧”的政策咨詢機(jī)構(gòu)，由于依附于一定的政治權(quán)力，在參與決策時(shí)，必然不可能具有“獨(dú)立性”，很難起到客觀、公正的政策咨詢實(shí)際作用。二是缺乏獨(dú)立性的民間咨詢機(jī)構(gòu)。三是從各方面邀請(qǐng)來參加決策咨詢的專家，由于受到種種制約，也缺乏獨(dú)立性。 4決策的民主化公開性還存在不少漏洞。決策涉及人民群眾利益的重大事項(xiàng)，必須實(shí)行公示和聽證制度，是當(dāng)前民眾參與科學(xué)民主決策過程的重要制度。很多地方的重大決策雖然已經(jīng)采用了公示、聽證的方法，但多流于形式。 以聽證制度為例，這一制度的實(shí)行還存在不少的問題。一是聽證制度的內(nèi)容與程序還不夠規(guī)范。比較規(guī)范的聽證制度要把聽證的內(nèi)容提前一段時(shí)間向社會(huì)公布，如聽證的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容等等，允許公民報(bào)名參加，允許公民旁聽和新聞媒體采訪報(bào)道。從目前決策的實(shí)際情況看，這方面的工作還不夠規(guī)范，一般民眾對(duì)這方面的信息知之甚少，影響了聽證制度的效能。二是聽證代表擇選機(jī)制不健全。有些決策過程引入聽證制度只是為了應(yīng)付決策需要，在聽證代表的選擇上不認(rèn)真準(zhǔn)備，隨意找一些代表參加聽證。有的為了能夠順利通過決策，多請(qǐng)同意的人參加，回避持不同意見的人，甚至人為限制選擇一些代表參加聽證，對(duì)新聞媒體施加各種影響。三是聽證信息不對(duì)稱。在有些聽證制度具體實(shí)施過程中，聽證參加者只是在會(huì)前很短時(shí)間內(nèi)才拿到相關(guān)材料，難以有充裕的時(shí)間來熟悉情況，開展調(diào)研更為不可能，準(zhǔn)備工作無法做到位，因而也提不出多少實(shí)質(zhì)性的意見。 由于以上問題的存在，致使公民參與決策的程度不高，形式參與多而實(shí)質(zhì)參與少，參與的面不夠?qū)?，代表性不夠?qiáng)。在政府調(diào)查研究和征求意見過程中，公民參與者大多是為政府熟悉的人士，導(dǎo)致政府很難聽到不同的聲音。究其原因，在于政府往往從方便自身工作出發(fā)，而不是從方便民眾表達(dá)出發(fā)尋求參與者。 5決策的信息情報(bào)收集還很不系統(tǒng)成熟?，F(xiàn)代政府決策必須十分重視信息處理系統(tǒng)的健全完善。決策需要依靠專家，專家則需要信息情報(bào)，信息處理系統(tǒng)的重要性在于提供全面、及時(shí)、準(zhǔn)確、適用的信息，構(gòu)成現(xiàn)代政府決策的重要依據(jù)。但是，目前存在著決策信息供給渠道不夠暢通，信息來源較單一，采集、加工、處理信息的手段較落后，信息綜合運(yùn)用的程度不高，與決策相關(guān)的政府統(tǒng)計(jì)工作不夠完善，科研院所和專家學(xué)者收集掌握的信息資料很少被綜合利用等等諸多問題。 作為現(xiàn)代政府決策重要信息來源的現(xiàn)行政府統(tǒng)計(jì)體系，缺乏獨(dú)立性。政府統(tǒng)計(jì)受到地方利益和部門利益的干擾，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，存在水分。從縱向說，統(tǒng)計(jì)工作質(zhì)量受地方利益的影響較大。從橫向說，統(tǒng)計(jì)工作質(zhì)量受部門利益的影響較大。在管理體制上，政府統(tǒng)計(jì)部門接受同級(jí)政府和上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，從而使政府統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的展開對(duì)政府的支持產(chǎn)生了很強(qiáng)的傾向性，也受到很強(qiáng)的制約。政府統(tǒng)計(jì)部門未能樹立“公開是常規(guī)，保密是特例”的統(tǒng)計(jì)資料公開理念，與決策相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字的透明度很差。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的公開性不夠，難以滿足各級(jí)政府決策的需求。在這種情況下，要想作出科學(xué)、正確的決策，猶如“巧婦難為無米之炊”。在信息共享方面，我國(guó)目前的信息資源為地方部門所有，這些部門出自部門利益的考慮往往會(huì)在信息共享上設(shè)置障礙，缺乏共享的平臺(tái)和機(jī)制。有些重要的數(shù)據(jù)庫(kù)沒有建立，無法實(shí)施“數(shù)字化管理”。 6決策的監(jiān)督和責(zé)任追究制尚未完全到位。決策必須接受監(jiān)督與實(shí)行責(zé)任追究，是決策法制化的要求。目前，我國(guó)的決策監(jiān)督機(jī)制還很不健全，特別是缺乏有效的決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。一方面表現(xiàn)為決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制沒有真正建立；另一方面表現(xiàn)在決策反饋糾偏機(jī)制和決策責(zé)任追究制度還是一個(gè)空白。決策者的權(quán)責(zé)不對(duì)等，導(dǎo)致其責(zé)任心不強(qiáng)。對(duì)于決策失誤的責(zé)任人，更多的把決策失誤當(dāng)作工作上的缺點(diǎn)，往往以“交學(xué)費(fèi)”為由了結(jié)，難于依法追究決策者的法律責(zé)任。 決策監(jiān)督和問責(zé)制度的缺位，還與缺乏嚴(yán)密的決策后評(píng)價(jià)機(jī)制、難對(duì)決策做出客觀評(píng)價(jià)有關(guān)。存在的問題有：一是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊，重視定性標(biāo)準(zhǔn)，忽視定量標(biāo)準(zhǔn)。二是評(píng)價(jià)績(jī)效存在偏差，過多強(qiáng)調(diào)工作數(shù)量和速度，忽視工作質(zhì)量和效益，過多注重工作總結(jié)、匯報(bào)等靜態(tài)書面材料，忽視動(dòng)態(tài)的執(zhí)行過程和真實(shí)結(jié)果。三是評(píng)價(jià)主體單一，評(píng)價(jià)者往往是領(lǐng)導(dǎo)者本人或者與領(lǐng)導(dǎo)者本人有直接利害關(guān)系的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。內(nèi)部監(jiān)督追究、媒體監(jiān)督問責(zé)，以及事前制衡、事中監(jiān)督與事后追究的制度性的嚴(yán)重缺漏。 二、政府決策機(jī)制的合理結(jié)構(gòu)及其特征 上述我國(guó)政府決策存在的問題，是與政府決策機(jī)制不科學(xué)分不開的?，F(xiàn)代意義的政府決策，肇始于資本主義社會(huì)。按照權(quán)力劃分與制衡的原則，即根據(jù)“三權(quán)分立”的要求，西方國(guó)家將國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。每一種權(quán)力本身又劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，就決策權(quán)而言，從橫向上劃分為立法決策權(quán)、行政決策權(quán)、司法決策權(quán)；從縱向上，劃分為中央決策權(quán)和地方?jīng)Q策權(quán)。三權(quán)中的行政權(quán)，屬于政府所有。政府要行使好行政權(quán)，關(guān)鍵要行使好行政決策權(quán)。政府決策，絕非是一個(gè)短暫的瞬間，而是表現(xiàn)為由一個(gè)系統(tǒng)操作的過程，因而構(gòu)成一個(gè)決策機(jī)制。政府決策機(jī)制的結(jié)構(gòu)也是這樣，主要由決策主體、決策機(jī)構(gòu)、決策制度、決策程序四個(gè)要件組成。 1、政府決策主體?，F(xiàn)代社會(huì)的法定政府決策主體，集中于通過選舉產(chǎn)生的或經(jīng)過法律授權(quán)的擁有政府行政決策權(quán)的個(gè)人、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體。政府決策主體集中于通過選舉產(chǎn)生的或經(jīng)過法律授權(quán)的擁有政府行政決策權(quán)的個(gè)人、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體，但這并不意味著政府決策主體就局限于他們。在當(dāng)代社會(huì)，構(gòu)成政府決策的主體必然是多元的，政府決策主體多元化是其顯著特征。 所謂政府決策主體多元化，就是指決策主體不再是某一機(jī)構(gòu)和少數(shù)政府決策者的權(quán)利和職責(zé)。實(shí)質(zhì)上，在現(xiàn)代社會(huì)，政府決策主體不僅包括那些擁有最后抉擇權(quán)的個(gè)人、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)，如行政首腦、政府各部委、政策研究專門機(jī)構(gòu)等，而且包括那些對(duì)政府決策的性質(zhì)、方向、內(nèi)容、范圍和進(jìn)程實(shí)際發(fā)生影響的個(gè)人、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)，如政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民、新聞媒體等。政府決策主體多元化既是民主政治發(fā)展的本質(zhì)要求，也是現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)分工的必然要求。固然，在政府決策機(jī)制和決策過程中，行政首腦、政府各部委、政策研究專門機(jī)構(gòu)居于主導(dǎo)性主體地位，但就民主政治的本質(zhì)而言，民主是多數(shù)人的統(tǒng)治，這要求政府決策對(duì)于涉及到的利益相關(guān)者，必須由他們直接或間接地決定自己的前途命運(yùn)，而不是由其他的組織或個(gè)人包辦代替，他們處在政府決策機(jī)制和決策過程中的參與性主體地位。事實(shí)上二戰(zhàn)以來，由于民主觀念更加深入人心，民主意識(shí)更加濃烈，民主體制更加健全，民主程序更加規(guī)范，決策主體不斷擴(kuò)大，并且為政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民、新聞媒體等更多的決策主體參與政府決策提供了主客觀的條件。 2、政府決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)代政府決策是由一系列既相互獨(dú)立、相互分工，行使各自的功能，又相互聯(lián)系、相互配合的各種政府決策機(jī)構(gòu)共同完成的。在當(dāng)代社會(huì)中，大多數(shù)政治系統(tǒng)都存在著許多專門化的政府決策機(jī)構(gòu)和組織。從政府決策的功能過程來看，當(dāng)代政府決策過程中的利益表達(dá)、利益整合、政策制定與監(jiān)督等活動(dòng)，分別都由特定的或?qū)ｉT化的政府決策機(jī)構(gòu)來承擔(dān)；從政府決策的技術(shù)過程來看，當(dāng)代政府決策結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了信息搜集、謀與斷、評(píng)估與反饋等方面的專門化。 政府決策機(jī)構(gòu)專門化，是由現(xiàn)代決策的復(fù)雜性所致，也是現(xiàn)代決策的又一個(gè)基本特征。一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、功能完備的政府決策機(jī)構(gòu)是當(dāng)代政府決策科學(xué)化、民主化的基本條件，它至少包括以下專門化的系統(tǒng)：一是決策中樞系統(tǒng)。中樞系統(tǒng)是政府決策組織機(jī)構(gòu)的核心和靈魂。它的主要任務(wù)是提出政府決策的問題，規(guī)定政府決策的性質(zhì)、方向、原則和目標(biāo)，確認(rèn)政府決策的標(biāo)準(zhǔn)，確定政府決策的基本規(guī)范和程序；對(duì)各種方案進(jìn)行討論和分析，并最后選定決策方案。二是參謀咨詢系統(tǒng)。參謀咨詢系統(tǒng)是政府決策中樞系統(tǒng)的思想庫(kù)、智囊團(tuán)，其職能是對(duì)決策中樞系統(tǒng)提出的決策問題進(jìn)行調(diào)查研究、分析論證，提出決策根據(jù)，制定決策方案，以備決策中樞系統(tǒng)選擇。由于現(xiàn)代政府決策對(duì)象的復(fù)雜化、智能化，加之，政府決策者知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的有限，因此科學(xué)的政府決策離不開參謀咨詢系統(tǒng)功能的發(fā)揮。三是信息情報(bào)系統(tǒng)。信息情報(bào)是政府決策的依據(jù)。對(duì)于決策的科學(xué)化具有決定性的意義。信息情報(bào)系統(tǒng)的職能是經(jīng)常地搜集、整理、篩選、加工和貯存社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治生活各個(gè)方面的歷史和現(xiàn)狀的信息資料，以保證政府決策有大量、充足、準(zhǔn)確、全面的信息情報(bào)和資料可資運(yùn)用；分析決策執(zhí)行過程中存在的問題，發(fā)現(xiàn)決策的偏差，并及時(shí)反饋到?jīng)Q策中樞系統(tǒng)。四是監(jiān)督反饋系統(tǒng)。它的主要功能是監(jiān)督政府決策本身是否正確，并及時(shí)反饋到?jīng)Q策中樞，以避免政府決策的重大失誤；監(jiān)督已經(jīng)通過的法律和既定的政策的貫徹和執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問題和偏差，及時(shí)糾正。 3、政府決策制度。政府決策機(jī)制不僅要明確其決策主體和機(jī)構(gòu)，而且還要建立決策的規(guī)章制度，即決策制度。決策制度是構(gòu)成決策機(jī)制不可缺少的重要部分。 當(dāng)代政府決策制度主要包括三大項(xiàng)：一是關(guān)于決策社情民意反映制度。這一制度要求開拓多種渠道，傾聽民眾呼聲，從民眾中吸取智慧，使政府決策具有廣泛的民主性，建立在深厚扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上，真正做到順民心，合民意。要建立社情民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)，通過觀察社會(huì)輿論、定期進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)、社情形勢(shì)綜合分析等，主動(dòng)采集和深入了解和準(zhǔn)確掌握社情民意。要重點(diǎn)解決強(qiáng)勢(shì)群體、弱勢(shì)群體和中勢(shì)群體在利益表達(dá)上的不平等地位和對(duì)政治系統(tǒng)影響上的差異，以此作為有利于政府全面認(rèn)識(shí)決策的第一信號(hào)。二是關(guān)于決策公開制度。這一制度要求除依法應(yīng)當(dāng)保密之外，政府決策的事項(xiàng)、方式、過程和結(jié)果都應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)姆秶枰怨_。決策公開制度主要指公示制度和聽證制度。政府在就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題進(jìn)行決策時(shí)，由于涉及到或直接影響到一個(gè)地方的資源生態(tài)、生存條件、民眾福利、人文社會(huì)等方面，將對(duì)國(guó)計(jì)民生、子孫后代產(chǎn)生重大后果，因此，必須向社會(huì)公示，并舉行聽證。如果民眾對(duì)政府決策的過程和結(jié)果一無所知或一知半解，必將導(dǎo)致政府決策缺乏民眾的支持、認(rèn)同和有效監(jiān)督，影響決策的質(zhì)量，進(jìn)而影響決策的執(zhí)行和實(shí)施。三是關(guān)于決策失誤責(zé)任追究制度。這一制度有效地防止了決策的隨意性，大大增強(qiáng)了決策者的責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)珍惜民力，科學(xué)決策，民主決策。這一制度堅(jiān)決實(shí)行“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立決策的責(zé)任考核、評(píng)議、警示、獎(jiǎng)罰制度，同時(shí)還要建立與決策責(zé)任制相關(guān)的包括決策失誤賠償制、決策失誤辭職制等一系列的相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)決策權(quán)力的制約和控制，明確決策系統(tǒng)的權(quán)力和責(zé)任。 建立政府決策制度，必須納入法制的軌道。建立政府決策制度，目的就是要為決策制度立法，以便依法約束政府決策主體的行為，實(shí)現(xiàn)政府決策機(jī)制和決策過程的法制化。因此，建立政府決策制度，實(shí)行決策制度化，體現(xiàn)了法制化的特征。它使政府機(jī)關(guān)及其決策者的權(quán)力受到法律和人民的有效監(jiān)督。 4、政府決策程序。政府決策的主體、機(jī)構(gòu)和制度，只有與一定的決策程序相結(jié)合，才能形成一個(gè)相互聯(lián)系的、運(yùn)行著的有機(jī)整體。從一定意義說，政府決策就是按程序決策。政府決策需要程序，而且要求規(guī)范化。政府決策成功的關(guān)鍵，就在于決策必須按照民主、科學(xué)、法制的規(guī)范化程序進(jìn)行。這是因?yàn)?，從政府決策類型來看，政府決策尤其是重大決策，多屬風(fēng)險(xiǎn)型決策，總是伴隨著一定的風(fēng)險(xiǎn)。為使決策符合客觀規(guī)律，符合實(shí)際，必須制訂政府重大決策的基本程序，規(guī)范決策行為。政府決策程序的規(guī)范化，主要應(yīng)該包括發(fā)現(xiàn)問題，確定目標(biāo)；預(yù)測(cè)分析，充分論證；綜合評(píng)價(jià)，方案選優(yōu)；實(shí)施反饋，修正完善這四個(gè)決策環(huán)節(jié)程序的規(guī)范化。 中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，中華人民共和國(guó)憲法第3條明確規(guī)定“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。政府的決策活動(dòng)和決策過程必須貫徹實(shí)行民主集中制的原則。民主集中制決策原則要求按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的基本方針，完善議事和決策機(jī)制。“集體領(lǐng)導(dǎo)”，即重大問題必須集體討論決定，決議必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行；“民主集中”，即會(huì)前充分征求大家的意見和建議，會(huì)上啟發(fā)大家暢所欲言，會(huì)議討論結(jié)束時(shí)正確集中大家的意見，堅(jiān)決克服自行其事、擅自行動(dòng)和議而不決、決而不行等現(xiàn)象；“個(gè)別醞釀”，即要預(yù)留充足的醞釀時(shí)間，遵循醞釀的基本程序，把握醞釀的基本要求，遵守醞釀的組織紀(jì)律，不搞庸俗交易，不搞自由主義，或把思想溝通變成硬性說服的現(xiàn)象；“會(huì)議決定”，即抓好決策前的調(diào)查研究，開會(huì)前出“安民告示”，會(huì)議中充分討論，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。具體地說，民主集中制的決策運(yùn)行程序，要求有六個(gè)必不可少的環(huán)節(jié):一是抓住大事定議題；二是調(diào)查研究拿預(yù)案；三是個(gè)別醞釀求共識(shí)；四是民主集中作決斷；五是分工負(fù)責(zé)抓落實(shí)；六是監(jiān)督執(zhí)行重檢查。這和四個(gè)環(huán)節(jié)的決策程序是相當(dāng)契合的。 三、改革和完善我國(guó)政府決策機(jī)制的建議 針對(duì)我國(guó)政府決策存在的問題，堅(jiān)決克服和遏止決策失誤，必須改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制，卓有成效地推動(dòng)公眾參與、專家論證和政府依法決策相結(jié)合的“三位一體”決策模式的形成，加快推進(jìn)政府決策朝著科學(xué)化、民主化和法制化軌道的發(fā)展。 1確立我國(guó)政府決策機(jī)制的指導(dǎo)思想是科學(xué)化、民主化和法制化。改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制，首先必須確立我國(guó)政府決策的指導(dǎo)思想。我國(guó)政府決策的根本指導(dǎo)思想是，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法制化。 什么是決策科學(xué)化？決策科學(xué)化是相對(duì)于傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策而言的，它是指以科學(xué)先進(jìn)的理論為指導(dǎo)、科學(xué)的技術(shù)方法為手段、科學(xué)的決策程序?yàn)橐劳小⒖茖W(xué)的決策評(píng)估為保障而進(jìn)行的決策活動(dòng)。決策科學(xué)化是新形勢(shì)對(duì)決策的客觀要求。從國(guó)際看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)劇烈復(fù)雜，決策環(huán)境瞬息萬變，決策的難度越來越大，決策失誤的后果越來越嚴(yán)重。從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)改革開放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)，給政府提出了前所未有的決策難題。試圖運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)解決極具復(fù)雜性的政策問題必然會(huì)帶來政策災(zāi)難。非但不能解決政策問題，反而會(huì)制造新的政策問題。因此，國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)迫切要求提高決策的科學(xué)化水平。決策科學(xué)化強(qiáng)調(diào)建立科學(xué)的決策機(jī)制，強(qiáng)調(diào)決策過程中要借助“外腦”，強(qiáng)調(diào)將決策建立在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上。決策科學(xué)化要達(dá)到以下基本要求：任何政府決策都要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，遵循客觀規(guī)律，立足于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；科學(xué)的決策必須建立在大量的、系統(tǒng)的、準(zhǔn)確的信息資源基礎(chǔ)之上，必須全面地收集、掌握和處理重要的政策信息，對(duì)問題的發(fā)生、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)要有充分的了解，盡可能降低決策的不確定性；決策要堅(jiān)持公共利益取向，能夠從維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)絕大多數(shù)人的根本利益出發(fā)，并搞好利益的綜合平衡，促進(jìn)社會(huì)公正。 什么是決策民主化？決策民主化就是作決策時(shí)，既充分重視決策集體中所有成員的意見和判斷，反對(duì)獨(dú)斷專行和個(gè)人說了算，又重視智囊機(jī)構(gòu)的意見和判斷，并且盡量使所有利益關(guān)系人都有機(jī)會(huì)參與決策過程。在此前提下，根據(jù)最能反映民意的規(guī)則作出決斷，使決策充分反映民意，廣泛集中民智。民主是一個(gè)政治體系在政治上的首選價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，因此，決策民主化是民主政治的本質(zhì)要求。民主政治需要的不僅是民主形式的代表機(jī)關(guān)，而且要建立由群眾自己從下面來管理整個(gè)國(guó)家的制度，讓群眾實(shí)際地參加各方面的生活。也就是說，民主政治要求公民不能僅僅通過他們的代表行使決策權(quán)，而是要更多地參與實(shí)際決策和公共事務(wù)的管理；實(shí)行政務(wù)公開，以便公民能夠?qū)φ疀Q策實(shí)行有效地監(jiān)督，直接行使作為國(guó)家主人的民主權(quán)利。 除了決策科學(xué)化、民主化外，還要強(qiáng)調(diào)決策法制化。2004年3月22日國(guó)務(wù)院頒發(fā)了全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要，指出要形成“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制”，“實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策”。同年頒發(fā)的國(guó)務(wù)院工作規(guī)則在第四章“實(shí)行科學(xué)民主決策”再次指出，“實(shí)行依法決策、科學(xué)決策和民主決策”。這兩個(gè)文件都包含了決策要法制化的意思。但是，迄今為止，在黨的文件正式的行文上還沒有明確提出“三化”問題。因此，我們建議，我國(guó)政府決策的指導(dǎo)思想應(yīng)該明確地表述為“科學(xué)化、民主化、法制化”。 決策法制化就是用法制手段規(guī)范、約束決策行為，將政府決策納入法制化軌道。決策法制化能夠使政府決策更加合理、公正或避免重大決策失誤。決策法制化是依法治國(guó)原則在公共決策領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。從促進(jìn)決策者的觀念轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)決策層的重新定位，到規(guī)范決策過程、完善決策的方式方法，再到提高決策的透明度、健全對(duì)決策的監(jiān)督，法制化都是重要的動(dòng)力和保障。社會(huì)主義民主政治是法治政治，黨組織只有在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)和決策，才能實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)作用。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，政府只有依法決策和行政，才能擔(dān)當(dāng)起在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)有角色。決策法制化的核心是規(guī)范決策的制度和程序，決策從提出問題、調(diào)查研究到咨詢論證、信息公開和聽證、最終決定，都以法律為依據(jù)，按法律要求運(yùn)行。因此，強(qiáng)調(diào)決策法制化具有重大意義。這有助于對(duì)政府決策進(jìn)行合法性審查，包括決策的立項(xiàng)、決策預(yù)案的條文、決策的程序方法，都應(yīng)作適法性審查，以杜絕政府政策與國(guó)家法律相違背、地方和部門政策與國(guó)家宏觀政策相違背、各部門政策相互沖突的現(xiàn)象發(fā)生。并把它作為政府進(jìn)行決策的前置條件。 2、建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。行政權(quán)客觀上劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)，這是行政權(quán)力的“三分法”，三權(quán)應(yīng)該分別授權(quán)使用。但是，我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的則是行政的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三合一”的體制，正是這樣的體制造成了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的過分集中。為了克服權(quán)力過分集中的體制性弊端，我們認(rèn)為，必須改變傳統(tǒng)的“三權(quán)合一”體制為“三權(quán)分開”的新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這是改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制的根本性環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性的突破。 我國(guó)現(xiàn)有政府的部委不但擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，而且擁有監(jiān)管權(quán)。首先，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一。它表現(xiàn)為決策過程和執(zhí)行過程都是在一個(gè)政府部門內(nèi)進(jìn)行，而且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的還是這個(gè)政府部門內(nèi)的這些人。這種“三合一”的政府行政體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下形成的。當(dāng)然，應(yīng)該肯定“三合一”的政府行政體制在歷史上曾經(jīng)起過積極的作用。但是，隨著我國(guó)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這種管理過細(xì)，一身三任，既當(dāng)“組織員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的政府行政體制，顯然已經(jīng)不適合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理了。 在當(dāng)代政府行政管理體制不斷科學(xué)化、效能化的大趨勢(shì)下，我國(guó)“三合一”的政府行政體制非改不可。有鑒于此，從十六大報(bào)告開始，我們黨即探討了政府機(jī)構(gòu)改革的基本取向問題，提出“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)”。這是我國(guó)第一次把行政管理分為三個(gè)環(huán)節(jié)，提出必須按照三個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范部門職能。在十六大報(bào)告的基礎(chǔ)上，十七大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制?！倍覐?qiáng)調(diào)了，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。這是第一次明確地把十六大報(bào)告中關(guān)于行政管理的“三環(huán)”提升為“三權(quán)”，并且首先強(qiáng)調(diào)“三權(quán)”之間的相互制約，其次才是它們之間的相互協(xié)調(diào)。我們認(rèn)為，應(yīng)該把十七大報(bào)告關(guān)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”相互區(qū)分、既制約又協(xié)調(diào)的這段重要論述，看成是構(gòu)建中國(guó)特色的政府決策機(jī)制的指南，對(duì)我國(guó)政府的行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分離，轉(zhuǎn)變政府職能；對(duì)政府的行政部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)能劃分，使它們分別掌握行政的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 3、實(shí)行決策過程中的“謀”、“斷”分離。改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制，不僅要建立決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，還要借鑒決策的科學(xué)理論和西方國(guó)家的決策經(jīng)驗(yàn)，在決策過程中實(shí)行“謀”與“斷”的分離，按照“謀者不斷，斷者不謀”的原則，建立“謀”、“斷”分離的決策運(yùn)行機(jī)制?！爸\”，主要由對(duì)決策起參謀咨詢的輔助機(jī)構(gòu)（或稱決策的智力支持系統(tǒng)）承擔(dān)，提出決策議案；“斷”，主要由決策的中樞機(jī)構(gòu)和行政首腦承擔(dān)，負(fù)責(zé)對(duì)決策議案拍板決斷。把“謀”從“斷”中分出來，要做好以下三件事： 首先，要完善體制內(nèi)的政策研究組織機(jī)構(gòu)，確保其研究工作的科學(xué)性、客觀性、自主性，尤其需要保持政策研究組織機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，使其不受黨派、集團(tuán)、群體的價(jià)值取向與利益偏好的影響。這些政策研究組織機(jī)構(gòu)，在人事管理上，在人員的工資待遇和獎(jiǎng)懲等方面獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，其活動(dòng)由法律予以保證，使它們能夠獨(dú)立自主地進(jìn)行決策研究與咨詢。要充分發(fā)揮現(xiàn)有黨委部門的政策研究室，與政府部門有關(guān)的研究室、發(fā)展研究中心、社會(huì)科學(xué)院等機(jī)構(gòu)的參謀咨詢作用，而不能讓它們蛻變?yōu)槠鸩菸募蛨?bào)告的秘書班子，或單純論證政策正確性的官方寫手。 其次，要大力發(fā)展體制外的政策研究咨詢組織，讓它們充分參與政策決策的謀劃。目前，體制外的政策研究咨詢組織主要有大學(xué)和民間非營(yíng)利性研究機(jī)構(gòu)，還有是商業(yè)性研究機(jī)構(gòu)。比如投資銀行和跨國(guó)公司的研究部，這些機(jī)構(gòu)主要為其公司和機(jī)構(gòu)的利益服務(wù)?？傮w說，我國(guó)體制外民間的政策研究咨詢組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，而且力量弱小。要打破由官方機(jī)構(gòu)完全承擔(dān)決策任務(wù)的格局，鼓勵(lì)體制外民間政策研究咨詢組織的發(fā)展，使其在資質(zhì)得到確認(rèn)的情況下同等條件地承擔(dān)政府決策方案的招投標(biāo)任務(wù)。體制外民間的政策研究咨詢組織的發(fā)展，有利于積極發(fā)揮其人才集中、研究領(lǐng)域廣泛、能直接體察民情民意、與人民群眾聯(lián)系密切的特點(diǎn)，為更好地實(shí)現(xiàn)政府的決策目標(biāo)服務(wù)。政府要有向體制外組織和機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的意識(shí)，凡事不一定都要自己親自辦，可以采取委托的方式。 第三，要建立和完善專家咨詢制度。專家咨詢制度是決策科學(xué)化的必然要求，專家通過對(duì)決策方案的可行性或不可行性研究，發(fā)現(xiàn)決策存在的問題，可以盡量避免決策不失誤或者少失誤。因?yàn)闆Q策者有許多重大問題需要決策，有的問題專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，涉及各行各業(yè)，方方面面，決策者不可能成為各個(gè)領(lǐng)域的行家里手。因此，建立專家咨詢制度可以把各學(xué)科、各行業(yè)的專家組織起來，對(duì)重大決策發(fā)揮有效的顧問、參謀作用。建立專家咨詢制度需解決好以下兩個(gè)問題：一是專家咨詢的獨(dú)立性問題。如果專家咨詢?nèi)狈Κ?dú)立性，那么專家咨詢就失去了價(jià)值。不管什么樣的決策課題，決策者應(yīng)該讓專家根據(jù)客觀事實(shí)得出自己的科學(xué)結(jié)論。只有這樣，才能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策具有科學(xué)價(jià)值。決不可領(lǐng)導(dǎo)自己先下結(jié)論，然后讓專家千方百計(jì)地來論證自己結(jié)論的正確性。在咨詢過程中，決策者應(yīng)與專家回避，不采取領(lǐng)導(dǎo)與專家直接面對(duì)面的座談會(huì)形式，以避免專家在壓力下說違心的話。二是建立專家咨詢的道德規(guī)范和責(zé)任制度。我們現(xiàn)在很多失誤的決策不全是領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋做出的，而是都有專家的論證。因此，必須建立咨詢專家的道德規(guī)范，對(duì)于重大失誤的決策，參與論證的專家應(yīng)獨(dú)立地負(fù)擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 4、合理界定各級(jí)政府及其職能部門重大決策的范圍和程序。改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制，必須區(qū)分政府決策的類型、層級(jí)，界定各級(jí)政府及其職能部門的決策范圍。政府決策在分類上，一般可分為常規(guī)決策、重大決策。在層級(jí)上一般可分為中央、地方、基層。常規(guī)決策是指，所解決的是那些經(jīng)常重復(fù)出現(xiàn)、性質(zhì)非常相近的例行性問題，可按程序化步驟和常規(guī)性的方法處理。重大決策，是那些具有宏觀性、全局性、方向性和原則性等特征的戰(zhàn)略決策，是偶發(fā)的、無先例可循的、非常規(guī)性的問題，在這種情況下，決策者難以照章行事，需要有創(chuàng)造性思維。鑒于常規(guī)決策比較單純、淺顯，因此，那些屬于中央、地方、基層層級(jí)的常規(guī)決策，就不在我們的研究之列。這里，我們著重研究的是屬于中央、地方、基層層級(jí)的重大決策。 首先，必須確定哪些項(xiàng)目屬于重大決策的范圍。什么是重大決策呢？黨的十三大報(bào)告曾經(jīng)做了這樣的分析：“中央、地方、基層的情況不同，對(duì)全國(guó)性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題決策，應(yīng)分別在國(guó)家、地方和基層三個(gè)不同的層次上展開。黨中央應(yīng)就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等各個(gè)方面的重大問題提出決策；省、市、縣地方黨委應(yīng)在執(zhí)行中央路線和保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，對(duì)地方性的重大問題提出決策；凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原則”。這一段論述，從大的方面把中央、地方、基層三個(gè)層面的