社會其它相關(guān)論文-城中村改造模式選擇與實施探討.doc

社會其它相關(guān)論文-城中村改造模式選擇與實施探討摘要：城中村改造是中國快速化城市進(jìn)程中的一個特有現(xiàn)象。從上個世紀(jì)90年代開始，逐步引起了各方面的廣泛關(guān)注。在分析9個城市城中村改造實踐的基礎(chǔ)上，指出了實施城中村改造應(yīng)該充分考慮的關(guān)鍵因素，并提出了具體實施過程中操作建議。關(guān)鍵詞：城中村；改造；實施1城中村的特征與形成“城中村”，顧名思義，即城市中的村莊。至少應(yīng)具有如下五個基本特征；(1)從地域空間上看?！俺侵写濉睉?yīng)該在城市總體發(fā)展規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)；(2)從土地權(quán)屬來看，“城中村”的土地為集體所有而非國家所有，這是“城中村”的核心特征之一。也是“城中村”存在的根本條件；(3)從管理體制上看，“城中村”的管理主體仍然是村民委員會，在行政隸屬上仍然以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制為主，少部分是街道辦事處；(4)從戶籍上看，“城中村”的村民仍然是農(nóng)業(yè)戶口，因此在理論上他們?nèi)匀豢梢猿邪恋兀m然可耕種的土地數(shù)量實際上往往很少甚至已經(jīng)沒有I(5)從經(jīng)濟(jì)關(guān)系上看，“城中村”周圍已基本上形成完善的商業(yè)環(huán)境，村民的現(xiàn)代商業(yè)意識也已基本形成，更重要的是，村民的生活來源也基本上依靠二、三產(chǎn)業(yè)或全部是房租。城中村是我國快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市中，表現(xiàn)得尤為突出。一般認(rèn)為我國實行的城鄉(xiāng)二元土地制度是城中村產(chǎn)生的主要原因。上世紀(jì)90年代中期以前，中國城中村問題尚未顯現(xiàn)，上世紀(jì)90年代中后期，中國城市化進(jìn)程提速，城市周圍土地開始被大量并且快速地征用。為了避免在農(nóng)村土地房屋補(bǔ)償和村民安置方面支付巨額經(jīng)濟(jì)和社會成本，城市政府選擇了繞開村落迂回發(fā)展的思路，這就直接導(dǎo)致了城中村的出現(xiàn)。城中村，既是歷史的遺留，又是現(xiàn)期的新生活體。2城中村改造的主要模式實施城中村改造，部分城市已先行一步，并取得了一定的成績和經(jīng)驗。如廣州市按照“先行試點、穩(wěn)妥進(jìn)行”的原則，選擇有代表性的城中村試點改造；杭州市依照社區(qū)股份合作制的方法首先對城中村的集體資產(chǎn)進(jìn)行量化改制；珠海市通過市場機(jī)制，引入房地產(chǎn)開發(fā)商參與城中村改造等。歸結(jié)起來，主要有三種模式：(1)政府總攬，自上而下。如在石家莊等地，政府拿出資金拆舊建新，采取就業(yè)培訓(xùn)等措施，鼓勵村民融入城市生活。這種方式缺點是前期拆遷安置成本高，政府財政資金有限，難以做到資金平衡；優(yōu)點在于有利于整體規(guī)劃與快速推進(jìn)。能最大地實現(xiàn)土地價值。(2)自力更生，政府推動。在廣州市，對于規(guī)模大的“城中村”，主要采取政府提供優(yōu)惠政策，實行村集體、村民出資和銀行貸款相結(jié)合的方式，自主實施改造。這種模式需要政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施及資金等方面提供較大支持力度。(3)引入資金，開發(fā)帶動。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、市場經(jīng)濟(jì)較活躍的地區(qū)，如珠海等地，通過引入外部資金，以開發(fā)的形式帶動城中村的改造。這種模式優(yōu)點在于可以緩解政府資金的局限性，使財政資金可以投入到更多的基礎(chǔ)設(shè)施及公益事業(yè)上，但缺點是開發(fā)商在缺乏政府約束和指導(dǎo)的情況下，很難保障村集體和村民的利益。3改造模式選擇的標(biāo)準(zhǔn)3.1改造實施前的歷史城中村的發(fā)展過程也是各種錯綜復(fù)雜的關(guān)系不斷形成的過程，如：復(fù)雜的債務(wù)關(guān)系、盤結(jié)的人情往來、從不同角度伸出的利益之手，這其中最為突出的就是土地關(guān)系。(1)傳統(tǒng)體制之下，村級集體所有的土地的處置往往不是非常符合政策的規(guī)定，各種隱形的土地交易難以理清I(2)隨著城中村的發(fā)展。“村民”作為一個利益群體其組成人員是在不斷變化的。在上世紀(jì)60、70年代，城市和農(nóng)村的生活水平差距較大，“城中村”村民很多便利用其離城較近的地理優(yōu)勢進(jìn)城工作。隨著時間的流逝，這些人往往只有戶口在村、而本人已多年不再回鄉(xiāng)。改革開放初期，不少“城中村”村民放棄了傳統(tǒng)的農(nóng)耕，轉(zhuǎn)而從事現(xiàn)代的工商業(yè)。當(dāng)時鑒于大量土地的棄耕，不少“城中村”引入了外地人員進(jìn)行承包耕種。這些外地人員部分是當(dāng)年同時轉(zhuǎn)入了戶口，部分沒有。在實際改造實施中，如何對待此類村民和原有老村民。在不少地方引起了爭議。上世紀(jì)80年代末90年代初，由于大量不合程序的戶籍遷移，各地“城中村”大量出現(xiàn)了在本村無人認(rèn)識的“本村戶籍村民”。各地“城中村”大多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高峰期興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。其從業(yè)人員多為老“城中村”村民，此類人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作時。往往采取的是“押地進(jìn)廠、地隨人走”的方式。由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展大量不佳，而這些人員往往年齡在50歲左右，欠缺謀生能力，并且是家里的“頂梁柱”，所以在改造中理應(yīng)給予適當(dāng)關(guān)注。歷史原因形成的政府信譽(yù)的喪失。在“城中村”中主要表現(xiàn)為歷史上政府征用土地后承諾的條件不兌現(xiàn)，少數(shù)地方的政府甚至采用的“哄著上路、騙著實施、拖著兌現(xiàn)”的不良行政方式，嚴(yán)重?fù)p害形象。3.2改造實施中的現(xiàn)實“城中村”要想順利實施改造，消除村民思想負(fù)擔(dān)、妥善處理利益分配，兼顧好國家、集體和個人是基礎(chǔ)。(1)消除思想負(fù)擔(dān)。各種調(diào)查顯示，“城中村”村民對改造主要有以下三種憂慮：改造后生活缺乏保障。鑒于自身素質(zhì)，農(nóng)民擔(dān)心轉(zhuǎn)為居民后缺乏與城市居民競爭的能力，找不到工作；改制后的股份合作公司前景未明，收入未知；部分地方社會保障體系的不能及時跟進(jìn)，養(yǎng)老、醫(yī)療缺乏預(yù)期保障。子女上學(xué)困難。轉(zhuǎn)為居民戶口后，教育資源充分放開，在收入缺乏保障的情況下，有地方農(nóng)民反映子女到城里上學(xué)的額外開支太多，難以負(fù)擔(dān)突然提升的教育消費。擔(dān)心政府承諾不兌現(xiàn)。有些村莊的改造是在不安的情緒下進(jìn)行擔(dān)心政府承諾不兌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)損失得不到合理補(bǔ)償。改造前，可以依托村委會進(jìn)行“集體維權(quán)”；改造后一旦出現(xiàn)問題則只能“孤軍奮戰(zhàn)”?？傊瑐鹘y(tǒng)的農(nóng)業(yè)生活習(xí)慣讓面對與土地突然失去直接聯(lián)系的農(nóng)民不知所措。(2)合理分配利益?！俺侵写濉备脑熘械拿芗谐霈F(xiàn)在利益再分配時，這是利益在國家、集體和個人之間的再分配、再調(diào)整的問題，主要表現(xiàn)為：土地級差地租如何分配。隨著城市的發(fā)展，“城中村”及其周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施以及商業(yè)環(huán)境都得到極大改善，集體土地大幅升值，土地價格由每畝萬元急劇上升為幾十萬甚至上百萬。村級集體組織依靠出租土地、經(jīng)營廠房獲得巨額土地級差收益。城中村改制時，政府、企業(yè)、“城中村”的村民等如何合理地分配存量的現(xiàn)金或?qū)嵨镔Y產(chǎn)，成為改制的核心問題。集體所有土地變性為國有土地后市場化行為所帶來的巨額收益如何分配。改制后，集體土地必將進(jìn)一步變性為國有土地，除部分用作公益外，還有一部分必然面向市場開展經(jīng)營，預(yù)期的巨額收益應(yīng)做出合理分配。3.3改造實施后的未來(1)“村的改造”。一個理性的人的決策往往是趨利避害的。也就是說，能否切實有效改變村民當(dāng)前生活的臟、亂、差的生活環(huán)境、為村級組織的發(fā)展打下基礎(chǔ)、村民收入長期看來是否會增加、財產(chǎn)性收入能否得到保障等等(即實現(xiàn)“村的改造”)將是調(diào)動廣大村民支持城中村改造的積極性的重中之重。(2)“人的改造”。不少村民對“城市化”有潛在的恐慌既有對自己的勞動技能、經(jīng)營能力和文化素養(yǎng)缺乏信心，又有對眼前既得利益即將失去的無助。這在對待房租的態(tài)度上表現(xiàn)尤為明顯：現(xiàn)有的房子租金雖少但仍有市場，改造后租金收入是升還是降?這些就要求改造的實施者必須使村民觀念由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，提高文化修養(yǎng)、掌握城市生存技能。4實施改造模式時的工作要點(1)抓手?？v觀各地的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，充分尊重民意是做好城中村改造一條不變的規(guī)律。民意從何而來?從農(nóng)村